2. Enkelte generelle hovedspørsmål
Departementet er enig med flertallet av de høringsinstansene som har uttalt seg, om at loven bør ha en formålsbestemmelse som angir lovens viktigste formål, jf. departementets lovforslag § 1. Dagens formålsbestemmelse danner etter departementets vurdering et godt utgangspunkt, og den foreslås videreført med enkelte justeringer. Formålsbestemmelsen viser derfor fortsatt til at loven skal gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser. Henvisningen til internasjonale forpliktelser er ny. Nytt er også at det fastsettes at loven skal legge til rette for lovlig bevegelse over landegrensene.
Gjeldende utlendingslov er en fullmaktslov som overlater til Regjeringen å styre innvandringspolitikken gjennom forskriftsverket. Som et resultat av dette har utlendingsforskriften blitt meget omfattende og til dels svært kasuistisk utformet.
Departementet støtter utvalgets synspunkt om at langt flere prinsippspørsmål bør reguleres i loven fremfor i forskriften.
I mosetning til utvalgets forslag, beholdes bestemmelsen om at Stortinget skal godkjenne hovedprinsippene for innvandringen, for at det ikke skal oppstå tvil om at Stortinget beholder innflytelsen over innvandringsreguleringen, jf. departementets lovforslag § 75 første ledd. Departementet har for øvrig ikke foreslått en like vid hjemmel for forskriftsregulering som det man har i dag i utlendingsloven § 5 tredje ledd, men har i stedet utformet forslag til en hjemmel om at det kan gis adgang til oppholdstillatelse i forskriften så langt dette ikke berører hovedprinsippene for innvandringen, jf. lovforslaget § 26 første ledd første punktum.
Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at man ut fra alminnelige lovgivningstekniske prinsipper bør bevare ordningen med én lov på utlendingsrettens område.
Det videreføres en bestemmelse om at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har til formål å styrke individets stilling, jf. lovforslaget § 3. Det har også vært et hovedformål for departementet i lovarbeidet å synliggjøre de folkerettslige forpliktelsene på en bedre måte enn i dag.
I likhet med utvalget, foreslår departementet å innføre et forenklet tillatelsessystem med én type tillatelse; oppholdstillatelse. Oppholdstillatelsen medfører i henhold til forslaget en rett til å søke og ta arbeid. Dersom det skal gjelde en begrensning i denne retten, f.eks. når det gjelder utdanning, bør dette være særskilt hjemlet og fremgå uttrykkelig av den enkelte tillatelse.
En vesentlig problematikk på utlendingsfeltet er knyttet til at mange som søker om en tillatelse, ikke kan fremlegge pass eller andre dokumenter som bekrefter at den identiteten som oppgis, er korrekt. Personer som søker asyl fremlegger sjelden gyldige reisedokumenter. Utvalget foreslo ingen nye regler for håndtering av saker om identitetstvil. Det understrekes i proposisjonen at den klare hovedregelen må være at utlendinger som søker om opphold i Norge, skal dokumentere sin identitet ved å fremlegge gyldig pass. Det er som utgangspunkt bare i saker hvor det ikke er mulig å fremskaffe pass, at det er aktuelt å gjøre unntak.
I saker hvor det ikke er mulig for utlendingen å dokumentere sin identitet, må det på samme måte som i dag foretas en helhetsvurdering. Hvor stor grad av tvil om identiteten det kan være aktuelt å akseptere i de sakene hvor det ikke er mulig å fremskaffe tilfredsstillende dokumentasjon, må også vurderes i forhold til hva slags type sak det gjelder.
I asylsaker kan det være en vanskelig bevisproblematikk, og det må tas hensyn til et prinsipp om at reell tvil om beskyttelsesbehov bør komme søkeren til gode. Dette kan også ha betydning for hvor strenge krav det kan stilles til dokumentasjon eller sannsynliggjøring av identitet.
Departementet foreslår en særskilt hjemmel for å innvilge begrensede tillatelser som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse i de tilfeller hvor man ut fra en konkret vurdering velger å gi rett til opphold selv om det er sterk tvil om identiteten. Det er imidlertid ikke ønskelig med en omfattende bruk av slike begrensede tillatelser. I saker om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, bør en slik adgang fremgå uttrykkelig av loven. Det vises til lovforslaget § 38 femte ledd.
