5. Skjermingsverdige objekter - definisjon, utvelgelse og klassifisering
- 5.1 Innledning
- 5.2 Hvilke objekter skal være skjermingsverdige objekter
- 5.3 Klassifisering av skjermingsverdige objekter
- 5.4 Avgjørelseskompetanse og saksbehandlingsregler
Det er et grunnleggende prinsipp for alt forebyggende sikkerhetsarbeid at man identifiserer hva som har sikkerhetsmessig verdi, dvs. hva man ønsker å beskytte fordi det vil medføre skade dersom trusler utløses og lykkes. Ikke alle objekter vil være like viktige å beskytte. Det er derfor nødvendig å peke ut hvilke objekter som skal være skjermingsverdige og gradere i forhold til verdien og av hensyn til en mest mulig korrekt tilpasset ressursbruk og minst mulig inngripen overfor eier, ansatt, bruker og andre med tilknytning til objektet.
Hvordan man identifiserer skjermingsverdige objekter og deres verdi er delt i tre. Først behandles spørsmålet om hva som skal være et skjermingsverdig objekt i sikkerhetslovens forstand. Deretter behandles gradering, heretter benevnt klassifisering av skjermingsverdige objekter. Til slutt behandles spørsmålet om hvem som skal utpeke skjermingsverdige objekter og hvordan dette skal gjøres.
Sikkerhetslovens § 3 nr. 12 definerer skjermingsverdige objekter til eiendom som må beskyttes av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Det framgår av Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) at det med eiendom forstås løsøre, bygninger, områder, naturmiljøet og andre stasjonære eller mobile objekter. Videre uttales følgende i proposisjonen s. 65:
"Det forutsettes at aktiviteter i seg selv kan være skjermingsverdige, og vil indirekte kunne dekkes av definisjonen her, ved at stedet hvor aktiviteten foregår pga aktiviteten vil være et skjermingsverdig objekt."
Det uttales videre om personer:
"Definisjonen vil også i gitte situasjoner dekke bygninger eller områder hvor personer befinner seg, utelukkende som følge av personenes tilstedeværelse, dersom personene f. eks har en slik funksjon i den nasjonale beslutningsprosessen e.l. at det vil kunne skade rikets sikkerhet mv om deres tiltenkte funksjon elimineres eller på annen måte umuliggjøres eller hemmes som følge av sikkerhetstruende virksomhet."
Når det gjelder begrepet rikets sikkerhet vises det til Ot.prp. nr. 49 (1996-1997), s. 64, hvor det framgår at dette er en utpreget rettslig standard som kan forandre seg med samfunnsutviklingen. Det omfatter både rikets indre og ytre sikkerhet.
Begrepet vitale nasjonale sikkerhetsinteresser ble innført i sikkerhetsloven for å gi den et virkeområde som omfatter samtlige felter innenfor rikets totale sikkerhetsbehov, jf. Ot.prp. nr. 49 (1996-1997), s. 64. Det framheves på s. 33 i proposisjonen at begrepet er knyttet til rikets sikkerhetsmessige behov. Det ligger i ordet vitale en forutsetning om at det må dreie seg om helt essensielle og samfunnsviktige sikkerhetsinteresser, men de trenger ikke nødvendigvis ha direkte sammenheng med rikets territorielle sikkerhet. Det vises i den sammenheng til proposisjonen på s. 22 hvor det eksemplifiseres med:
"Behovet for å beskytte samfunnet mot terrorisme og sabotasje rettet mot vår økonomiske handlefrihet og andre livsviktige samfunnsinteresser som ikke nødvendigvis utgjør en trussel mot rikets territorielle integritet."
Begrepet er en rettslig standard som kan endres i pakt med samfunnsutviklingen og de sikkerhetsmessige utfordringer som Norge til enhver tid står overfor. Det uttales i den sammenheng i proposisjonen på s. 64 at:
"Begrepet må derfor til enhver tid vurderes og defineres av overordnede politiske myndigheter. Terskelen for i medhold av denne loven å anse noe for å true slike interesser, vil være høy."
