16. Saksbehandlingsregler, rettshjelp mv.
Dersom ikke annet følger av særskilte regler, vil de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven få anvendelse også i utlendingssaker, slik som i dag.
En tilbakevendende problemstilling på utlendingsfeltet er hvem som skal anses å ha partsrettigheter og rettslig klageinteresse. Dette er blant annet avgjørende for retten til innsyn i saksdokumentene og retten til å påklage vedtak. Utvalget foreslo ingen særregler om dette i utlendingsloven, men viste til at dette må avgjøres ved fortolkning av de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Dette er i tråd med gjeldende rett. Departementet har ikke foreslått egne bestemmelser i loven om dette, men vil vurdere hensiktsmessigheten av nærmere forskriftsregulering i forbindelse med utforming av ny utlendingsforskrift.
I gjeldende utlendingslov er det en særregel om inhabilitet for polititjenestemann som har handlet i sak om straffeforfølgning mot en utlending. Utvalget har ment at bestemmelsen er unødvendig ved siden av de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Departementet støtter utvalgets syn om at det ikke er grunn til å operere med noe strengere habilitetskrav enn det som følger av forvaltningsloven, og har foreslått å oppheve den aktuelle særbestemmelsen.
Utgangspunktet i norsk forvaltningsrett er at det er norsk som er administrasjonsspråket, dvs. at saksbehandlingen skjer på norsk (i praksis benyttes ofte også engelsk). Utvalget foreslår at utlendingsmyndighetene skal ha et særskilt ansvar for at utlendingen kan fremlegge sin sak på et språk han/hun kan kommunisere forsvarlig på i saker om beskyttelse, bortvisning og utvisning. Dette er i tråd med gjeldende rett. Departementet er enig i utvalgets forslag, men foreslår i tillegg at tilsvarende bør gjelde i saker om tilbakekall av tillatelse til opphold i Norge, jf. lovforslaget § 81. Departementet presiserer at bestemmelsen ikke nødvendigvis innebærer at utlendingen har krav på å benytte sitt eget morsmål.
Gjeldende utlendingslov har ingen generell bestemmelse om barns rett til å bli hørt, men enkelte særregler er fastsatt i forskrift. Barns rett til å bli hørt følger videre av barnekonvensjonen art. 12 og forvaltningsloven § 17. Utvalget har ikke drøftet spørsmålet om å lovfeste særregler i utlendingsloven om barns rett til å bli hørt. I stedet for en generell bestemmelse om barns uttalerett i loven, anser departementet at spørsmålet om høring av barn bør reguleres i forskrift og i retningslinjer, og at reguleringen må tilpasses de ulike sakstyper og søknadssituasjoner. Departementet foreslår derfor en særskilt hjemmel i loven for nærmere forskriftsregulering, jf. lovforslaget 81 annet ledd.
Som oppfølging av EUs rådsdirektiv 2001/40 EF (Utsendelsesdirektivet), som har til formål å motvirke at tredjelandsborgere som er besluttet utsendt fra et Schengen-land, kan unndra seg effektuering ved å forflytte seg til en annen medlemsstat, har departementet foreslått en utvidelse av lovens tilbakekallsbestemmelse. Departementet har således foreslått at det skal være adgang til å vurdere tilbakekall av en utlendings oppholdstillatelse selv om utlendingen ikke er straffet, dersom utlendingen er besluttet utsendt fra et annet Schengen-land ut fra en vurdering av at vedkommende utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser i det aktuelle landet.
Utlendingsmyndighetenes oppgaver etter lov og forskrift forutsetter behandling av personopplysninger vedrørende et stort antall norske og utenlandske borgere. Departementet viser til at mange av opplysningene er såkalt sensitive personopplysninger, som for eksempel opplysninger om etnisk bakgrunn og helseforhold. Det er derfor svært viktig å sikre at en ny utlendingslov ivaretar grunnleggende personvernhensyn når det gjelder behandlingen av slike opplysninger.
