Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Nærings- og handelsdepartementet fremmar med dette forslag til endringar i lov 13. juni 1997 nr. 55 om serveringsverksemd (serveringslova). Lova vil delvis erstatte og delvis supplere dagens reglar.

Lov 13. juni 1997 nr. 55 om serveringsverksemd (serveringslova) tok til å gjelde 1. januar 1998. Bakgrunnen for serveringslova var den kriminalitetsutviklinga ein hadde fått i delar av serveringsbransjen, og den konkurransevridinga dette medførte. Serveringslova var meint som eit verkemiddel for å få slutt på den næringspolitisk uheldige utviklinga, samtidig som lova skulle ta vare på bransjen sitt behov for klare og føreseielege rammevilkår. Omsynet til å skape stabile rammevilkår for dei seriøse næringsdrivande er framleis viktig. Formålet med denne revisjonen er å setje inn ytterlegare tiltak mot kriminalitetsutviklinga i bransjen, samtidig som departementet vil sjå om det er mogleg å forenkle.

Tilbakemeldingane går eintydig i retning av at det framleis er problem med lovbrot og misferd av forskjellige slag. Både bransjen og kommunane har gitt uttrykk for at dei ønskjer at lova blir vidareført, for å nå målet om reduksjon av kriminaliteten og dermed betre konkurransevilkåra i næringa. Departementet ser det derfor slik at tida ikkje er inne for å avslutte dagens særregulering. Samtidig ser departementet eit behov for å vurdere tilstrammingar i forhold til dei useriøse aktørane. Departementet foreslår også ei betre harmonisering med tilsvarande føresegner i alkohollova.

Høyringsnotatet forslaget byggjer på, har vore sendt ut i to omgangar. Det første høyringsnotatet vart sendt ut 7. november 2003 med høyringsfrist 10. februar 2004. I høyringsnotatet vart det foreslått å avgrense løyveplikta til berre å gjelde verksemder som er underlagde kravet om skjenkjeløyve etter alkohollova, mens alle serveringsstader skulle omfattast av kontroll- og sanksjonssystemet i lova. Vidare vart det foreslått eit meir målretta sanksjonssystem. I tillegg inneheldt høyringsnotatet forslag om å harmonisere vandelsføresegna med den tilsvarande føresegna i alkohollova. Det andre høyringsnotatet vart sendt ut 13. mai 2004 med høyringsfrist 25. juni 2004. Høyringa avgrensa seg til eit nytt forslag til virkeområde. Bakgrunnen for det nye forslaget til virkeområde var at dei fleste høyringsinstansane uttala seg negativt til det opphavlege forslaget frå departementet. Departementet foreslo å halde fast ved dagens virkeområde, men slik at kommunen ville få forskriftsheimel til å unnta bestemte typar av verksemder frå virkeområdet.

Etnisk diskriminering ved restaurantar, skjenkjestader og andre utestader er eit alvorleg problem som har fått aukande politisk merksemd dei siste åra. Både politiet og kommunen er trekte inn i arbeidet for å redusere denne forma for diskriminering, og både straffelova, serveringslova og alkohollova er brukte som verkemiddel i dette arbeidet. Vidare vart lov av 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringslova) vedteken av Stortinget i juni 2005, og trådde i kraft 1. januar 2006.

Slik serveringslova er formulert i dag, kan diskriminering på grunnlag av etnisitet leggjast til grunn i vandelsvurderinga, jf. § 6 og tilhøyrande suspensjons- og stengingsføresegner i kap. 4 i lova. Også det at politiet har høve til å påleggje serveringsstader å ha godkjende ordensvakter, kan medverke til at utestaddiskriminering blir mindre utbreidd.

Formålet med lova er å sikre forsvarleg drift av serveringsstader. Lova skal bidra til å gi kommunane eit meir brukeleg og praktiserbart verktøy for å kjempe mot kriminalitetsutviklinga i delar av serveringsbransjen og motverke illojal konkurranse. Lova gjeld ved etablering og drift av serveringsstad. Kriteria for at servering skal falle inn under virkeområdet for lova, er at det blir drive servering av mat og/eller drikke, og at salet skjer under forhold som innbyr til fortæring på staden.

