1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Departementet foreslår i proposisjonen å endre straffeprosessloven slik at det åpnes for å registrere flere DNA-profiler til bruk i etterforsking og strafferettspleien. Utvidelsen hjemles i straffeprosessloven § 160 a og går ut på at enhver som ilegges en straff for en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, kan registreres i DNA-registeret. Som i dag vil registreringen først finne sted når dommen er rettskraftig eller saken endelig avgjort.

Lovforslaget vil bli fulgt opp med endringer i påtaleinstruksen. Det vil i den forbindelse bli tatt stilling til hvor langt man skal gå i å ta i bruk den registreringsadgangen som en lovendring vil åpne for. For at Stortinget skal ha anledning til å komme med synspunkter på hvilke løsninger som fortrinnsvis bør velges, omtaler departementet i proposisjonen også enkelte prinsipielle spørsmål som hører hjemme i påtaleinstruksen.

Vilkårene for å innhente biologisk materiale med sikte på DNA-analyse, som i dag er hjemlet i straffeprosesslovens bestemmelse om kroppsundersøkelser, videreføres uten vesentlige endringer, men vil bli samlet i en egen bestemmelse i straffeprosessloven.

De øvrige reglene om behandling av personopplysninger knyttet til DNA-registrering, herunder om søk, oppbevaring og sletting mv., vil på sikt bli inntatt i forslaget til politiregisterlov, som er under forberedelse. Frem til denne loven trer i kraft, vil reglene om DNA-registrering stå i straffeprosessloven og i påtaleinstruksen, slik at reglene får virkning uavhengig av fremdriften i arbeidet med politiregisterloven.

1.2 Valg av lovstruktur

Dagens regler om DNA-registeret er nedfelt i straffeprosessloven og i påtaleinstruksen. DNA-utvalget (utvalg oppnevnt ved kgl. res. 2. juli 2004 for å vurdere endringer i reglene om DNA-registeret, jf. NOU 2005:19) mener at dette ikke er hensiktsmessig, og går inn for at DNA-registeret bør reguleres i en egen lov. Straffeprosessloven bør i så fall bare inneholde bestemmelser som er nødvendige for å innhente biologisk materiale.

Departementet er enig med utvalget og flere av høringsinstansene i at de øvrige sentrale reglene om DNA-registrering, som i dag finnes i påtaleinstruksen, også bør være på lovs nivå på sikt. Gode grunner taler for at lovarbeidet knyttet til DNA-registrering ses i sammenheng med det pågående arbeidet med ny politiregisterlov og inkorporeres her, i stedet for i en egen DNA-registerlov. Det vil imidlertid ta noe tid før det kan fremmes et forslag om ny politiregisterlov. Dette skyldes blant annet at EU arbeider med en ny rammebeslutning om personvern i tredje søyle. Som en midlertidig løsning foreslår departementet at de nye reglene om DNA-registrering (foruten vilkårene for registrering, som forblir i straffeprosessloven) tas inn i påtaleinstruksen. En slik løsning vil være det enkleste og mest praktiske.

1.3 Utvidet bruk av DNA-registrering i strafferettspleien

Med begrepet "DNA-profil" menes i proposisjonen en analyse av biologisk materiale for å fastslå en persons identitet. Ved å velge en analysemetode som gjør at DNA-profilen ikke er egnet til annet enn identifikasjon, vil ikke informasjon om for eksempel karaktertrekk eller helseforhold avdekkes ved analysen. DNA-profilen vil uttrykkes ved hjelp av tallkoder, og det er denne koden det vil være aktuelt å registrere. DNA-registeret vil derfor tjene som et rent identitetsregister. DNA-profilen kan også karakteriseres som et "genetisk fingeravtrykk" eller et "DNA-avtrykk". I prinsippet er det ikke stor forskjell mellom et fingeravtrykksregister og et DNA-register, når det gjelder bruk av registrenes data ved oppklaring av forbrytelser.