Departementet har foreslått en bestemmelse som gir utlendingsforvaltningen tilgang til opplysninger om mottatt sosialstønad uten hinder av taushetspliktsbestemmelsene i sosialtjenesteloven. Bestemmelsen må sees i sammenheng med myndighetenes behov for å ha tilgang til slike opplysninger for å kunne håndheve regler som gjelder krav til inntektsnivå og sikret underhold. Detaljene i opplysningsplikten bør reguleres nærmere i forskrift. Departementet mener det er ønskelig å utvide adgangen til utveksling av opplysninger mellom offentlige myndigheter på utlendingsfeltet ytterligere, og vil derfor foreta en egen utredning for å se nærmere på hvilke behov det er for å etablere nye unntak fra ulike taushetspliktsbestemmelser. Inntil dette er gjort, videreføres de reglene som i dag er gjeldende i tillegg til utvidelsen av opplysningsplikten i tilknytning til underholdskravet. Det vises til departementets lovforslag §§ 84 og 98.
Tvangsmidler er et samlebegrep for ulike virkemidler hvor tvang kan brukes om nødvendig, slik som pågripelse og fengsling, undersøkelse av person og bolig, og beslag av reisedokumenter eller annet materiale som kan dokumentere utlendingens identitet. Når tvangsmidler benyttes etter utlendingsloven, er det enten for å avklare utlendingens identitet eller for å iverksette vedtak (uttransportering).
Utvalgets forslag om tvangsmidler er i hovedsak en revisjon av dagens bestemmelser om tvangsmidler for å gjøre reglene lettere tilgjengelig. Det er kun foreslått mindre innholdsmessige endringer. Herunder er det foreslått en noe utvidet hjemmel for husundersøkelse som blant annet vil gi hjemmel for undersøkelse av utlendingens bolig ved mistanke om proformaekteskap. Departementet følger i all hovedsak opp utvalgets forslag.
Bestemmelsen i §§ 87 og 88 om DNA-testing og aldersundersøkelse tilsvarer bestemmelsene som ble vedtatt inntatt i gjeldende utlendingslov gjennom Stortingets vedtak 17. april 2007. Det vises til Ot.prp. nr. 17 (2006-2007).
Når det gjelder reglene om iverksetting av vedtak (uttransportering), er utvalgets forslag i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett og regelfesting av gjeldende praksis. Det foreslås enkelte mindre innholdsmessige endringer. Flertallet av høringsinstansene støtter utvalgets forslag, og det samme gjør departementet. På bakgrunn av oppfølging av "Familievoldsrapporten" av 16. mai 2002, nedfelles det bestemmelser om hurtigere uttransportering av utlendinger som utgjør en trussel mot personer bosatt i Norge. Det vises til lovforslaget § 90 tredje ledd.
Et avslag på en asylsøknad kan i dag ikke effektueres før det er endelig dersom det ikke er åpenbart at anførslene om beskyttelsesbehov er grunnløse. Utvalget har foreslått at også anførsler knyttet til humanitære forhold må anses åpenbart grunnløse for at vedtaket skal kunne effektueres før det er endelig. Departementet har etter en nærmere drøftelse kommet til at det ikke er hensiktsmessig å følge utvalgets anbefaling på dette punkt. Det vises blant annet til at det etter dagens praksis vil bli gitt utsatt iverksettelse når det foreligger "begrunnet tvil" om vilkårene for opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn. Dersom man skulle innta en lovbestemmelse som utvalget har foreslått, ville det føre til at det ble gitt utsatt iverksettelse i en del flere saker enn i dag, noe departementet mener det ikke er grunnlag for. Departementet mener at dagens praksis gir en god avveining mellom hensyn til rettssikkerhet, ressursbruk og konsekvenser av iverksettelse før vedtaket er endelig.