Retten til å etablere ein serveringsstad er avhengig av løyve frå kommunen. Det skal givast løyve dersom krava i lova er oppfylte. Løyve skal givast til den som driv verksemda på si rekning. Styrar for serveringsstaden må gjennomføre etablerarprøven etter § 5. Etablerarprøven skal sikre at styrar har visse grunnleggjande kunnskapar om økonomistyring, om lovgiving knytt opp til korleis ein serveringsstad skal drivast, og om kva for plikter den næringsdrivande har overfor det offentlege. Kommunen har fått høve til å krevje gebyr av dei som tek prøven.

Det blir stilt krav til vandel overfor løyvehavar, styrar og personar som direkte eller indirekte eig meir enn ein tredel av eigardelane eller stemmene i føretak som driv serveringsverksemd, og til personar som tek inn ein vesentleg del av inntektene frå serveringsstaden. Vandelskravet rettar seg mot brot på straffelovgivinga som ikkje kan sameinast med drift av serveringsstad. Kommunen er pålagd å ta stilling til løyvesøknaden så snart som mogleg etter at kommunen har motteke søknaden. Det er sett ein maksimal saksbehandlingsfrist på 60 dagar.

Politiet, skatte- og avgiftsmyndigheitene, tollmyndigheitene, næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet er pålagde ei opplysningsplikt om forhold dei avdekkjer gjennom si eiga verksemd, og som kommunen vurderer som nødvendig for løyvespørsmålet.

Høvet til å drive serveringsstad er avhengig av at krava som går fram av §§ 4-6 i lova, til kvar tid er oppfylte. Krava er dermed ikkje berre etableringsvilkår, men også driftsvilkår.

Politiet kan med straksverknad stengje ein serveringsstad for inntil fire dagar dersom det er nødvendig av nærare bestemte grunnar. Suspensjonshøvet som er gitt til kommunen i § 18, kan brukast dersom dette er nødvendig for å hindre eller stanse lovbrot. I tillegg blir det kravd at det er "skjellig grunn til å tro" at løyvet vil bli tilbakekalla etter § 19, eller at løyvehavaren vil bli frådømd retten til å drive serveringsstaden etter straffelova.

§ 19 slår fast at kommunen kan tilbakekalle serveringsløyvet dersom krava i lova ikkje lenger er oppfylte. Løyvet kan også tilbakekallast dersom spesielle grunnar i tilknyting til serveringsstaden eller drifta gjer det utilrådeleg at staden blir driven. Føresegna medfører at serveringsløyvet blir inndrege permanent. Det er kommunen som har ansvaret for å føre bevis for det faktiske grunnlaget for tilbakekallingsvedtaket. Etter § 20 skal politiet stengje ein serveringsstad som ikkje har serveringsløyve, eller som har fått trekt tilbake serveringsløyvet.

Serveringsstader som ønskjer å servere alkoholhaldige drikkar, må ha to løyve: serveringsløyve etter serveringslova og skjenkjeløyve etter alkohollova. Kommunen tildeler som hovudregel begge typar løyve. Mange kommunar behandlar søknadene om serveringsløyve og skjenkjeløyve samtidig, men det må gjerast to forskjellige vedtak.

Ved vurderinga av om serveringsløyve etter serveringslova skal givast, tek kommunen stilling til om krava i serveringslova er oppfylte. Kommunen utøver ikkje eit forvaltningsmessig skjønn ut over dette. Vedtak om tildeling av skjenkjeløyve etter alkohollova er ei skjønnmessig avgjerd som blir teken på grunnlag av alkoholpolitiske vurderingar. I tillegg til å gi rammene for skjønnet gir lova opp kva for omsyn det mellom anna kan leggjast vekt på når ein utøver skjønnet.