Av straffeprosessloven fremgår det at den som med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, kan underkastes kroppsundersøkelse når det antas å være av betydning for opplysningen av saken og det ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. I medhold av denne bestemmelsen kan det tas blodprøve og gjennomføres andre undersøkelser som kan skje uten fare eller betydelig smerte, herunder innhenting av DNA-materiale.

Det følger av straffeprosessloven at biologisk materiale kan innhentes fra den som skriftlig samtykker i en DNA-analyse, uten hensyn til om det foreligger skjellig grunn til mistanke. Dette hjemmelsgrunnlaget brukes blant annet ved DNA-profilering av en utvidet personkrets, såkalt "screening".

Med hjemmel i straffeprosessloven er det opprettet et nasjonalt DNA-register som består av et identitetsregister og et sporregister. Identitetsregisteret inneholder DNA-profiler fra personer med kjent identitet, samt en henvisning til tidspunkt og grunnlag for registreringen. Sporregisteret inneholder DNA-profiler med tilknytning til uoppklarte straffesaker fra personer med ukjent identitet. Det er vanlig å kalle identitetsregisteret for "DNA-registeret".

Identitetsregisteret kan inneholde DNA-profiler fra personer som er dømt for overtredelse av straffeloven kapittel 14 (allmennfarlige forbrytelser), 19 (seksuallovbrudd), 22 (legemskrenkelser) eller 25 (utpressing og ran), eller for forsøk på slike forbrytelser. I tillegg kan det registreres DNA-profiler fra personer som kvalifiserer for registrering, men som ikke kan straffes på grunn av reglene i straffeloven, eller der tilstanden har medført at vedkommende ikke har utvist skyld. Som regel vil grunnlaget for registrering være en rettskraftig domfellelse.

Departementet konkluderer i proposisjonen med at forslagene til DNA-materiale og registrering av DNA-profilen er i samsvar med kravene i EMK.

I vurderingen av om det er behov for å utvide bruken av DNA-registering i strafferettspleien legger utvalget i sin utredning vekt på betydningen DNA har som et effektivt etterforskingsredskap, både for å oppklare lovbrudd, og for å utelukke uskyldige. Det er videre enighet i utvalget om at personvernhensyn ikke er til hinder for å utvide personkretsen som kan registreres, såfremt fremstilling av DNA-profiler med kjent identitet bare skal kunne benyttes for identifisering. Ifølge utvalget har ikke utviklingen siden 1993 gitt grunnlag for å trekke andre konklusjoner. På denne bakgrunn går et samlet DNA-utvalg inn for at adgangen til DNA-registrering skal utvides betydelig i forhold til dagens ordning.

Departementet har merket seg den økte betydningen DNA har for oppklaring av straffesaker, og mener at en utvidelse av adgangen til å registrere DNA-profiler er et nødvendig og egnet middel i bekjempelsen av kriminalitet. Dagens regler setter terskelen for registrering for høyt, og registreringsadgangen kan med fordel utvides kraftig. Ettersom det etter dagens teknologi, lovgivning og behov bare er opplysninger som kan bidra til å bestemme identitet som kan registreres, ser heller ikke departementet avgjørende personvernmessige betenkeligheter ved en slik utvidelse. Et eventuelt misbrukspotensial vil videre reduseres betraktelig ved at departementet ikke går inn for å oppbevare det biologiske materialet etter at DNA-profilen er registrert. På denne bakgrunn foreslår departementet at adgangen til å registrere DNA-profiler utvides betraktelig.

I likhet med utvalget mener departementet at det er tilstrekkelig - og av rettssikkerhetsmessige grunner nødvendig - å oppstille et krav om skjellig grunn til mistanke for en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff for å kunne innhente DNA-materiale, slik som i dag. Kravet om at undersøkelsen må være av betydning for saken og at det ikke må fremstå som et uforholdsmessig inngrep, kan med fordel sløyfes. Dagens metoder for innhenting av biologisk materiale er så lite inngripende at det er mer naturlig å vurdere dem på linje med fingeravtrykk.