Arbeidsgruppen foreslo ikke noen endringer i sikkerhetslovens definisjon av skjermingsverdig objekt. Det ble i høringsforslaget lagt til grunn at skjermingsverdig objekt omfatter følgende fire forskjellige hovedtyper:
"For det første bør bygninger og anlegg av betydning for sikkerhetspolitisk krisehåndtering og forsvar av riket omfattes. Dette vil være objekter som kan være meget ulike i karakter, men med det til felles at de vurderes som sentrale for vår evne til å håndtere ovennevnte type situasjoner.
For det andre bør begrepet inkludere elementer i vår tekniske infrastruktur, som vil kunne være av betydning for at vitale samfunnsfunksjoner så vel i fred som krise og krig fungerer som forutsatt.
Den tredje kategorien av eiendom som - i hvert fall etter 11. september 2001 - må falle inn under objektsikkerhetsbegrepet, er bygninger og anlegg som kan sies å ha en symbolverdi i forhold til terrortrusler. Slike objekter har ikke nødvendigvis funksjonalitet som er beskyttelsesverdig i forhold til sabotasjetrusler, men effekten av terrorhandlinger rettet mot slike kan være voldsom, særlig i forhold til befolkningens motstandskraft og samhold. Imidlertid vil ikke et hvert objekt med symbolverdi være skjermingsverdig.
Den fjerde kategorien av eiendom som etter arbeidsgruppens mening bør falle inn under objektsikkerhetsbegrepet er materielle gjenstander, bygninger etc. som har en potensiell alvorlig ødeleggelseseffekt knyttet til seg i forhold til liv, helse eller miljø i en slik grad at man kan si at det vil gå ut over rikets sikkerhet eller vitale nasjonale sikkerhetsinteresser."
På bakgrunn av ovennevnte kategorisering, ble det foreslått av arbeidsgruppen at selve utvelgelsen av objekter skal skje på grunnlag av en skadevurdering.
I tillegg ble det foreslått å liste en del forhold som bør kunne være med på dels å avdekke det reelle skadepotensialet, og dels moderere/redusere skadevurderingen som gjøres. Disse forhold kan beskrives som 1) akseptabel tidsperiode for funksjonssvikt og 2) mulighet, beredskap og kapasitet for å gjenopprette funksjonalitet ved hjelp av omruting, fordeling, erstatning eller reparasjon.
Arbeidsgruppen framhever at viktige samfunnsfunksjoner understøttes av, og til dels er i gjensidig avhengighetsforhold til, ressurser fra andre funksjonsområder som f.eks. IKT-funksjonen. Denne funksjonen er i sterk grad avhengig av kraftforsyningen, mens kraftforsyningen selv i stor grad er beroende av IKT-systemer for å kunne fungere. Det foreslås derfor at skadevurderingen også bør ta hensyn til objektets betydning for andre objekter, og objektets totale betydning dersom det har forskjellige funksjoner.
Det anbefales videre at det i forskrift defineres nærmere hva som menes med eiendom, herunder en kvalifisering av begrepet eiendom i forhold til beskyttelsesverdige funksjoner. Det foreslås videre at eiendom defineres som områder, bygninger, anlegg, transportmidler eller annet materiell eller deler av slik eiendom. Det foreslås at funksjon skal forstås som produksjon, forsyning, kommunikasjon, eller annen rettmessig bruk eller aktivitet knyttet til objektet.
Til definisjonen av begrepet "skjermingsverdig objekt" er det fra høringsinstansene reist spørsmål ved om objekter med utelukkende symbolverdi skal være omfattet av sikkerhetsloven. Det er videre reist spørsmål ved om for eksempel vannverk, enkeltskip eller kartverk skal være omfattet av begrepet.