Alkohollova stiller krav om at ein berre kan vere styrar for ein skjenkjestad, mens serveringslova ikkje opererer med slike avgrensingar. Det er ofte den same personen som har serveringsløyvet og skjenkjeløyvet.

Serveringsløyve blir gitt inntil vidare, mens skjenkjeløyve blir gitt for inntil fire år om gongen, dersom det ikkje dreier seg om eit statleg skjenkjeløyve.

Med sikte på ei harmonisering av løyveordningane har Nærings- og handelsdepartementet hatt eit tett samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet. Dei to regelsetta er harmoniserte så langt det passar. På grunn av den ulike bakgrunnen og det ulike formålet for dei to regelsetta, har det likevel vist seg lite realistisk å få til ei full harmonisering mellom løyveordningane i serveringslova og alkohollova.

Tal frå SSB viser at det ved utgangen av 2005 vart drive omkring 6 000 restaurantar i Noreg, med ei omsetning på ca. 20 mrd. kroner. Bransjen sysselset omkring 45 000 personar.

Oslo politidistrikt har sidan 2002 lagt særleg vekt på å redusere kriminaliteten knytt til restaurantbransjen. Opplysningar frå Oslo politidistrikt, innhenta i november 2006, viser at totalt 493 serveringsstader er kontrollerte, og av dei har 480 fått merknader frå ein eller fleire etatar. 92 av verksemdene vart stengde med straksverknad. Oslo politidistrikt opplyser at aksjonane har avdekt eit breitt spekter av kriminalitet og andre lovbrot. Ein reknar med at manglande innslag på kassaapparatet er eit stort problem i serveringsbransjen. Oslo politidistrikt meiner at både dette og andre former for kriminalitet bekreftar at bransjen har aktørar som er multikriminelle, og som også står bak organisert kriminalitet. Også personar med tilknyting til gjengmiljøet i Oslo, har klart å etablere seg i bransjen.

Stadene som vart kontrollerte, vart valde ut med utgangspunkt i tips frå dei ulike berørte etatane. Departementet går dermed ut frå at talet på funn er høgare enn om kontrollane hadde føregått på tilfeldig valde stader. Det høge talet på avslørte klanderverdige forhold gir likevel indikasjon på at det framleis er behov for tiltak med sikte på å rydde opp i denne bransjen.

Kontrollar av så omfattande karakter har etter det departementet kjenner til, hovudsakleg vorte gjennomførte i eller omkring dei større byane. Erfaringar som er gjorde i Sverige, viser at det ikkje er nemneverdige skilnader mellom land og by.

Departementet ønskte å gå gjennom føresegna med tanke på å forsterke engasjementet mot kriminalitet og konkurransevriding, og samtidig vurdere om det kan gjerast innskrenkingar, utan at dette fortrengjer formålet for lova. Mange sider ved drifta av ein serveringsstad er regulerte i spesiallovgiving, uavhengig av serveringslova. Serveringslova er eit supplement som gjer det mogleg å sjå ulike lovbrot i samanheng over tid, og å koordinere tiltak.

Løyvesystemet kan vere ressurskrevjande både for kommunane og næringa. Departementet ønskte derfor å opne opp for ei mogeleg avgrensing av løyveplikta. I arbeidet mot kriminalitet i serveringsbransjen er det viktig at ressursane blir sette inn der behovet er størst. Departementet foreslo dermed i sitt opphavleg forslag, høyringsnotat av 7. november 2003, å innføre eit todelt system der berre dei verksemdene som serverer alkohol, måtte ha serveringsløyve. Alle serveringsstader skulle likevel omfattast av eit etterfølgjande kontrollsystem. Samtidig vart det foreslått at virkeområdet for lova skulle utvidast, ved at også dei verksemdene som berre serverer pølser, skulle omfattast av kontrollen.

Dei fleste av høyringsinstansane var kritiske til det opphavlege forslaget frå departementet. Fleire peika på at kriminalitetsbiletet i bransjen ikkje berre er knytt til verksemder som skjenkjer alkohol, og fleire frykta at forslaget ville føre til ein auke av kriminaliteten i bransjen. Det vart spesielt framheva at eit kontrollsystem for verksemder som ikkje er omfatta av løyveplikta, i praksis vil vere lite effektiv. Høyringsinstansane peika også på dei positive effektane ved etableringsprøven.