Med grunnlag i utvalgets forslag, legges det i all hovedsak opp til å videreføre dagens bestemmelser når det gjelder bruk av tvangsmidler i forbindelse med iverksetting av vedtak. Det foreslås utvidet adgang til å beslaglegge penger og dokumenter for å sikre iverksetting. Det foreslås også å utvide den maksimale fengslingstiden i saker om iverksetting fra seks til tolv uker, og med adgang til ytterligere forlengelse dersom det foreligger "særlige grunner". Dette innebærer at reglene om fengsling ved fare for unndragelse av vedtak etter utlendingsloven harmoniseres med reglene om fengsling der det er skjellig grunn til mistanke om at utlendingen oppgir falsk identitet
Etter gjeldende lov § 37 d skal utlending som pågripes og fengsles som hovedregel anbringes i utlendingsinternat. På bakgrunn av at Stortinget nylig har vedtatt endringer i gjeldende utlendingslov § 37 d, foreslår departementet at dagens bestemmelse videreføres uendret i den nye loven. Det vises til lovforslaget § 107.
Det foreslås noe utvidede bestemmelser om regulering av ansvaret for utgifter ved uttransportering og transportøransvaret. Det er i all hovedsak tale om kodifisering av gjeldende rett. Det vises til lovforslaget § 91.
Det foreslås ingen endring i gjeldende regler om rettshjelp på utlendingsfeltet. Det vises til lovforslaget § 92.
Komiteen har merket seg at gjeldende utlendingslov ikke har en generell bestemmelse om barns rett til å bli hørt, men at enkelte særregler er fastsatt i forskrift. Barns rett til å bli hørt følger videre av barnekonvensjonen artikkel 12 og forvaltningsloven § 17. Komiteen støtter at spørsmålet om høring av barn reguleres i forskrift og i retningslinjer, og at reguleringen må tilpasses de ulike sakstyper og søknadssituasjoner. Komiteen støtter en særskilt hjemmel i loven for nærmere forskriftsregulering.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at bestemmelsen i lovforslaget § 81 annet ledd, skal omformuleres til å lyde:
"Kongen skal utforme regler i forskrift om barns rett til å bli hørt."
Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg innvendingene fra høringsinstanser om at Norge i dag mangler et system for å høre barn i asylsaker. Flere høringsinstanser foreslår at barns rett til å bli hørt blir lovfestet, og at alderen bør senkes fra 12 år til 7 år. Disse medlemmer ser det ønskelige i dette, men er likevel av den oppfatning at en lovfesting og alderssenking kan medføre at barna utsettes for et stort press som innebærer for store belastninger for det enkelte barn. Dette kan være psykiske belastninger som for mange barn vil være altfor tunge å bære. Disse medlemmer mener derfor at dagens ordning bør videreføres.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at det er viktig at det fremgår tydelig av forvaltningens vedtak hvordan ulike rettslige spørsmål er vurdert, og hvilke skjønnsmessige vurderinger som har vært foretatt. Dette er viktig både for å skape trygghet for at det er foretatt en grundig vurdering fra forvaltningens side, og for å gjøre det mulig å etterprøve konklusjonene i vedtakene.
Flertallet har forståelse for at det kan være et visst behov for å benytte mer standardiserte vedtak i kurante saker. Flertallet vil likevel understreke at bruk av slike standardiserte vedtak må skje med tilstrekkelig varsomhet, tilpasset forholdene i den enkelte sak, og innenfor rammene av forvaltningslovens krav. Flertallet bemerker at rask og effektiv saksbehandling også er i søkernes interesse.
I saker som berører barn, vil flertallet understreke at forvaltningen må foreta en grundig vurdering av alle sider ved barnets situasjon som kan ha betydning for saken, og vurderingen må fremkomme tydelig av vedtaket. Det er særlig viktig at vedtakene synliggjør hvilke vurderinger som har vært foretatt i forhold til barns rettigheter, herunder barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3, og hvordan hensynet til barnet er vurdert i forhold til eventuelle motstridende hensyn.