FN-konvensjonen om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) er inkorporert i norsk rett og omfatter alle barn som oppholder seg her i landet.
Departementet foreslår særskilte bestemmelser for å styrke og sikre barns rettsposisjon flere steder i loven. Gjennom departementets merknader i proposisjonen er det også flere steder gitt føringer som skal ivareta hensynet til barnets beste mv. i praksis. I kapittel 3.7 i proposisjonen gis det en oversikt over hvor i proposisjonen og lovforslaget man finner de mest sentrale tiltakene som er foreslått for å ivareta hensynet til barn i utlendingssaker. Sentrale lovbestemmelser er blant annet §§ 10, 28 tredje ledd, 38, 43, 44 og 45.
Komiteen ser det som viktig å bevare ordningen med én lov på utlendingsrettens område.
Komiteen vil fremheve at Stortinget skal godkjenne hovedprinsippene for innvandringen for at det ikke skal oppstå tvil om at Stortinget beholder innflytelsen over innvandringsreguleringen.
Komiteen har merket seg at gjeldende utlendingslov er en fullmaktslov som overlater til Regjeringen å styre innvandringspolitikken gjennom forskriftsverket. Komiteen mener det er positivt at flere prinsippspørsmål reguleres i loven fremfor i forskrift. Dette innebærer at lovgiver får større innflytelse på utlendingsfeltet. Komiteen vil understreke at det er behov for at rettsgrunnlaget tydeliggjøres dersom rettssikkerheten til det enkelte individ skal ivaretas på en tilfredsstillende måte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil også understreke at endret praksis må komme som følge av endret forskrift, og ikke gjennom uformell kontakt mellom de ulike instansene i utlendingsforvaltningen.
Komiteen understreker at loven bør ha en formålsbestemmelse som angir lovens viktigste formål.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at dagens formålsbestemmelse foreslås videreført med enkelte justeringer. Flertallet fremhever at loven skal gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser. Henvisningen til internasjonale forpliktelser er ny. Flertallet merker seg at det også er nytt at det fastsettes at loven skal legge til rette for lovlig bevegelse over landegrensene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at vi i Norge er nødt til å begrense tilstrømningen for å muliggjøre en sunn integreringsprosess, og at ett av utlendingslovens hovedformål bør være å begrense tilstrømningen av utlendinger innenfor rammene av internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg.
Disse medlemmer ønsker å gi innvandringspolitiske hensyn høy prioritet, blant annet ved at innvandringspolitiske hensyn i en del tilfeller må gå foran retten til lovlig bevegelse over grensene. Disse medlemmer fremmer derfor forslag om en annen § 1 i utlendingsloven enn Regjeringen, der det presiseres at innvandringspolitiske hensyn ivaretas og at restriktiv fortolkning av alminnelig folkerett og internasjonale konvensjoner skal legges til grunn. Disse medlemmer mener dessuten at utlendingsloven må sikre grunnleggende nasjonale interesser.
Disse medlemmer viser til at Norge gjennom EØS-avtalen er knyttet til EUs indre marked, og derved også prinsippet om fri flyt for varer, tjenester, personer og kapital. Disse medlemmer påpeker at dette har store implikasjoner for norsk innvandringspolitikk, og mener at utlendingsloven skal anvendes i samsvar med EØS-reglene, EFTA-reglene og/eller nordiske konvensjoner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, merker seg at det i proposisjonen er forslag til en generell hjemmel i forskriften om at det kan gis adgang til oppholdstillatelse så langt dette ikke berører hovedprinsippene for innvandringen.
Flertallet støtter innføringen av et forenklet tillatelsessystem med én type tillatelse; oppholdstillatelse. Oppholdstillatelsen medfører i henhold til forslaget en rett til å søke og ta arbeid.