Departementet sendte på denne bakgrunn ut eit nytt forslag til avgrensing av virkeområdet. Departementet meinte at det ville vere fornuftig å halde på dagens virkeområde, som er lett å praktisere. Det kan likevel vere ønskjeleg å halde bestemte delar av næringa utanom løyveplikta. Departementet foreslo difor å innføre ein forskriftsheimel, lagt til kommunane, for å kunne unnta bestemte delar av næringa frå virkeområdet og dermed løyveplikta. Ein slik heimel skulle berre gi høve til å unnta bestemte typar av verksemder, ikkje enkelte serveringsstader.

Dei fleste kommunane støtta departementet sitt nye forslag til virkeområde. Nokre uttalar at ordninga er i samsvar med kommunane sitt ønske om å kunne effektivisere løyvesystemet. Andre meiner likevel at unntaka bør heimlast direkte i lov, slik at virkeområdet for lova er likt for alle kommunar. Oslo kommune held primært fast ved at skiljet mellom løyvefri kioskverksemd og løyvepliktig gatekjøkkenverksemd bør opphevast. Justisdepartementet meiner at moglegheita til å gi kommunen forskriftsheimel ikkje må bli så vid at det i realiteten kan undergrave moglegheitene til å kontrollere delar av bransjen. Arbeids- og administrasjonsdepartementet meiner at ein kan oppnå tilsvarande kontroll på ein mindre konkurranseavgrensande måte dersom kravet til løyve blir erstatta med ei meldeplikt.

Dei fleste høyringsinstansane framhevar dei positive effektane kravet om serveringsløyve har. Hovudinnvendinga mot det opphavlege forslaget frå departementet om etterkontroll utan føregåande løyve var at forslaget ville redusere den kriminalitetsnedkjempande effekten ved lova. Det er derfor, etter departementet si vurdering, ikkje aktuelt å oppheve ordninga med serveringsløyve no. Departementet legg vidare stor vekt på at både Landsorganisasjonen i Norge (LO), Skattedirektoratet og bransjen sjølv ved Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL), åtvarar mot å innføre eit forskriftsbasert høve til å gjere unntak. Grunngivinga er at ein i ei tid der kriminalitetsutviklinga i bransjen er eit stort problem, ikkje bør ta vekk ein barriere. Ulike reguleringsregime mellom kommunane er lite ønskjelege for næringa. Ein vil derfor ikkje foreslå ei endring på dette punktet. Det betyr i praksis at alle som skal drive serveringsverksemd, framleis må søkje om serveringsløyve.

Grunngivinga for "pølseunntaket" var omsynet til å halde den tradisjonelle kioskkulturen utanfor løyvesystemet. Gatekjøkkenkulturen har i ettertid vakse fram og pregar i dag marknaden. Gatekjøkken er løyvepliktige. Det er vara som blir seld til fortæring på staden, som avgjer løyveplikta. Opningstidsføresegnene følgjer løyveplikta. Løyvepliktige gatekjøkken må derfor rette seg etter opningstidsføresegnene i serveringslova, mens pølsekioskar kan halde ope permanent. Dette gir ei forskjellsbehandling som ikkje er tilsikta. Departementet foreslår difor å endre virkeområdet for lova slik at sal av varme pølser krev serveringsløyve på like fot med gatekjøkken.

Fjerning av pølseunntaket vil auke talet på løyvepliktige verksemder kraftig. Fleire stader enn tidlegare vil også falle inn under kontrollmyndigheita til politiet og kommunane og det etterfølgjande høvet til stenging. Departementet er merksam på at det kan oppstå problem både for næringsdrivande og for kommunar viss verksemdene som er omfatta av utvidinga, skulle måtte søkje om løyve etter at denne endringslova trer i kraft. Ein foreslår difor ei overgangsføresegn slik at eksisterande serveringsverksemd som no fell inn under lova, ikkje skal søkje om løyve. Desse verksemdene blir, etter at lova tek til å gjelde, betrakta som serveringsstad med løyve. Verksemda må dermed følgje serveringslova i den vidare verksemda. I overgangsføresegnene blir også dagens styrar friteken frå etablerarprøven så lenge han er dagleg leiar i gjeldande bedrift.