Departementet mener at Politidirektoratets innvending mot ikke å innta en hastebestemmelse ved tvangsmessig innhenting, har atskillig for seg. I dag finnes en slik bestemmelse, og til tross for at det biologiske materialet ikke forsvinner, kan det være andre grunner som unntaksvis gjør det uhensiktsmessig å måtte vente på rettens kjennelse. For eksempel kan personen det skal innhentes DNA fra, bli utilgjengelig. Ressursmessig vil en slik regel derfor kunne ha betydning. Vilkårene bør imidlertid være strenge. Hovedregelen bør fremdeles være at tvangsmessig legemsundersøkelse for DNA-analyse bare kan gjennomføres etter at retten har kommet til at lovens vilkår er oppfylt.

Departementet er enig med utvalget i at biologisk materiale også bør kunne innhentes etter at saken er endelig avgjort. En slik adgang bør gjelde i forhold til alle som kvalifiserer for registrering. Formålet med registeret, å effektivisere etterforskingen på grunnlag av en sikker fastslått identitet ved bruk av DNA-registrering, gjør seg gjeldende med like stor styrke for utilregnelige som for tilregnelige gjerningspersoner.

Et samlet utvalg går inn for at en siktelse ikke bør være tilstrekkelig for å bli registrert, og at DNA-registrering bør utstå til saken er endelig avgjort. Utvalget fremhever riktignok at andre land foretar DNA-registrering allerede på grunnlag av mistanke, og at uskyldspresumsjonen neppe er til hinder for en slik regulering siden registrering ikke er straff. DNA-utvalget mener likevel det avgjørende er at det ikke er behov for å registrere en siktet. Både flertallet og mindretallet i utvalget er enige i at adgangen til å foreta DNA-registrering bør utvides betydelig i forhold til dagens ordning, men det er noe uenighet om hvor terskelen skal gå.

Departementet ser at DNA-registrering under etterforskingen har klare fordeler. Blant annet gir det muligheter for løpende sammenligninger mellom mistenktes personprofil og spormateriale fra andre saker, som igjen kan føre til at flere saker blir oppklart. Løsningen er også praktisk ettersom politiet har kontakt med den som kvalifiserer for registrering under etterforskingen, slik at registrering kan skje uten bruk av særlige ressurser.

Fremstilling av DNA-profilen og registrering av denne vil på den andre siden medføre store omkostninger. Departementet vil heller ikke se bort fra at registrering av enkelte kan oppleves som ubehagelig og stigmatiserende, noe flere av høringsinstansene har fremholdt. Departementet har dessuten lagt stor vekt på at en tidlig registrering neppe gjør etterforskingen mer effektiv, verken i den konkrete saken der prøven tas, eller i andre saker. Behovet for å kunne anvende DNA-spor i etterforskingen vil i vesentlig grad være ivaretatt gjennom adgangen til å innhente biologisk materiale og foreta DNA-analyse, og til å søke mistenktes DNA-profil mot sporregisteret. Departementet går derfor inn for at registrering først skjer når saken er endelig avgjort eller det foreligger rettskraftig dom. En slik regel vil også være lett å anvende, da den ikke byr på tolkningstvil eller beror på skjønnsmessige overveininger i samme grad. Departementet vil vurdere spørsmålet på nytt dersom det skulle vise seg å være et utstrakt behov for registrering allerede på siktet-stadiet. I denne omgang anses dette ikke å være nødvendig.

Når det gjelder hvilke straffbare handlinger som skal kvalifisere for registrering, er det etter departementets syn avgjørende å finne en god balanse mellom hensynet til en effektiv utnytting av det potensialet som DNA-registrering utgjør for bedre og raskere oppklaring av straffbare forhold, en fornuftig bruk av ressurser, og hensynet til den enkeltes personvern. Reglene bør også være enkle å anvende, og ikke i for stor grad innby til skjønnsmessige vurderinger.