En gjennomgang av høringsinstansenes merknader til begrepet "skjermingsverdig objekt" er gitt i pkt. 5.2.3 til Ot.prp. nr. 21 (2007-2008).
Departementet legger som arbeidsgruppen til grunn at utvelgelsen av skjermingsverdige objekter skal skje på grunnlag av en skadevurdering innenfor gjeldende definisjon av skjermingsverdig objekt. Med gjeldende definisjon forstås sikkerhetslovens § 3 nr. 12 som definerer skjermingsverdige objekter til å være eiendom som må beskyttes av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Det må således dreie seg om objekter som etter en skadevurdering anses helt essensielle for samfunnsviktige sikkerhetsinteresser. Terskelen for å utpeke et objekt som skjermingsverdig i sikkerhetslovens forstand skal således være høy. Det framgår av Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) at det med eiendom forstås løsøre, bygninger, områder, naturmiljøet og andre stasjonære eller mobile objekter.
Når det gjelder hvilke kriterier som skal legges til grunn for utpeking av et skjermingsverdig objekt, har Justisdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap uttalt at om objekter har symbolverdi og/eller ødeleggelsesverdi knyttet til liv, helse og miljø, så er dette kriterier som ligger utenfor sikkerhetslovens virkeområde. Forsvarsdepartementet forstår høringsuttalelsene slik at hvis disse kriteriene alene, dvs. at objektet kun har symbolverdi og/eller kun har ødeleggelsesverdi knyttet til liv, helse og miljø, så er man utenfor sikkerhetslovens virkeområde. De to nevnte kriterier alene eller kun i kombinasjon med hverandre vil etter departementets oppfatning normalt ikke tilsi at et objekt anses skjermingsverdig.
Det kan imidlertid være at enkelte objekter av symbolverdi og ødeleggelsesverdi kan ha en slik betydning. Med bakgrunn i de senere års alvorlige terrorangrep som har vært rettet mot vestlige interesser, slik som terroranslagene i New York og Washington høsten 2001 og i Madrid våren 2004, har man fått alvorlige trusler mot vitale nasjonale interesser, verdier og mål som manifesterer seg i angrep mot objekter av symbolverdi og ødeleggelsesverdi. Etter departementets oppfatning kan man derfor ikke utelukke de nevnte kriterier fra en vurdering av om et objekt skal utpekes som skjermingsverdig eller ikke. Det bør imidlertid være en forutsetning at ødeleggelse av objektet som sådan kan true vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.
Når det gjelder de høringsuttalelser som gjelder konkrete vurderinger av hvilke objekter som i de ulike sektorer bør kunne defineres som skjermingsverdige, tar ikke departementet nærmere stilling til hver enkelt av disse. Den nærmere vurdering må foretas i hver enkelt samfunnssektor på grunnlag av de overordnede kriterier som ligger i forslaget. Imidlertid vil objekter som kun har en lokal betydning, som lokale vannverk, vanskelig kunne sies å falle inn under definisjonen.
I arbeidsgruppens forslag er de mest sentrale kriterier som skal ligge til grunn for utvelgelsen av skjermingsverdige objekter foreslått fastsatt i forskrift. Reglene om objektsikkerhet i sikkerhetsloven har som hovedformål å sørge for en helhetlig og overordnet tilnærming på tvers av samfunnssektorene når det gjelder utvelgelse, beskyttelse (gjennom forebyggende sikkerhetstiltak) og tilsyn med skjermingsverdige objekter. For å oppnå dette formålet er departementet av den oppfatning at man fastsetter prinsippet om skadevurdering og hovedkriteriene for skadevurderingen i sikkerhetsloven.
Departementet vil understreke viktigheten av at de vurderinger som gjøres og de oversikter som utformes knyttet til utpekingsprosessen, graderes etter sitt innhold og skjermes informasjonssikkerhetsmessig deretter.