Bortsett frå unntaket for pølser er tidlegare praksis og fråsegner knytte til virkeområdet for serveringslova framleis relevante.

Etter gjeldande rett skal alle serveringsstader ha ein styrar som har det reelle ansvaret for og innverknad på den daglege drifta av serveringsstaden. Serveringsstaden skal også ha ein avløysar som er ansvarleg for den daglege drifta når styrar er borte. Både styrar og avløysar må vere myndige. Også etter alkohollova er ein skjenkjestad forplikta til å ha ein styrar og ein avløysar. Styrar og avløysar etter alkohollova har ei anna rolle enn styrar og avløysar etter serveringslova. Fleire instansar har peika på forvirringa dette medfører, og har bedd departementet endre omgrepsbruken i serveringslova. Nærings- og handelsdepartementet går difor, i tråd med forslaget i høyringsnotatet, inn for å endre omgrepet "styrer" til "daglig leder". Departementet vil også oppheve kravet om avløysar. Det blir foreslått at ein held fast ved kravet om at dagleg leiar må vere myndig.

I dag er det gjeldande rett at ein kan vere styrar på fleire stader enn ein, så sant desse stadene ligg i ein viss geografisk nærleik. Dette skal framleis gjelde for dagleg leiar.

Departementet meiner at ei kopling mellom serveringsløyve og etterleving av generell lovgiving er eit eigna verkemiddel i kampen for å stoppe den uheldige utviklinga i bransjen. I revisjonen har departementet derfor sett på om vandelsføresegna er tilstrekkeleg kriminalitetshindrande slik ho er utforma i dag, eller om det er behov for endringar.

Vidare er forholdet til alkohollova sentralt fordi alle som serverer alkohol, må ha både serveringsløyve og alkoholløyve. I begge tilfelle skal søkjar dokumentere og kommunen vurdere om vandelen er god i forhold til økonomisk kriminalitet. Nærings- og handelsdepartementet har samarbeidd med Helse- og omsorgsdepartementet og har lagt opp til å finne fram til ei felles regulering av vandelsføresegna så langt det er mogleg, med det formålet at løyvehavarar og kommunane skulle sleppe dobbeltbehandling.

Dei viktige punkta er:

  • Subjekt/felles personkrets for vandelskravet. Departementet foreslår at ein utvidar personkretsen i serveringslova slik at ho tilsvarer alkohollova.

  • Utviding av det materielle innhaldet i vandelskravet i serveringslova. Departementet vil foreslå at serveringslova skjerpar vurderingstemaet sitt slik at det også blir mogleg å leggje vekt på ikkje straffesanksjonerte lovbrot. Alkohollova og serveringslova vil då bli like også på dette punktet. Lovene har ulike formål, og det har derfor vist seg vanskeleg å harmonisere dei fullt ut.

  • Beviskravet er i dag forskjellig. Departementet foreslår likevel ikkje at ein tilpassar beviskravet i serveringslova til norma i alkohollova.

  • Det blir foreslått at krava til innhaldet i søknaden etter serveringslova blir tilpassa alkohollova.

Departementet foreslo at ordlyden i serveringslova § 6 blir endra til å omfatte personar som har "vesentlig innflytelse på virksomheten" og at dei som alltid vil bli rekna for å ha vesentleg innverknad på drifta av serveringsstaden, blir positivt opprekna. Lista er likevel ikkje fullstendig. Dersom kommunen kan sannsynleggjere at også andre har "vesentlig innflytelse på virksomheten" skal også desse kunne vandelsvurderast.

