2. Forbud mot meglerprovisjon i forsikring
Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag til forbud mot provisjoner fra forsikringsselskap og andre forsikringstilbydere til forsikringsmegler. Formålet med et slikt forbud mot meglerprovisjon er å bidra til uavhengighet mellom forsikringsselskapene og forsikringsmeglerne, og derigjennom styrke tilliten til aktørene i forsikringsmarkedet.
Forbudet er rettet mot både forsikringstilbyderen og forsikringsmegleren. De nye reglene foreslås tatt inn i lov 10. juni 2005 nr. 41 om forsikringsformidling (forsikringsformidlingsloven) og i lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsloven). Endringene i forsikringsformidlingsloven innebærer at et forsikringsformidlingsforetak som driver forsikringsmegling her i riket, ikke skal ha adgang til å motta provisjon eller annet vedlag for forsikringsformidlingen fra forsikringsselskap eller andre forsikringstilbydere. Endringene i forsikringsloven innebærer at et forsikringsselskap som driver virksomhet her i riket, ikke skal ha adgang til å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsformidlingsforetak som driver forsikringsmeglingsvirksomhet ved formidling av forsikringsavtale til selskapet.
På bakgrunn av at provisjon fra selskap til megler er innarbeidet i det internasjonale forsikringsmarkedet, foreslår Regjeringen visse begrensede unntak fra forbudet, blant annet for gjenforsikring og sjøforsikring.
Videre foreslås en forskriftshjemmel, slik at det er adgang til å utvide unntaket i forskrift.
For å tydeliggjøre at det er forsikringsmegler og kunden som skal inngå avtale om meglers godtgjørelse, foreslår Regjeringen lovfestet at forsikringsmeglingsforetaket skal påse at provisjon og annet vederlag som skal betales for forsikringsformidlingen, blir avtalt med kunden.
Det foreslås at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Regjeringen legger videre opp til at Kongen gis adgang til å gi overgangsregler.
Banklovkommisjonen har i sin utredning tatt utgangspunkt i den prinsipielle tilnærming at vederlaget for utførelsen av det oppdrag forsikringsmegleren har påtatt seg å utføre, i sin helhet skal betales av kunden som oppdragsgiver fordi dette også vil understreke at oppdraget skal utføres best mulig i samsvar med kundens interesser og behov. Det vil kunne oppstå en trussel mot meglers uavhengighet og gi grunnlag for interessekonflikter dersom en forsikringsmegler får betaling fra forsikringsselskapet for å utføre oppdraget for forsikringskunden.
I samsvar med disse synspunkter antar Banklovkommisjonen at et forbud mot at forsikringsmeglerforetak mottar provisjon fra forsikringsselskaper er godt i samsvar med grunnholdningen i norsk forsikringsnæring, og at et provisjonsforbud vil styrke grunnlaget for en alminnelig tillit i forsikringsmarkedet til forsikringsmegleres uavhengighet i forhold til forsikringsselskapene som leverandører av de ulike forsikringsprodukter. Over tid har forsikringsmeglernes virksomhet fått økende betydning for et velfungerende forsikringsmarked med betydelige innslag av markedskonkurranse. Både fra forsikringsmeglere og forsikringsselskaper er det pekt på at et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjon fra forsikringsselskaper vil bidra til nødvendig gjennomsiktighet i markedsforholdene og gi et grunnlag for ryddig og effektivisert konkurranse så vel mellom forsikringsselskaper som mellom forsikringsmeglere.