Flertallet er kjent med at personer som søker asyl sjelden fremlegger gyldige reisedokumenter. Den klare hovedregelen må være at utlendinger som søker om opphold i Norge, skal dokumentere sin identitet ved å fremlegge gyldig pass. I saker hvor det ikke er mulig for utlendingen å dokumentere sin identitet, må det på samme måte som i dag foretas en helhetsvurdering. Flertallet understreker at det må tas hensyn til at reell tvil om beskyttelsesbehov kommer søkeren til gode.
Flertallet merker seg at departementet foreslår en særskilt hjemmel for å innvilge begrensede tillatelser som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse i de tilfeller hvor man ut fra en konkret vurdering velger å gi rett til opphold selv om det er sterk tvil om identitet. Det presiseres at slike begrensede tillatelser ikke skal brukes mye.
Flertallet viser til at det pr. i dag utføres alderstest dersom det er usikkerhet rundt om asylsøkere som oppgir at de er mindreårige, faktisk er det. Flertallet er godt orientert om utfordringene i forhold til metoder for aldersfastsettelse. Flertallet vil presisere at enhver aldersvurdering skal gjøres med de til enhver tid beste metoder på feltet. Videre understrekes det at tvil skal komme søkeren til gode. Med de usikkerheter som pr. i dag foreligger i forhold til bruk av alderstester, må det vises varsomhet med å tillegge disse avgjørende vekt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at dagens problematikk knyttet til identitetstvil og manglende reisedokumenter først og fremst skyldes uheldige incentiver, fordi asylsøkere i det norske systemet ikke nødvendigvis er tjent med å samarbeide med norske myndigheter om å oppklare egen identitet. Disse medlemmer mener at dagens praktisering av oppholdstillatelse på bakgrunn av såkalt sterke menneskelige hensyn eller tilknytning til riket er ekstra uheldig, fordi asylsøkere som har trenert sakene sine i årevis ved å ikke oppklare egen identitet belønnes med opphold når de har opparbeidet seg en viss botid. Disse medlemmer mener at ID-løse asylsøkere, asylsøkere som vurderes å utgjøre en sikkerhetsrisiko, samt asylsøkere som har fått avslag på sine asylsøknader skal holdes i lukkede mottak. Disse medlemmer ønsker dessuten ustrakt bruk av DNA- og alderstesting, og også mulighet for retur til opprinnelsesland, eller et annet land i den regionen utlendingen antas å ha kulturell tilknytning til, i saker der utlending nekter å samarbeide med norske myndigheter om å avklare identitet.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til forslag om DNA-testing og aldersundersøkelse under pkt. 16.2 nedenfor.
Komiteen vil understreke at FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettighetsloven med forrang. Konvensjonen gir rettigheter til alle barn som oppholder seg her i landet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre vil understreke at det er en sentral og viktig endring at barnas særlige behov og rettigheter synliggjøres i ny utlendingslov i langt større grad enn i dagens utlendingslovgivning.
Flertallet vil fremheve at enkelte regelforslag innebærer at hensynet til barnets beste blir understreket som et grunnleggende hensyn, og at det blir samsvar mellom FNs barnekonvensjon og utlendingsforvaltningen.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, påpeker at bestemmelsene også innebærer et krav til at forvaltningen foretar grundige vurderinger av alle sider ved barnets situasjon som kan ha betydning for saken, og at vurderingene fremkommer tydelig av vedtakene. Dette flertallet vil fremheve at det er særlig viktig at vedtakene synliggjør hvilke vurderinger som har vært foretatt i forhold til barns rettigheter, herunder barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3, og hvordan hensynet til barnet er vurdert i forhold til eventuelle motstridende hensyn.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at barns rettigheter synliggjøres på en bedre måte i det nye lovforslaget. Disse medlemmer er glad for denne endringen, men er bekymret for at disse endringene ikke vil ha betydning i praksis. Disse medlemmer ønsker en mer forpliktende lovtekst om hva som skal til for at barnets beste skal vike for innvandringsregulerende hensyn i det enkelte tilfellet. Det er disse medlemmers syn at den tydeliggjøring som gjøres i lovteksten ikke bare bør "kunne ha betydning" på praksis, men at endringen faktisk fører til at utlendingsmyndighetene tar mer hensyn til hva som er barnets beste. Disse medlemmer viser for øvrig til merknadene under punkt 6 om oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke viktigheten av å se innvandrings- og integreringspolitikken i sammenheng. Manglende resultater og uløste problemer på integreringsfeltet over lang tid, kan etter disse medlemmers syn vanskelig forklares dersom man ser bort fra kulturell bakgrunn som en viktig forklaringskomponent. Erfaringsmessig eksisterer det en åpenbar sammenheng mellom opprinnelsesland og hvor lett man som innvandrer lar seg integrere i samfunnet. Dette underbygges av en rekke undersøkelser hvor viktige indikasjonsparametere som arbeidsdeltakelse, mottak av offentlige ytelser, kriminalitet og lignende korreleres med opprinnelsesland og kulturell bakgrunn.
Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til at sysselsettingsgraden hos somaliere, irakere og afghanere i alderen 15-74 år ifølge SSB er på henholdsvis 31,7 pst., 41,3 pst. og 41,7 pst., mens tilsvarende tall for innvandrere fra Chile, Sri Lanka og Filippinene er på henholdsvis 68,1 pst., 66,1 pst. og 65 pst. Ifølge professor i samfunnsøkonomi Kjetil Storsletten er innvandrernes bidrag til norsk økonomi negativt når sysselsettingen ligger under 60-70 pst. Samtlige innvandrergrupper som utmerker seg negativt i SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk har opprinnelse fra land med islamsk kulturbakgrunn.
Disse medlemmer vil vise til rapporten "Voldtekt i Oslo 2004" som tilsynelatende viser en helt ekstrem overrepresentasjon av ikke-vestlige voldtektsmenn blant anmeldte overgripere. Hvis man ser nærmere på tallene er imidlertid enkelte grupper som irakere og somaliere svært overrepresentert. Mens for eksempel irakere stod for 8 pst. av alle voldtekter, utgjorde de den gang bare 0,9 pst. av byens innbyggere. Antall voldtekter i byen økte for øvrig med ca. 50 pst. fra 1994 til 2004. Disse medlemmer registrerer at de samme gruppene i stor grad er overrepresentert på krisesentre for kvinner, og ved bruk av barnevernstjenester.
Etter disse medlemmers syn fremstår det klart at innvandrere fra land som tilhører den islamske kulturkrets er blant de innvandrerne som er vanskeligst å integrere i Norge, som i Europa for øvrig. Dette er et forhold man er nødt til å forholde seg til dersom Norge skal lykkes i integreringsarbeidet, noe som naturligvis også må få konsekvenser for norsk innvandringspolitikk.
På denne bakgrunn ser disse medlemmer et klart behov for å føre en differensiert innvandringspolitikk ut fra opprinnelsesland og de integreringsutfordringer innvandrere fra det aktuelle landet erfaringsmessig representerer. Disse medlemmer ønsker i den forbindelse å innføre prinsippet om "integreringspolitiske hensyn" i utlendingslovgivningen, som stiller krav til at dersom borgere fra et land vurderes unntatt fra deler av bestemmelsene i utlendingsloven, etter nærmere anføringer, må det foreligge stor grad av sannsynlighet for at disse vil være lett integrerbare i Norge. Slike unntak fra hovedregelen skal fastsettes ved forskrift, vurderinger som ligger til grunn skal baseres på empiriske data.
Disse medlemmer oppfatter begrepet "ikke-vestlig innvandrere" som en svært upresis definisjon av en gruppe som er meget sammensatt og lite homogen. Mens for eksempel søramerikanere og østasiater oppleves som lett integrerbare, er erfaringene med innvandrere fra land som Somalia og Irak en ganske annen. Årsaken til at man likevel har valgt å benytte et slikt svært unøyaktig begrep, handler mest om politisk korrekthet og misforståtte forsøk på å ikke stigmatisere enkeltgrupper - mens man i praksis bidrar til å stigmatisere en langt større gruppe. Etter disse medlemmers syn må den tiden være forbi hvor man overser integreringsproblematikken som er knyttet til innvandrere fra den islamske kulturkrets.