Departementet understreka behovet for å halde fast ved det absolutte kravet om å vandelsvurdere løyvehavar. Etter departementet si oppfatning skal dagleg leiar alltid vandelsvurderast. Medeigarar i serveringsstaden vart også foreslått vandelsvurdert i høyringsnotatet.

Få høyringsinstansar har uttala seg om dette forslaget. Nokre uttrykkjer bekymring om kva som ligg i dei skjønnsmessige uttrykka departementet foreslår. Men departementet har også fleire tilbakemeldingar om at dagens klare grense for når ein person skal vandelsvurderast, opnar for omgåingar. Departementet ser at det kan vere behov for ei nærare rettleiing om innhaldet i vandelskravet, og vil om naudsynt gjere dette i eit rundskriv.

Departementet meiner at det ikkje er behov for å regulere nærare kva som er meint med vesentlege eigardelar. Omsynet til at regelen bør fange opp dei personane som faktisk har vesentleg innverknad på verksemda, må i dette tilfellet gå framfor omsynet til at løyvemyndigheita og dei næringsdrivande har behov for ein klarare regel.

Etter § 6 må persongruppa som er omfatta av vandelsføresegna, ikkje ha gjort brot på straffelovgivinga som er "uforenlig med drift av serveringssted". Formuleringa blir tolka slik at ikkje alle lovbrot får følgjer i vurderinga av om serveringsløyve skal givast/nektast eller tilbakekallast. Forhold som er avgjorde ved dom, vedtekne førelegg eller påtaleunnlating er både relevante og tilstrekkeleg dokumenterte til at kommunen utan vidare kan leggje opplysningane til grunn for vandelsvurderinga. Det same gjeld forhold som er endeleg avgjorde i forvaltninga. Omsynet bak lova tilseier likevel at det også må vere høve til å leggje vekt på forhold i verserande (ikkje avgjorde) saker.

I høyringsnotatet foreslo departementet å endre føresegna slik at også lovføresegner som blir sanksjonerte administrativt, er omfatta. Mange plikter knytte til drift av ein serveringsstad kan gi administrative reaksjoner, og brot på slike føresegner også må vektleggjast i vandelsvurderinga. Departementet foreslo vidare ei endring i ordlyden i føresegna i serveringslova i forhold til beviskrava, ved at passusen frå den tilsvarande føresegna i alkohollova blir teken inn som ein del av vandelskravet i serveringslova.

Utlendingsdirektoratet, Senter mot etnisk diskriminering, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheter, og organisasjonen mot offentlig diskriminering, støttar forslaget om at forhold som blir sanksjonerte administrativt, skal inkluderast i vandelsvurderinga. På denne måten blir det enklare å straffe etnisk diskriminering. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) meiner det må vere tilstrekkeleg at det er gjort bindande forvaltningsvedtak om at diskriminering har skjedd, for at dette skal ha innverknad på vandelsvurderinga. Etter KRDs vurdering bør forholdet til lov om forbod mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion o.a. heimlast særskilt i serveringslova.

Departementet er einig i at serveringslova bør ha ei spesifikk tilvising til diskrimineringslova, og foreslår at lova blir teken inn i opprekninga av lover som alltid spelar inn i relasjon til serveringsløyve. Kravet til sannsynsovervekt må vere einsarta for den typen lovbrot som skal vurderast under vandelsføresegna, og det vil derfor vere vanskeleg å leggje ei anna norm til grunn for diskrimineringssaker enn for dei andre lovbrota som blir vurderte etter føresegna.

Departementet er einig i at brot på arbeidsmiljølova kan få følgjer for vandelsvurderinga, men ønskjer ikkje å gi ei fullstendig liste over kva for lovbrot som er relevante.

Spørsmålet som er tatt opp av Foreningen Bedre Uteliv om å krevje at all omsetning blir slått inn på kasse, er ikkje gjenstand for drøfting i denne proposisjonen. All erfaring tilseier at eit pålegg i lov åleine ikkje synest å vere tilstrekkeleg. Etter departementet si vurdering er det viktig å hindre at useriøse drivarar etablerer seg i marknaden. Førebyggjande tiltak vil ofte vere meir effektive enn etterfølgjande.