Departementet ser behov for en presis og målrettet regulering av hva som bør og ikke bør kvalifisere for registrering. Departementet mener derfor at det mest formålstjenlige vil være å åpne for en utstrakt registrering i loven, men at adgangen gjøres fakultativ. Med en slik tilnærming gis det rom for at registreringsadgangen kan innsnevres og gjøres mer konsis i forskrift. Tilnærmingen tar også høyde for at utvidelsen kan skje gradvis. I lys av høringsinstansenes uttalelser kan det for eksempel være aktuelt å skjære bort de mindre alvorlige overtredelsene, slik som mindre overtredelser av vegtrafikkloven og overtredelser av politivedtekter. For andre overtredelser kan registreringsadgangen gjøres fakultativ. Det legges imidlertid opp til en ikke ubetydelig utvidelse i forskriften sammenholdt med dagens regler, slik at registeret får tilstrekkelig effekt. Den nærmere avgrensningen vil utstå til arbeidet med påtaleinstruksen.

Den skisserte fremgangsmåten vil legge til rette for at DNA-registeret utvides i tilstrekkelig grad, men uten at dette medfører uforholdsmessige kostnader. Departementets forslag vil også - i motsetning til en ren "skal-regel" - være i samsvar med forslaget til ny politiregisterlov og den kommende rammebeslutning i EU om personvern i tredje søyle, hvor det forutsettes en vurdering av om registrering er nødvendig i det enkelte tilfellet. Utstrakt forskjellsbehandling vil også i større grad kunne forebygges ved at retningslinjer for registreringen gis i forskrift.

På denne bakgrunn går departementet inn for at registreringsadgangen i straffeprosessloven utvides slik at ileggelse av straff for en handling som kan medføre frihetsstraff, kan gi grunnlag for registrering i DNA-registeret.

Departementet går i motsetning til utvalget ikke inn for at en påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven skal kvalifisere for registrering. Departementet foreslår likevel å videreføre registreringen for personer som har fått dom på overføring til tvungent psykisk helsevern eller dom på tvungen omsorg.

Departementet mener videre at effektivitetshensyn taler for at det tillates registrering når den straffbare handlingen er begått i utlandet av personer som har tilknytning til Norge, og den i Norge ville ha kvalifisert for registrering. Det bør ikke oppstilles tilknytningskrav til Norge utover at vedkommende faktisk oppholder seg eller arbeider i riket - uavhengig av om dette er lovlig eller ulovlig opphold eller arbeid. Dette betyr blant annet at asylsøkere uten midlertidig opphold- og arbeidstillatelse også vil kvalifisere for registrering, dersom de øvrige vilkårene er oppfylt.

Departementet mener at det vil være en enkel og arbeidsbesparende løsning at politiet treffer vedtak i alle saker som registreres etter den nye § 160 a. En slik løsning er best i samsvar med reglene som gjelder generelt for registrering i politiets registre.

1.4 Forskning på DNA-profilene

Et samlet utvalg mener at bestemmelsen som finnes i straffeprosessloven og som gir Kongen adgang til å tillate forskning på registeret, bør utgå. Bestemmelsen gir hjemmel til å bruke opplysningene i DNA-registeret i forskningsøyemed. Det er med andre ord ikke et spørsmål om å forske på det biologiske materialet. Dette er en meget viktig sondring. Det er gitt ytterligere bestemmelser om forskning i påtaleinstruksen.

Departementet ser ikke personvernmessige betenkeligheter ved å tillate forskning på opplysningene i registeret, ettersom det bare er tale om å forske på en tallrekke som angir identitet. Tvert imot kan slik forskning være hensiktsmessig for å oppdatere registeret og for statistiske formål etc. En slik regulering er også i tråd med det som gjelder for registerforskning for øvrig.

På denne bakgrunn foreslår departementet å videreføre bestemmelsen i straffeprosessloven, som gir Kongen adgang til å bestemme at opplysningene i registeret også kan brukes i forskningsøyemed.

1.5 Nærmere om reguleringen i påtaleinstruksen

I kapittel 5 i proposisjonen behandles noen sentrale spørsmål om DNA-registrering. Disse spørsmålene skal vurderes i forbindelse med arbeidet med påtaleinstruksen, og departementet har derfor ikke utformet konkrete lovforslag. Departementet ønsker likevel å orientere Stortinget om problemstillingene.

