5. Saksbehandlingen i asylsaker
I asylsaker gjelder det enkelte særlige saksbehandlingsregler ved siden av at de generelle saksbehandlingsreglene i loven får anvendelse.
Det foreslås en ny bestemmelse som presiserer at en asylsøknad skal fremsettes uten ugrunnet opphold. Dette kan øke muligheten for at asylsøkeren har identitetsdokumenter i hende, og gjøre det lettere å få saken best mulig opplyst. Tidspunktet for fremsettelse av en søknad kan også få betydning for vurderingen av asylsøkerens troverdighet, men dette er noe som må vurderes konkret i hver sak.
Det vises til lovforslaget § 93.
Retten til asyl i norsk rett har vært forbeholdt personer som har reist til Norge eller som befinner seg på norsk grense når søknaden fremmes, og som oppfyller vilkårene for flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen. Departementet mener at gjeldende ordning bør opprettholdes, jf. lovforslaget § 28.
Flyktninger som ikke har klart å komme seg til norsk grense, kan søke anerkjennelse som flyktning via UNHCR, og få mulighet til å bli tatt ut på kvote som overføringsflyktninger til Norge.
I tråd med utvalgets forslag foreslås en ny bestemmelse om at utlendingen har plikt til å fremlegge nødvendig dokumentasjon og å innhente nødvendige opplysninger. Det foreslås også at utlendingen skal kunne pålegges å være tilgjengelig på et nærmere angitt sted i søknadsperioden for å sikre en effektiv saksbehandling. Dersom utlendingen ikke overholder et slikt pålegg, vil det kunne få betydning for troverdighetsvurderingen. Dagens ordning med adgang til midlertidig tillatelse til å ta arbeid for asylsøkere, foreslås videreført i lovforslaget § 94.
Gjeldende bestemmelser om asylsøkers rett til innkvartering, bortfall av botilbud og kommuneinnkvartering m.m., som trådte i kraft 1. februar 2006, foreslås videreført i ny lov uten endringer, jf. lovforslaget §§ 95-97.
Uten at det har vært på høring, foreslår departementet som oppfølging av Regjeringens enighet om hvordan man skal legge større vekt på UNHCRs anbefalinger, at det inntas en henvisning til flyktningkonvensjonen artikkel 35 i loven. Bestemmelsen fastsetter en plikt for statene til å samarbeide med UNHCR under utøvelsen av dennes funksjoner, og fastsetter at statene særlig skal lette oppfyllelsen av UNHCRs plikt til å føre tilsyn med anvendelsen av bestemmelsene i konvensjonen. Det vises til lovforslaget § 98 første ledd.
Gjeldende regel om at en flyktning ikke har rett til asyl i Norge dersom vedkommende har, eller burde ha søkt, beskyttelse i et annet trygt land, foreslås videreført. Se lovforslaget § 32.
Regelverk og praksis følger internasjonale avtaler (i første rekke Dublin II forordningen). I proposisjonen er det nærmere redegjort for Dublinsamarbeidet.
Systematikken i departementets lovforslag er at § 32 første ledd oppstiller når realitetsbehandling kan nektes, mens annet ledd angir i hvilke tilfeller realitetsbehandling likevel skal skje. I hvilken grad utlendingsforvaltningen vil velge å ta en søknad til realitetsbehandling uten at det foreligger en plikt til det etter § 32 annet ledd, må avgjøres ut fra en skjønnsmessig vurdering. Departementet foreslår også en særskilt hjemmel for at nærmere regler kan fastsettes i forskrift.
Utgangspunktet er at søknader om beskyttelse skal forberedes og avgjøres etter hvert som de innkommer, at dette skal skje uten ugrunnet opphold samtidig som saken skal være så godt opplyst som mulig når vedtak treffes.
Departementet ser imidlertid at det kan forekomme spesielle situasjoner der det foreligger stor ustabilitet/uklarhet i et land, samtidig som det foreligger klare holdepunkter om en snarlig endring av situasjonen. Departementet mener at det i slike spesielle situasjoner bør være mulig å stille saksbehandlingen i bero, da det er uheldig om utfallet av den enkelte søknad skal være avhengig av avgjørelsestidspunktet. Etter departementets syn er dette en situasjon som bør lovreguleres fordi dette vil skape klarhet og forutberegnelighet, samt at det da også reguleres hvor lenge berostillelse kan skje. Det vises til lovforslaget § 33.
Departemenet foreslår at saksbehandlingen samlet sett bør kunne stilles i bero i inntil 12 måneder slik som utvalget har foreslått. Departementet er videre enig med utvalget i at loven bør sikre at det foretas en fornyet vurdering etter at saker har vært stilt i bero i 6 måneder.
Det foreslås at departementet treffer den formelle beslutningen om berostillelse.
Komiteen synes det er viktig at det i loven presiseres at en asylsøknad skal fremsettes uten ugrunnet opphold. Dette kan øke muligheten for at asylsøkeren har identitetsdokumenter i hende, og gjøre det lettere å få saken best mulig opplyst.
Retten til asyl i norsk rett har vært forbeholdt personer som har reist til Norge eller som befinner seg på norsk grense når søknaden fremmes, og som oppfyller vilkårene for flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen. Komiteen mener at gjeldende ordning bør opprettholdes. Komiteen ønsker videre å fremheve at flyktninger som ikke har klart å komme seg til norsk grense, kan søke anerkjennelse som flyktning via UNHCR, og få mulighet til å bli tatt ut på kvote som overføringsflyktninger til Norge. Komiteen har merket seg at det foreslås en ny bestemmelse om at søkeren har plikt til å fremlegge nødvendig dokumentasjon og å innhente nødvendige opplysninger. Søkeren skal også kunne pålegges å være tilgjengelig på et nærmere angitt sted i søknadsperioden for å sikre en effektiv saksbehandling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine respektive merknader og forslag når det gjelder dette temaet under kapittel 17.2 nedenfor.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at retningslinjer for dette skal gis i forskrift. Et slikt pålegg skal ikke gå lenger enn hva som er nødvendig for å oppnå formålet med det, nemlig at søkeren for en periode skal være tilgjengelig for myndighetene av hensyn til sakens opplysning.