Banklovkommisjonen har kommet til at et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjon fra forsikringsselskaper naturlig bør følges opp med en tilsvarende plikt for forsikringsselskaper til generelt å avstå fra å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsmeglerforetak som formidler forsikringsavtaler til selskapet. Dette vil understreke at forsikringsselskapene og forsikringsmeglerne bør ha en felles interesse i å sikre at forsikringsmeglerforetakene fyller sin oppgave som uavhengige mellommenn i forsikringsmarkedene. Av hensyn til ordnede markedsforhold bør ikke et forsikringsselskap ansvarsfritt kunne tilby eller betale meglerprovisjon som det vil være ulovlig for et forsikringsmeglerforetak å motta. Hensynet til effektiviteten i et provisjonsforbud tilsier også at forbudet retter seg mot så vel betaler som mottaker av ulovlig provisjon.
På denne bakgrunn har Banklovkommisjonen utarbeidet utkast til ny § 5-2 a i forsikringsformidlingsloven og ny § 6-9 i forsikringsloven hvor det bygges på følgende hovedregler:
a) Et forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet her i riket skal påse at provisjon og annet vederlag som skal betales for forsikringsformidlingen, blir avtalt med oppdragsgiveren før oppdraget blir utført.
b) Et forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet her i riket, skal ikke ha adgang til å motta provisjon eller annet vederlag for forsikringsformidlingen fra det forsikringsselskap som har overtatt den forsikringsavtale formidlingsoppdraget gjelder.
c) Et forsikringsselskap om driver virksomhet her i riket, skal ikke ha adgang til å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsmeglingsforetak i anledning av formidling av forsikringsavtale til selskapet dersom forsikringsmeglingsforetaket ikke har adgang til å motta slik provisjon eller vederlag.
Etter Regjeringens vurdering kan dagens regelverk forbedres med sikte på å bidra til uavhengighet mellom forsikringsgiver og forsikringsmegler og til større grad av gjennomsiktighet i markedet for forsikringer og forsikringsmeglertjenester.
Forbudet vil medføre at det er den som mottar tjenesten som også skal betale for den. Regjeringen har også vurdert om forbudet er nødvendig for å oppnå det ønskede mål om uavhengighet. Forsikringsformidlingsloven har bestemmelser om god meglerskikk, jf. § 5-2. Bestemmelsen pålegger forsikringsmeglerforetak å drive virksomheten i henhold til god meglerskikk. Det følger videre av bestemmelsen at forsikringsmeglingsforetaket ikke må opptre på en måte som er egnet til å skape tvil om dets stilling som uavhengig mellomledd. Det følger av forskrift om forsikringsformidling (forskrift 9. desember 2005 nr. 1421) at forsikringsformidleren skal informere kunden om blant annet størrelsen på provisjon og/eller annen godtgjørelse som forsikringsformidlingsforetaket mottar fra forsikringsgiveren i tilknytning til inngåelsen av avtale om angjeldende forsikring, jf. § 3-1 første ledd nr. 4 bokstav a.
Det er nå som nevnt stilt spørsmål ved om disse reglene er tilstrekkelige for å sikre tilfredsstillende uavhengighet, jf. pkt. 2.2 i proposisjonen. Regjeringen slutter seg på grunnlag av dette til Banklovkommisjonens vurderinger av behovet for et forbud mot provisjoner, og til at det bør utformes et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjoner fra forsikringsgiver og et forbud mot at forsikringsselskapene betaler provisjon til forsikringsmeglerne. Et forbud mot provisjon vil være et ytterligere bidrag for å sikre meglernes uavhengighet. Dagens regelverk vedrørende megleres uavhengighet har ikke vært tilstrekkelig for å oppnå tilstrekkelig grad av uavhengighet, og bidra til virksom konkurranse i forsikringsmarkedet. Regjeringen viser til forslag til ny § 5-2 i lov om forsikringsformidling og ny § 6-9 i forsikringsloven.
Banklovkommisjonen legger i sin utredning til grunn at provisjonsforbudet skal gjelde for alle forsikringsmeglerforetak som driver virksomhet her i riket, uavhengig av om forsikringsmeglerforetaket har sitt hovedsete her, eller er et utenlandsk forsikringsmeglerforetak som har etablert filial eller driver grensekryssende virksomhet her i riket i samsvar med bestemmelsene i direktiv om forsikringsformidling og forsikringsformidlingsloven § 8-2.