Sentrale regelverk som serveringsbransjen er underlagd, er ikkje straffesanksjonerte, som for eksempel momslovgivinga. Det er likevel svært viktig at bransjen følgjer også denne typen reglar. Departementet støttar dermed ikkje merknadene frå Foreningen Bedre Uteliv om at manglande avgiftsbetaling ikkje bør ha noko å seie for vandelsvurderinga, ettersom forholdet ikkje er straffbart.

Departementet kan ikkje sjå at endringane som er foreslått i forhold til området personvern, gjer noka forandring i negativ retning. Dei opplysningane det her er snakk om, blir innhenta alt i dag og blir brukte i forhold til både skjenkjeløyve og serveringsløyve.

Departementet ser, jamfør merknad frå Justis- og politidepartementet, at det vil vere vanskeleg for kommunane å vurdere vandelen til personar som eksplisitt blir nemnde i § 6, når det i søknaden til serveringsløyvet ikkje blir opplyst kven desse personane er. Departementet foreslår derfor at ein endrar § 8 i tråd med dette.

Departementet foreslår inga endring i gjeldande rett når det gjeld tidsavgrensing, og støttar dermed høyringsinstansane på dette punktet.

Departementet held fast ved forslaget om å utvide området for vandelsvurderinga. Det blir foreslått at referansen til straffelovgivinga blir teken ut av lova slik at forhold som ikkje er straffesanksjonerte, kan vurderast i forhold til vandelskravet. Brot på lov om etnisk diskriminering blir lagt til lista over lovbrot som er sentrale i vandelsvurderinga.

I arbeidet med å harmonisere alkohollova og serveringslova blir det reist spørsmålet om det skal leggjast til grunn eit krav om allmenn eller kvalifisert sannsynsovervekt. Etter gjeldande rett er det krav om kvalifisert sannsynsovervekt før eit påstått lovbrot kan leggjast til grunn i vandelsvurderinga. Etter alkohollova er allmenn sannsynsovervekt tilstrekkeleg. Departementet viser til at i serveringslova har ein lagt større vekt på at det er svært inngripande overfor ein næringsdrivande å nekte eller inndra løyve. Av denne grunnen må det vere relativt sikkert at vedkomande faktisk har gjort det aktuelle lovbrotet. Departementet meiner at desse synspunkta framleis er sentrale, og held derfor fast ved kravet i lova om kvalifisert sannsynsovervekt.

Skriftleg søknad skal sendast til kommunen der serveringsstaden ligg geografisk, før serveringsverksemda blir sett i gang. Søknaden skal innehalde spesifikke opplysningar som er nemnde i § 8. I tillegg til desse opplysningene skal kommunen innhente fråsegner frå politiet, og han kan innhente fråsegner frå andre offentlege myndigheiter. I praksis er kravet om innlevering av skatteattest det mest sentrale.

Erfaring i Danmark viser at både kvitvasking av pengar og andre former for økonomisk kriminalitet i restaurantbransjen er omfattande. Løyvemyndigheita har derfor gitt høve til å sjekke finansieringa av serveringsstaden gjennom lova. Den danske lova inneheld dermed ein meir vidtrekkande heimel for kva løyvemyndigheita kan krevje for å skrive ut serveringsløyve (gjeld berre stader som serverer alkohol) enn den norske. Den svenske alkohollagen opnar også for ei vurdering av om løyvehavar er økonomisk eigna.

I høyringsnotatet vart det vurdert både om og kva for utvida opplysningskrav som vil vere formålstenlege i tilknyting til søknaden om serveringsløyve. Det vart foreslått å utvide krava til søknaden, slik at kommunen ved behov kan krevje leigekontrakt og finansieringsplan, og vidare foreslått at det skal vere valfritt om ein vil krevje å få lagt fram den dokumentasjonen som er beskriven ovanfor, slik at føresegna blir utforma som ein kombinert skal- og kan-regel.