Spørsmålet om det biologiske materialet skal oppbevares, aksentuerer avveiningen mellom personvernhensyn og effektivitetshensyn. Departementet ser at oppbevaring er hensiktsmessig av praktiske og økonomiske grunner. Det er sannsynlig at den teknologiske utviklingen går såpass raskt at markørene som fastlegger identiteten kan gå fra 11 til 12 eller 13 om ikke altfor mange år. At flere land synes å bygge ut registeret med ytterligere markører, kan også tyde på at det blir vanskeligere å utnytte registrene tilstrekkelig effektivt dersom hvert land opererer med et ulikt antall markører. Utviklingen følger internasjonale standarder, som ikke kan begrenses gjennom nasjonal lovgivning. Dette betyr at verdien av et register basert på 11 markører kan bli redusert.

På den andre siden har oppbevaring av biologisk materiale klare personvernmessige implikasjoner. Det foreligger en potensiell misbruksfare, for eksempel i tilknytning til genforskning mv. Lovgiver vil i fremtiden også kunne beslutte at materialet kan anvendes til andre formål. Oppbevaring kan derfor skape usikkerhet hos de registrerte i forhold til hva opplysningene vil kunne bli brukt til i fremtiden. Det må også tas i betraktning at det kan medføre økte kostnader å oppbevare alle prøvene på en sikker måte.

For departementet har de personvernmessige og kostnadsmessige hensynene vært avgjørende i avveiningen. Departementet går derfor ikke inn for å oppbevare det biologiske materialet etter at profilen er registrert. En slik løsning er også i samsvar med gjeldende rett. Departementet vil gi nærmere regler om oppbevaring av analyseresultatet i påtaleinstruksen.

Ved siden av identitetsregisteret er det i dag etablert et sporregister som inneholder DNA-profilen til ukjente personer som antas å ha tilknytning til den (uoppklarte) straffbare handlingen. Departementet mener at reglene om sporregisteret i hovedsak bør videreføres. I utformingen av regelverket bør det sørges for at personer som ikke har tilknytning til den uoppklarte straffesaken, heller ikke blir registrert i sporregisteret. Departementet vil vurdere behovet for en nærmere regulering av de øvrige spørsmål på et senere tidspunkt.

Departementet mener videre at DNA i større grad bør brukes under etterforskingen, og kan ikke se hvilke hensyn som tilsier at den som med skjellig grunn er mistenkt for å begå en handling som kan medføre frihetsstraff, skal være beskyttet mot at hans DNA-profil brukes for å undersøke om han har foretatt andre straffbare handlinger hvor det er avsatt biologiske spor som er lagt inn i sporregisteret. Gjeldende rett på dette området bør derfor videreføres. Departementet gir videre støtte til å bruke DNA-profiler fra et åsted til å søke mot både identitetsregisteret og sporregisteret. At slikt materiale kan søkes mot identitetsregisteret, kan bidra til å oppklare straffbare handlinger hvor gjerningspersonen i utgangspunktet er ukjent. At man i tillegg kan søke slike DNA-profiler mot sporregisteret, gir mulighet for å koble flere straffbare forhold med ukjent gjerningsmann sammen. Departementet ser heller ingen betenkeligheter med at profiler fra uidentifiserte lik kan søkes mot identitets- og sporregisteret. I sistnevnte tilfelle bør det være holdepunkter for at det er tilknytning mellom den avdøde og den straffbare handlingen.

Et annet spørsmål er om det er mulig å søke avdøde personer med sikker identitet mot sporregisteret. Hjemmelsgrunnlaget er i dag noe usikkert, og praksis varierer mellom politidistriktene. Departementet er av den oppfatning at det bør være adgang til å innhente prøve og foreta analyse dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke på dødstidspunktet - av hensyn til oppklaring av straffesaken.

Spørsmålet om sletting fra registeret vil bli vurdert nærmere som ledd i arbeidet med endringene i påtaleinstruksen, blant annet på bakgrunn av prinsippene i EUs forslag til rammebeslutning om personvern i tredje søyle. Dette regelverket kan føre til at opplysningene bør slettes etter en viss tid.