Kravet til uavhengighet for forsikringsmeglerforetak basert på bestemmelsene i forsikringsformidlingsdirektivet bør, etter Banklovkommisjonens vurdering, gjøres gjeldende for alle forsikringsmeglerforetak som tilbyr sine tjenester i det samme forsikringsmarked. Dette gjelder selv om det generelt kan by på enkelte håndhevingsproblemer å gjøre nasjonale lovkrav gjeldende ovenfor utenlandske aktører i et nasjonalt marked. En annen sak er at den norske lovgivning ikke vil gjelde hvis en norsk kunde i andre tilfeller henvender seg direkte til, og gjør bruk av, utenlandsk forsikringsmeglerforetak ved plassering av sine forsikringer i utlandet. I så fall vil lovgivningen i den stat hvor forsikringsmeglerforetaket driver sin virksomhet komme til anvendelse.
Ved at forbudet mot provisjon er gjort gjeldende for alle forsikringsmeglerforetak som driver virksomhet her i riket, uavhengig av om forsikringsmeglerforetaket har sitt hovedsete her, eller er et utenlandsk forsikringsmeglerforetak som har etablert filial eller driver grensekryssende virksomhet her i riket i samsvar med bestemmelsene i direktiv om forsikringsformidling og forsikringsformidlingsloven § 8-2, vil unntaket gjelde for alle forsikringsmeglerforetak som tilbyr sine tjenester i det samme forsikringsmarked.
Et forbud mot provisjon vil dermed gjelde de tilfeller der:
forsikringsmeglerforetaket driver virksomhet i Norge, kunden er norsk og forsikringsselskapet driver virksomhet i Norge
forsikringsmeglerforetaket driver virksomhet i Norge, kunden er norsk og forsikringsselskapet driver ikke virksomhet i Norge
forsikringsmeglerforetaket driver virksomhet i Norge, kunden er ikke norsk og forsikringsselskapet driver virksomhet i Norge.
Et forbud mot provisjon vil ikke gjelde de tilfeller der:
forsikringsmeglerforetaket driver ikke virksomhet i Norge, kunden er norsk og forsikringsselskapet ikke driver virksomhet i Norge
forsikringsmeglerforetaket driver ikke virksomhet i Norge, kunden er ikke norsk og forsikringsselskapet driver virksomhet i Norge.
Etter det Regjeringen er kjent med, er tilsvarende forbud i Danmark og Finland gitt tilsvarende rekkevidde. Regjeringen slutter seg til Banklovkommisjonens forslag til virkeområde. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a første og annet ledd, endring i § 8-2 første ledd annet punktum og forsikringsloven ny § 6-9 første ledd.
På bakgrunn av tradisjoner i det internasjonale forsikringsmarkedet der meglerprovisjoner er innarbeidet hos alle parter slutter Regjeringen seg til Banklovkommisjonens vurdering av at det er behov for unntak fra et forbud mot meglerprovisjon. Regjeringen legger vekt på at det er viktig å hindre konkurransemessige ulemper for nasjonale forsikringsselskaper og meglerforetak. Forsikringsmarkedet som foreslås unntatt fra forbudet er preget av sterk konkurranse over landegrensene. Det er dermed viktig at norske og internasjonale forsikringsmeglere og forsikringsselskap kan operere under de samme rammebetingelsene.
Regjeringen foreslår, i samsvar med Banklovkommisjonens forslag, at forbudet mot provisjon ikke skal gjelde formidling av gjenforsikring. En avtale om megling av gjenforsikring vil være en avtale mellom profesjonelle aktører som alle hører hjemme innenfor forsikringsmarkedet. Regjeringen kan ikke se at det er behov for at slik megling omfattes av et forbud som skal fremme uavhengighet mellom forsikringsselskap og forsikringsmegler. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a tredje ledd første punktum.