Med klassifisering menes en skala som viser behovet for omfang og dimensjonering av sikkerhetstiltak ut fra en sårbarhetsvurdering og risikoprofil. Sikkerhetslovens bestemmelser om personellsikkerhet, informasjonssikkerhet og leverandørklarering bygger på en klassifisering av informasjon ut fra en verdiskala. Verdibegrepet er primært knyttet til i hvilken grad truslene kan skade rikets sikkerhet. Det er i dag ingen ytterligere sektorovergripende regler som etablerer mekanismer for klassifisering av skjermingsverdige objekter. I sektorlovgivningen er det for enkelte områder etablert både utvelgelse og klassifisering av objekter. Det vises her eksempelvis til sikringen av havner for skipsanløp og lufthavner, samt innenfor energisektoren.
Arbeidsgruppen viser til at ikke alle skjermingsverdige objekter vil være like viktige å beskytte. Det er derfor vesentlig å gradere verdien av de skjermingsverdige objekter av hensyn til en mest mulig korrekt tilpasset ressursbruk og minst mulig inngripen overfor objekteier, ansatte og brukere av objektet. Dette er i tråd med det generelle påbudet i sikkerhetsloven § 6 om ikke å bruke mer inngripende midler og metoder enn nødvendig i forhold til risikobildet og situasjonen for øvrig (politisk, økonomisk og etisk rammefaktor). Arbeidsgruppen har derfor foreslått regler om klassifisering av skjermingsverdige objekter. Det er videre foreslått at klassifiseringen skjer etter mønster av klassifiseringen for skjermingsverdig informasjon. Det foreslås tre klassifiseringsnivåer:
MEGET KRITISK nyttes dersom det kan få helt avgjørende skadefølger for rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
KRITISK nyttes dersom det alvorlig kan skade rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
VIKTIG nyttes dersom det kan skade rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
Det vises til at dette antallet nivåer ivaretar på den ene siden praktiske hensyn i form av god oversikt og lite omstendelig inndeling, og på den annen side behovet for tilpasset ressursbruk. I tillegg er antallet søkt harmonisert med utviklingen av tilsvarende bestemmelser i andre sammenhenger nasjonalt (energisektoren) og internasjonalt (NATO).
Klassifiseringsgradene "MEGET KRITISK", "KRITISK" og "VIKTIG" er valgt (i synkende rekkefølge) da betegnelsene signaliserer skadepotensialet overfor klassifiseringsmyndighet og andre med saklig behov. Klassifisering og de tre foreslåtte nivåer foreslås lovfestet gjennom en endring av sikkerhetsloven.
For å bidra til å begrense ressursinnsatsen og den inngripen i effektiviteten som sikkerhetstiltakene representerer er det foreslått at Kongen gjennom forskrift fastsetter bestemmelser om at klassifiseringen skal skje etter følgende kriterier:
Klassifisering skal ikke skje i større utstrekning enn nødvendig.
Det skal ikke brukes høyere klassifiseringsgrad enn nødvendig.
Ved klassifisering skal objektet avgrenses i størst mulig grad slik at bare skjermingsverdige deler omfattes av klassifiseringen.
Objekter skal inndeles i forskjellige klassifiseringsnivåer der ulike deler av objektet har ulik skjermingsverdi.
Det er foreslått at skadevurderingen som ligger til grunn for utpekingen av objektet som skjermingsverdig skal være grunnlaget for klassifiseringen, dvs.:
betydning for sikkerhetspolitisk krisehåndtering og forsvar av riket,
betydning for kritiske funksjoner for det sivile samfunn,
symbolverdi for stat og nasjon, og
mulighet for å utgjøre en fare for miljøet eller befolkningens liv og helse.
I tillegg foreslås det at man ved klassifiseringen tar hensyn til en akseptabel tidsperiode for funksjonssvikt og mulighet, beredskap og kapasitet for å gjenopprette funksjonalitet ved hjelp av omruting, fordeling, erstatning eller reparasjon. Det foreslås også at vurderingen skal ta hensyn til objektets betydning for andre objekter og objektets totale betydning dersom det har forskjellige funksjoner.
Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved nødvendigheten av et tredelt klassifiseringssystem. Noen finner det foreslåtte klassifiseringssystemet uklart og peker på at dette kan gi ulik praksis i forhold til klassifisering innenfor ulike sektorer. En del høringsinstanser har uttalt seg om antatt klassifiseringsnivå på ulike konkrete objekter.
En gjennomgang av høringsinstansenes merknader er gitt i pkt. 5.3.3 til Ot.prp. nr. 21 (2007-2008).
Departementet vil understreke at klassifiseringssystemet skal anvendes på de objekter som allerede er utpekt til å være et skjermingsverdig objekt. Den nærmere beskrivelse av en klassifiseringskategori er derfor ikke et utgangspunkt for en vurdering av om et objekt er skjermingsverdig eller ikke. Klassifisering er således kun et verktøy for å gradere de objekter som er definert som skjermingsverdige objekter. Kriteriene for klassifisering er således ikke styrende for hvilke objekter som er skjermingsverdige. Det er også delvis bakgrunnen for at departementet foreslår at disse to vurderinger gis hvert sitt grunnlag i sikkerhetsloven.
Utpekingen av skjermingsverdige objekter og klassifisering av disse vil imidlertid i stor grad bygge på de samme kriterier. Utpeking og klassifisering vil også normalt skje i samme prosess, men skal fremkomme som to ulike ettersporbare vurderinger.
Departementet har merket seg at Justisdepartementet og Politidirektoratet stiller spørsmål ved behovet for et tredelt klassifiseringssystem. Departementets utgangspunkt er at alle skjermingsverdige objekter ikke vil være like viktige å beskytte. Med et slikt utgangspunkt vil et klassifiseringssystem være nødvendig for å få til en overordnet og sektorovergripende skala som gir en differensiering av sikkerhetstiltak ut fra antatte skadefølger, herunder eventuell sikkerhetsklarering for personell som tjenestegjør ved et skjermingsverdig objekt. Hvis man ikke har en skala som skiller de ulike skjermingsverdige objekter, vil omfanget og dimensjoneringen av sikkerhetstiltak bli overlatt til den enkelte sektor og virksomhet. Det vil kunne medføre en ulik praksis for omfang og dimensjonering av sikkerhetstiltak som vil kunne få uheldige økonomiske og rettssikkerhetsmessige konsekvenser for objekteier og andre som berøres av sikkerhetstiltak på objektet. Sikkerhetsloven § 6 har lovfestet et forholdsmessighetsprinsipp ved utøvelse av forebyggende sikkerhetstjeneste. I første ledd fastslås det at det ikke skal anvendes mer inngripende midler og metoder enn det som framstår som nødvendig i forhold til den aktuelle sikkerhetsrisiko og omstendighetene for øvrig. Utgangspunktet vil være at man skal anvende det minst inngripende virkemiddel i forhold til måloppnåelse. Dette oppfyller man ved å koble skadefølger og tiltak for akseptabel måloppnåelse gjennom et klassifiseringssystem.
Justisdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste har påpekt at det er foreslått tre kategorier med en beskrivelse av skadefølger som avviker fra de skadefølger som følger av sikkerhetslovens § 11 om klassifisering av informasjon. Departementet har også merket seg at arbeidsgruppens forslag avviker fra sikkerhetslovens § 11 på to punkter. For det første at man har foreslått tre kategorier framfor fire kategorier i § 11. For det andre at skadefølgene er gitt en annen ordlyd enn § 11. Departementet finner for sin del at de nevnte forskjeller i ordlyd er en nødvendig følge av at objekter og informasjon ikke fullt ut kan sammenliknes når det gjelder skadefølger, og foreslår ingen endring av forslaget. Når det gjelder antall kategorier, opprettholdes forslaget. Etter departementets oppfatning er dette nødvendig for å foreta en tilstrekkelig differensiering av sikkerhetstiltak, særlig når det gjelder krav til sikkerhetsklarering.