Flertallet merker seg videre at departementet har foreslått en utvidelse av lovens tilbakekallsbestemmelse. Departementet har således foreslått at det skal være adgang til å vurdere tilbakekall av en utlendings oppholdstillatelse selv om utlendingen ikke er straffet, dersom utlendingen er besluttet utsendt fra et annet Schengen-land ut fra en vurdering av at vedkommende utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser i det aktuelle landet.
Flertallet ser det som viktig å få alle forhold i en sak belyst. Flertallet har merket seg at departementet vil foreta en egen utredning for å se nærmere på hvilke behov det er for å etablere nye unntak fra ulike taushetspliktsbestemmelser for å kunne utvide adgangen til utveksling av opplysninger mellom offentlige myndigheter på utledningsfeltet.
Flertallet vil særlig fremheve at det i ny lov nedfelles bestemmelser om hurtigere uttransportering av utlendinger som utgjør en trussel mot personer bosatt i Norge.
Flertallet merker seg at det foreslås utvidet adgang til å beslaglegge penger og dokumenter for å sikre iverksetting. Det foreslås også å utvide den maksimale fengslingstiden i saker om iverksetting fra seks til tolv uker, og med adgang til ytterligere forlengelse dersom det foreligger "særlige grunner". Flertallet merker seg at dagens regel om at utlending som pågripes og fengsles som hovedregel anbringes i utlendingsinternat, videreføres i ny lov.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at utlendinger har plikt til å medvirke til å avklare sin identitet, uavhengig av i hvilken grad utlendingsmyndighetene krever dette av utlendingen. Disse medlemmer mener at dette vil være en viktig presisering som signaliserer at det er utlendingen som har hovedansvaret for å avklare sin identitet, og ikke norske utlendingsmyndigheter.
Disse medlemmer mener også at en utlending som oppgir feilaktige eller mangelfulle opplysninger, blant annet om identitet, kan bortvises på dette grunnlag.
Disse medlemmer er skeptiske til praksisen som har utviklet seg med at enkelte utlendinger i løpet av saksbehandlingen endrer asylgrunn og andre relevante fakta opptil flere ganger. Disse medlemmer mener at de opplysninger utlendingen har gitt ved førstegangs saksbehandling må være korrekte. Disse medlemmer er uenig i Regjeringens forslag til § 90 siste ledd, som åpner for at en utlending kan utsette iverksetting av vedtak i det uendelige ved å pårope seg stadig nye asylgrunner.
Disse medlemmer ønsker utstrakt bruk av DNA- og alderstesting i utlendingssaker, og viser til sine merknader om dette i kapittelet om familieinnvandring.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine merknader og forslag i Innst. O. nr. 44 (2006-2007) om bruken av DNA- og alderstesting i utlendingssaker.
På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer følgende forslag:
"§ 87 skal lyde:
§ 87 DNA-testing
Når det i saker etter loven her er nødvendig å fastslå om det eksisterer en familierelasjon, kan søkeren og referansepersonen pålegges å avlegge en DNA-test. Dette gjelder bare dersom de øvrige opplysningene i saken ikke gir grunnlag for med rimelig sikkerhet å fastslå familierelasjonen. Dersom søkeren eller referansepersonen uten rimelig grunn ikke følger pålegget om en DNA-test, skal vedkommende gjøres oppmerksom på at dette får betydning for vurderingen av saken.
Opplysninger og materiale knyttet til testen skal slettes eller tilintetgjøres så snart som mulig etter at familierelasjonen er bekreftet eller avkreftet.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om gjennomføring av DNA-testing.
§ 88 skal lyde:
§ 88 Aldersundersøkelse
Dersom det i en sak hvor det er fremmet søknad om asyl eller familiegjenforening, ikke er mulig å fastslå med rimelig sikkerhet om utlendingen er yngre enn 18 år, kan utlendingen pålegges å la seg undersøke for å klargjøre alderen. Resultatet av undersøkelsen skal vurderes i forhold til de øvrige opplysningene i saken.
Avslår utlendingen å la seg undersøke, skal utlendingen gjøres oppmerksom på at dette får betydning for vurderingen av saken.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om gjennomføring av aldersundersøkelse."