Regjeringen foreslår at det gjøres unntak for forsikringsselskaper som er ikke er etablert her i riket. Det vises her til Banklovkommisjonens omtale av det danske forbudet mot provisjon, der det uttales at internasjonalt opererende forsikringsselskaper er vant til å tilpasse sine produkter til forskjellig nasjonal lovgivning. Normalt vil det derfor ikke skape problemer at et utenlandsk forsikringsselskap må sette en pris uten innregning av meglerprovisjon. Det kan imidlertid ikke utelukkes at noen utenlandske forsikringsselskaper enten ikke kan, eller ikke ønsker å, avgi tilbud på en forsikring til en dansk kunde uten innregning av provisjon til forsikringsmegleren. I slike situasjoner kan de danske kundene risikere at det blir vanskeligere å få tegnet forsikring i et utenlandsk forsikringsselskap. For å ivareta slike kunders behov for forsikringsdekning, åpner den danske loven for at forsikringsmeglere kan motta provisjon fra utenlandsk forsikringsselskap, dog slik at provisjonen videresendes til kunden. Regjeringen antar at det er hensiktsmessig med et tilsvarende unntak som det danske. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a tredje ledd annet punktum.
Forsikringsavtaleloven § 1-3 annet ledd bokstav d (forsikring knyttet til luftfartøy) svarer til Banklovkommisjonens utkast til forsikringsformidlingsloven § 5-2 a tredje ledd punkt 3 om unntak for luftfartøy. Regjeringen foreslår at dette unntaket tas med som foreslått i Banklovkommisjonens utkast. Det vises til forslagets § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav a.
Regjeringen foreslår at unntak fra forbudet mot provisjon skal gjelde forsikringsformidling av skip som er registreringspliktige i norsk skipsregister, norsk internasjonalt skipsregister eller i utenlandsk skipsregister, jf. forslagets § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav b.
Forsikringsavtaleloven § 1-3 annet ledd bokstav c omfatter forsikringer knyttet til innretninger som nevnt i sjøloven § 33 første ledd og §§ 39 og 507. Banklovkommisjonens foreslår unntak for formidling av skadeforsikring i næringsvirksomhet knyttet til boreplattformer og lignende flyttbare innretninger, jf. utkastet § 5-2 a tredje ledd pkt 2 b. Unntaket i forsikringsavtaleloven er noe videre enn Banklovkommisjonens utkast ettersom alle typer forsikring unntas, og ikke bare skadeforsikring. På den annen side omfatter Banklovkommisjonens utkast også tilknyttet virksomhet, utstyr mv, jf. utkastet § 5-2 a tredje ledd bokstav f. Regjeringen foreslår at unntaket utformes mer i tråd med ordlyden i forsikringsavtaleloven, men slik at virkeområdet ikke innskrenkes i forhold til Banklovkommisjonens utkast.
Regjeringen foreslår at det gjøres unntak for formidling av forsikring knyttet til bygging av skip eller innretninger (boreplattformer, flyttbare innretninger, faste innretninger osv), og formidling av forsikring knyttet til virksomhet, utstyr, tilbehør mv. i tilknytning til forsikringer av innretninger som nevnt ovenfor, jf. forslagets § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav d, e, f og g.
Regjeringen foreslår videre at det gjøres unntak fra forbudet mot provisjon for formidling av forsikring av ren internasjonal varetransport. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav h.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til forsikringsloven ny § 6-9 og forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a første, annet og fjerde ledd og endring i § 8-2 første ledd annet punktum.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, slutter seg til Regjeringens forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a tredje ledd.