Departementet vil understreke viktigheten av at de vurderinger som gjøres og de oversikter som utformes knyttet til utpekingsprosessen, graderes etter sitt innhold og skjermes informasjonssikkerhetsmessig deretter.
Sikkerhetsloven § 17 fastsetter at enhver virksomhet plikter å utpeke skjermingsverdige objekter som virksomheten eier eller på annen måte har kontroll over eller fører tilsyn med. I dette ligger at enhver virksomhet til enhver tid skal ha en oversikt over slike objekter og hvor de befinner seg, hvilket vil kunne danne grunnlaget for Nasjonal sikkerhetsmyndighets tilsynsvirksomhet overfor virksomheten.
Det er i dag ingen ytterligere sektorovergripende regler som etablerer mekanismer for utvelgelse av skjermingsverdige objekter.
Det er foreslått at den nærmere framgangsmåte for utvelgelse av objekter og klassifisering fastsettes av Kongen i statsråd. Det er foreslått at objekteier skal ta aktivt del i identifisering og klassifisering av egne skjermingsverdige objekter. Selve avgjørelsen om hva som er skjermingsverdig foreslås likevel ikke lagt så desentralisert som hos den enkelte eier eller rådighetshaver. Det er foreslått at den som eier eller råder over objekter skal foreslå klassifiseringsgrad, mens det departement som forvalter primærfunksjonen innen vedkommende sektor skal fatte avgjørelsen. Dette vil etter arbeidsgruppens oppfatning ivareta de lokale behov og sektorinteressene godt nok, samtidig som betydningen for nasjonal sikkerhet endelig kan fastsettes på nasjonalt nivå.
I de tilfeller hvor det finnes tilsynsorganer innenfor sektorer, er disse anbefalt - med tanke på private virksomheter som inngår i sektoren - å kunne foreslå klassifisering av objekter, og det uavhengig av om den private virksomhet har fremmet forslag på selvstendig grunnlag eller ikke.
Arbeidsgruppen har foreslått at klassifiseringsmyndigheten for objekter skal tilligge det departement som forvalter respektive sektor. Det er foreslått at en instans bør kunne overprøve avgjørelser i det enkelte departement. Med bakgrunn i "systemet" av aktører i henhold til sikkerhetsloven, herunder at Forsvarsdepartementet på den tiden loven ble vedtatt hadde det øverste ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste, ble det foreslått at en slik myndighet skulle tillegges dette departement.
En gjennomgang av høringsinstansenes merknader er gitt i pkt. 5.4.3 til Ot.prp. nr. 21 (2007-2008).
Høringsrunden viser en generell oppslutning om de foreslåtte prinsippene for utvelgelse av skjermingsverdige objekter, hvor objekteier skal foreslå egne skjermingsverdige objekter samtidig som sektordepartementet fatter avgjørelsen.
Departementet deler ikke det syn at avgjørelsen om hva som er skjermingsverdig eller ikke, skal ligge hos den enkelte eier eller rådighetshaver. I samsvar med sektorprinsippet, bør det være vedkommende sektordepartement som skal fatte avgjørelse om et objekt skal utpekes som et skjermingsverdig objekt.
Utpeking av skjermingsverdige objekter må bygge på en risikovurdering, som understreket av Senter for informasjonssikring og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Den som vil være nærmest til å gjennomføre en slik vurdering vil være objekteier og sektoransvarlig departement. Den som eier eller råder over objektet bør derfor gis rett til å foreslå at objektet skal utpekes som et skjermingsverdig objekt.
Departementet deler det syn at i de tilfeller hvor det finnes tilsynsorganer innenfor forebyggende sikkerhet i sektoren, bør disse kunne foreslå skjermingsverdige objekter overfor sektordepartementet.