Når det gjelder utlevering av opplysninger til utlandet, ser departementet verdien av slik informasjonsutveksling sett i lys av at internasjonalt samarbeid er av økende betydning for oppklaring og bekjempelse av en rekke typer straffbare forhold. Forutsetningen er at det skjer i samsvar med lovens formål og at internasjonale krav ivaretas. Spørsmålet vil bli nærmere vurdert under departementets arbeid med påtaleinstruksen.

1.6 Et tilleggsforslag: Hjemmelsgrunnlag for forskning på rettstoksikologiske data

Folkehelseinstituttet v/Divisjon for rettstoksikologi og rusmiddelforskning (tidligere Statens rettstoksikologiske institutt) driver en utstrakt rettstoksikologisk analysevirksomhet til bruk i straffesaker etter oppdrag fra påtalemyndigheten. På grunnlag av denne analysevirksomheten er det bygget opp et omfattende saksregister som har gitt grunnlag for en rekke vitenskapelige studier knyttet til rusmiddelbruk og kriminalitet mv.

Datatilsynet har ved flere anledninger gitt Folkehelseinstituttet avslag på søknader om forskning på rettstoksikologiske analysedata. Avslagene er begrunnet med at forskningen ikke oppfyller vilkårene som personopplysningsloven oppstiller for slik innvilgelse.

Departementet mener at den samme regelen bør gjelde på dette området som for utlevering av andre opplysninger til forskning. Rettstoksikologiske analyser tar sikte på å avdekke forekomster av fremmedstoffer i blodet, og har på denne måten ingenting med DNA å gjøre. Forskning på rettstoksikologiske analysedata er viktig for flere offentlige aktører, spesielt for samferdselsmyndighetene og helsemyndighetene. Denne typen analysedata er for eksempel benyttet til forskningsprosjekter om rusmidler og trafikksikkerhet, og er spesielt viktig for statistiske formål. I Norge finnes det lite statistikk på sammenhengen mellom trafikkulykker og ruspåvirkning.

Departementet kan ikke se at å forske på rettstoksikologiske analysedata reiser vesentlige personvernmessige betenkeligheter eller stiller seg annerledes enn annen registerforskning. Også i disse tilfellene er det tale om forskning på analysedata, og ikke det underliggende biologiske materialet. Det tas heller ikke sikte på å fremskaffe informasjonsgrunnlag for beslutninger eller konkrete tiltak overfor den registrerte.

På denne bakgrunn mener departementet at det er gode grunner for å gi en lovhjemmel som åpner for at forskning på rettstoksikologisk analysedata kan tillates. Det kan reises spørsmål om hvem som skal være det samtykkende organ til forskning i slike tilfeller. Ettersom påtalemyndigheten (riksadvokaten) eier disse prøvene, kan det være naturlig at samtykkekompetansen legges dit, men departementet vil komme tilbake til eventuelle nærmere regler i arbeidet med påtaleinstruksen.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Isolert sett vil ikke vedtakelsen av forslaget om å utvide adgangen for registrering av DNA-profiler medføre utgifter av betydning. Å utnytte den økte registreringsadgangen fullt ut vil derimot medføre økte kostnader.

På bakgrunn av høringen anså departementet det som nødvendig å utrede de administrative og økonomiske konsekvensene nærmere. Blant annet ble det sett behov for en ny vurdering av DNA-utvalgets kostnadsoverslag, samt en fornyet gjennomtenkning av hvilken eller hvilke institusjoner som i fremtiden skal forestå DNA-analyser. Politidirektoratet fikk i oppdrag å utrede dette nærmere, og satte oppdraget ut til en egen prosjektgruppe. Politidirektoratets hovedkonklusjoner er i det alt vesentlige i samsvar med prosjektgruppens rapport.

I proposisjonen foretas en vurdering av de økonomiske konsekvensene av departementets lovforslag. Vurderingene er gjort på bakgrunn av DNA-utvalgets forslag, høringsinstansenes syn og Politidirektoratets fornyede beregning.

Når det gjelder de økonomiske konsekvensene knyttet til lovforslaget, vil Regjeringen komme tilbake til bevilgningsmessig oppfølging gjennom de årlige forslagene til statsbudsjett.