Flertallet anser at det prinsipielle utgangspunktet bør være at vederlaget for utførelsen av oppdraget forsikringsmegleren har påtatt seg å utføre, i sin helhet skal betales av kunden som oppdragsgiver. Dette vil understreke at oppdraget skal utføres best mulig i samsvar med kundens interesser og behov. Et forbud mot at en forsikringsmegler får betaling fra forsikringsselskapet for å utføre oppdraget for forsikringskunden, vil redusere grunnlaget for interessekonflikter og styrke tilliten til forsikringsmegleres uavhengighet i forhold til forsikringsselskapene som leverandør av de ulike forsikringsproduktene. Flertallet vil fremheve at et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjon fra forsikringsselskap også vil styrke gjennomsiktigheten i markedsforholdene. Dette vil bidra til en ryddig og effektiv konkurranse, både mellom forsikringsselskaper og mellom forsikringsmeglere.
Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag om å gjøre unntak fra forbudet mot meglerprovisjon i det internasjonale forsikringsmarkedet der meglerprovisjoner er innarbeidet hos alle parter. Flertallet legger særlig vekt på hensynet til å hindre konkurransemessige ulemper for nasjonale forsikringsselskaper og meglerforetak. Flertallet viser til at de foreslåtte unntakene fra forbudet mot meglerprovisjon er av begrenset rekkevidde sett i forhold til forsikringsmarkedet i sin helhet.
Flertallet finner ikke grunn til å utvide unntakene som fremgår av Regjeringens forslag til også å omfatte megling av forsikring der store bedrifter er kunde. Et unntak for store bedrifter ville for det første uthule forbudet ytterligere. For det andre gjelder de øvrige unntakene megling av visse typer forsikring uavhengig av hvem som er kunde. Et unntak for kunder av for eksempel en viss størrelse ville gjøre regelverket mer komplisert.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at når det gjelder behovet for overgangsordninger, er Regjeringens forslag resultatet av en omfattende prosess. Finansministeren besvarte i desember 2005 et spørsmål om dette fra stortingsrepresentant Hagebakken. Finansdepartementet ba 4. april 2006 Banklovkommisjonen utarbeide forslag til lovbestemmelser som setter forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjoner fra forsikringsselskapene. Aktørene i forsikringsbransjen, inkludert representanter fra forsikringsmeglerne, har vært involvert i utredningsprosessen. Hensynet til forutberegnelighet og tilpasning til markedet må således anses for i stor grad å være ivaretatt. Det vises videre til at forbudet mot meglerprovisjon skal ivareta hensynet til tilliten til forsikringsmegleres uavhengighet og gjennomsiktigheten i forsikringsmeglermarkedet. Overgangsreglene må ikke få et slikt innhold at de svekker ivaretakelsen av disse hensynene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Regjeringen foreslår at lovendringene skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer, og at Kongen kan gi overgangsregler. Disse medlemmer mener man bør sørge for en smidig overgangsordning i tråd med den som ble benyttet i forbindelse med endringen av den danske lovgivningen på området i 2005. For å sikre en tilpasning til markedet bør overgangsperioden fastsettes i nær dialog med næringens aktører.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre ser det som positivt at Regjeringen legger vekt på at uavhengighet og transparens er sentrale betingelser for å sikre økt konkurranse. Etablerte forsikringsselskaper har i dag eget distribusjonsapparat, og tre til fire selskaper i Norge har en markedsandel på 80-90 prosent. Nye forsikringsgivere kan derfor ikke uten stor kommersiell risiko etablere eget direkte distribusjonsapparat, og disse medlemmer viser til at nyetablering og konkurranse fra norske og utenlandske aktører forutsetter mulighet til alternative distribusjonskanaler. Da vil distribusjon gjennom forsikringsmegler ofte være den mest konkurranseeffektive kanal.