Komiteen støtter at gjeldende regel om at en flyktning ikke har rett til asyl i Norge dersom vedkommende har, eller burde ha søkt, beskyttelse i et annet trygt land, videreføres. Regelverk og praksis følger internasjonale avtaler (i første rekke Dublin II forordningen).
Komiteen ser at det kan forekomme spesielle situasjoner der det foreligger stor ustabilitet/uklarhet i et land, samtidig som det foreligger klare holdepunkter om en snarlig endring av situasjonen. I slike spesielle situasjoner bør være mulig å stille saksbehandlingen i bero. Det må reguleres hvor lenge berostillelse kan skje da dette ikke skal kunne gjelde i ubegrenset tid. Komiteen merker seg at saken samlet sett kan stilles i bero i inntil 12 måneder slik som utvalget har foreslått, men understreker at det skal foretas en fornyet vurdering etter at saker har vært stilt i bero i 6 måneder.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, fremhever at det fortsatt blir adgang til midlertidig tillatelse til å ta arbeid for asylsøkere.
Flertallet merker seg at det skal legges større vekt på UNHCRs anbefalinger og støtter at det tas inn en henvisning til artikkel 35 i flyktningekonvensjonen for å understreke viktigheten av samarbeidet med UNHCR.
Komiteen viser til merknader i Innst. S. nr. 61 (2004-2005) om å innføre en ordning med lukkede mottak for asylsøkere.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker at Fremskrittspartiet ønsker å anvende lukkede mottak for enkelte grupper. Disse medlemmer viser til at dette i hovedsak omfatter innvandrere som oppholder seg ulovlig i Norge og asylsøkere uten kjent identitet. Unntaket i denne sammenhengen er mindreårige barn. Disse medlemmer legger til grunn at innkvarteringstilbud til asylsøkere skal holde en nøktern standard.
Disse medlemmer er kritiske til den lange saksbehandlingstida hos utlendingsmyndighetene. Disse medlemmer har også merket seg at selv om identiteten er på det rene, kan det ta lang tid å få effektuert et vedtak om avslag på asyl- eller oppholdstillatelse, eller et bortvisnings-/utvisningsvedtak. Disse medlemmer mener det må legges sterkere trykk på dette arbeidet. Tilliten til asylinstituttet vil være avhengig av at vedtak blir iverksatt og utført så raskt som mulig. Raskere saksbehandling og raskere bosetting vil dessuten være positivt for det generelle integreringsarbeidet.
Disse medlemmer viser til at spørsmålet om lukkede mottak ble drøftet i Innst. S. nr. 36 (2007-2008). Disse medlemmer erkjenner at Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) gjelder som norsk lov, og at artikkel 3 hindrer Norge i å sende personer til land der de risikerer tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Dødsstraff faller inn under denne kategorien, og konvensjonen hindrer dermed Norge fra å returnere kriminelle personer som risikerer dødsstraff i sine hjemland. På bakgrunn av denne bestemmelsen vil terrorister i praksis ofte være ureturnerbare i en kortere eller lengre periode. Disse medlemmer vil understreke at det eksisterer et behov for å reforhandle og modernisere enkelte internasjonale konvensjoner, da de på noen områder representerer en urimelig hindring for utforming av nasjonale lover. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til at Tony Blair gjentatte ganger har tatt til orde for å revurdere EMK og oppdatere flyktningekonvensjonen, noe som blant annet kommer frem i artikkelen "Blair urges asylum law reform" i BBC 4. mai 2001 og i artikkelen "Blair to curb human rights in war on terror" i The Telegraph 8. juli 2006.
Disse medlemmer viser til at FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) har egne retningslinjer for bruk av frihetsberøvelse i asylsaker, i form av Executive Committee Conclusion no. 44 fra 1986. Disse medlemmer viser til at det her slås fast at frihetsberøvelse av asylsøkere kan benyttes i følgende tilfeller: For å bekrefte identitet (hvor man skal avgjøre det faktiske grunnlaget for asylsøknaden), i de situasjoner hvor asylsøkerne har forsøkt å mislede asylmyndighetene ved å ødelegge sine egne ID-papirer, og i de tilfeller hvor nasjonal sikkerhet eller innbyggernes interesser skulle tilsi det. Disse medlemmer viser til at enkelte land har valgt å gå lenger enn det Excom Conclusion no. 44 åpner for, blant annet Australia og Japan, som internerer asylsøkere uavhengig av om identitet er bekreftet eller ikke.
Disse medlemmer går derfor inn for lukkede mottak i Fremskrittspartiets forslag til ny utlendingslov.
Komiteens medlem fra Venstre mener det er tankevekkende at menneskesmuglingen til Norge øker. Kripos og Utlendingsdirektoratet (UDI) estimerer at 80-90 prosent av alle som søker asyl får hjelp av menneskesmuglere en eller annen gang i løpet av reisen. Dette medlem mener det må gjøres mer for å sikre at de som faktisk har et reelt beskyttelsesbehov får asyl. Dette medlem mener det bør utredes om utlendingsstasjonene skal få myndighet til å gi asyl og fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten for å gi ambassadene myndighet til å gi asyl ("ambassadeasyl")."