Disse medlemmer viser til at i internasjonal forsikringsmegling er hovedregelen at forsikringsmeglerens tjenester blir godtgjort i form av provisjon fra forsikringsselskapene. Disse medlemmer viser til at et provisjonsforbud vil kunne svekke konkurransen i det norske markedet ettersom et slikt forbud kan vanskeliggjøre bruken av distribusjonskanalen gjennom forsikringsmegler. Dette vil særlig være tilfellet i forhold til nye aktører som vil få en høyere terskel for å tilby sine tjenester til norske kunder. Disse medlemmer viser også til Kredittilsynets høringsuttalelse til Banklovkommisjonens forslag der Kredittilsynet ikke anbefalte å innføre forbud mot provisjon ettersom Kredittilsynet mente markedet burde regulere oppgjørsformen selv etter hva som var mest hensiktsmessig. Dette forutsetter imidlertid tilstrekkelig informasjon for kundene i markedet, og disse medlemmer vil derfor understreke betydningen av opplysningsplikt og transparens i hele forsikringsmarkedet. Disse medlemmer ber derfor Regjeringen vurdere å komme tilbake til Stortinget med forslag til tiltak for å sikre dette.
Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen foreslår enkelte unntak fra forbudet mot meglerprovisjon. Disse knytter seg til særlige forhold ved internasjonal forsikringsvirksomhet. Disse medlemmer mener at det dessuten vil være behov for å utvide unntaket til også å gjelde store norske bedrifter som allerede er underlagt avtalefrihet i gjeldende forsikringslovgivning.
Disse medlemmer er derfor av den oppfatning at store profesjonelle forsikringskjøpere som er omfattet av lov om forsikringsavtaler § 1-3 annet ledd bokstav a også bør omfattes av unntaket i lovforslagets § 5-2 a. En slik utvidelse vil videre gi bedre harmoni i forsikringslovgivningen.
Disse medlemmer viser videre til brev av 30. januar til finanskomiteen fra Sjøassurandørenes Centralforening (CEFOR) der de påpeker at ordlyden i § 5-2 a tredje ledd bokstav h skaper rom for fortolkningstvil. Dette foreslår disse medlemmer endret nedenfor.
Disse medlemmer går imot Regjeringens forslag til forsikringsformidlingsloven § 5-2 a tredje ledd og fremmer følgende forslag:
"I lov 10. juni 2005 nr. 41 om forsikringsformidling gjøres følgende endringer:
I
Ny § 5-2 a tredje ledd skal lyde:
Bestemmelsene i første og annet ledd gjelder ikke forsikringsformidling av gjenforsikring og forsikringer knyttet til virksomheter som oppfyller minst to av følgende vilkår:
(1) har mer enn 250 ansatte
(2) har en salgsinntekt på minst 100 millioner kroner ifølge siste årsregnskap, eller
(3) har eiendeler ifølge siste balanse på minst 50 millioner kroner.
Ny § 5-2 a fjerde ledd skal lyde:
Første og annet ledd gjelder ikke forsikringsformidling av forsikringer fra forsikringsselskaper som ikke er etablert her i riket, forutsatt at forsikringsmeglingsforetaket videreformidler mottatt vederlag til oppdragsgiveren. Bestemmelsene i første og annet ledd gjelder heller ikke forsikringsformidling av forsikring knyttet til
a) luftfartøy,
b) skip som er registreringspliktige i norsk ordinært skipsregister, norsk internasjonalt skipsregister eller i utenlandsk skipsregister,
c) boreplattformer og lignende flyttbare innretninger,
d) faste innretninger til bruk i forbindelse med utvinning og utnyttelse av undersjøiske petroleumsforekomster eller utskiping, lagring eller rørtransport av utvunnet olje og gass,
e) innretninger til bruk i forbindelse med olje- og gassvirksomhet ved anlegg på land,
f) bygging av skip eller innretninger som nevnt i bokstav b til e,
g) virksomhet, utstyr, tilbehør mv. i tilknytning til innretninger som nevnt i bokstav c til f,
h) h) varer som transporteres i eller mellom land utenfor Norge.
Regjeringens forslag til nytt fjerde ledd blir nytt femte ledd.
II
Endringene under I trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan gi overgangsregler."