Høyringsinstansane er gjennomgåande positive, men er delte i synet på om ytterlegare dokumentasjon bør gjerast obligatorisk.

Erfaringane med serveringslova sine krav til løyvesøkjarar er så langt positive, men problema med å avdekkje stråmannsverksemd er tilsynelatande framleis store. Erfaringar så langt tilseier at strengare krav til søknaden gjer det vanskelegare for dei som driv uærleg på det økonomiske området. Departementet finn derfor grunn til å heimle ei utviding av kommunens moglegheiter til å krevje dokumentasjon i samband med søknaden.

Når det gjeld leigekontrakt, uttalar dei fleste av høyringsinstansane seg positivt. Departementet foreslår derfor at ein innfører krav om at søkjaren må leggje fram leigekontrakt i samband med søknaden om serveringsløyve, i tråd med forslaget i høyringsnotatet.

I spørsmålet om det bør krevjast at søkjar legg fram finansieringsplan og budsjett, er høyringsinstansane delte. Fleire kommenterer at kommunane sjeldan har den faglege kompetansen som blir kravd for å gå djupt inn i materialet, og at dette dermed bør gjerast frivillig. Eit krav om at dette skal vere obligatorisk, kan bli tyngjande for enkelte kommunar. Det er ikkje ei ønskt utvikling, og vil også innebere ei ekstra byrde for løyvesøkjar. Det blir dermed foreslått at føresegna skal utformast som ein kombinert skal- og kan-regel i tråd med forslaget i høyringsnotatet.

Når det gjeld Oslo Børs’ kommentar om at det er teieplikt på enkelte opplysningar som inngår i ein finansieringsplan, foreslår departementet at ein innfører ei unntaksføresegn som er formulert slik at det ikkje skal opplysast om informasjon med teieplikt i samband med verdipapirhandellova og børsforskrifta. Vi unngår dermed eit system som pålegg kommunen å lage lister over kven som får tilgang til informasjonen med teieplikt.

Spørsmålet om å leggje fram garanti for offentlege skattar og avgifter er teke opp i høyringsrunden. Det er ikkje stilt slike krav i andre bransjar, og departementet meiner at det heller ikkje vil vere naturleg å stille slike krav i serveringsbransjen. Det skal også understrekast at offentlege fordringer har prioritet i konkurssaker.

I følgje § 5 i serveringslova skal styraren på serveringsstaden ha gjennomført ein etablerarprøve. Foreningen Bedre Uteliv ønskjer at etablerarprøven skal avviklast. Departementet har inntrykk av at prøven i all hovudsak fungerer bra, og registrerer snarare at det gjennomgåande er eit ønske om å utvide prøven. Ein finn derfor ikkje grunn til å avskaffe etablerarprøven. Departementet har vidare konkludert med at det verken er behov for, formålstenleg eller ønskjeleg med ein regel som gir rom for individuelle unntak.

Hygiene- og matkompetanse er viktige element, men departementet meiner at det ikkje bør stillast krav til dette i ei lov som først og fremst er kriminalitetsførebyggjande. Dette gjeld også i forhold til kven som skal avleggje prøven. Det er dagleg leiar ved serveringsstaden som har ansvaret for den faste drifta, økonomi osv., og ein bør derfor halde fast ved etablerarprøven som eit krav som berre blir stilt til dagleg leiar.

Dei fleste av høyringsinstansane som har uttala seg om spørsmålet, er positive til departementet sitt forslag om å gjere det mogleg for kommunane å setje vilkår for løyvet. Det er opp til kvar enkelte kommune om han ønskjer å gi løyve under bestemte vilkår, eller om alle forhold må på plass før løyve blir gitt. Av den grunn ser ikkje departementet problem ved å innføre heimelen.

Departementet støttar ikkje Drammen kommune sitt forslag om at det bør kunne knytast som vilkår til løyvet at staden har ordensvakt. Myndigheita til å avgjere spørsmålet om ordensvakt er lagd til politiet, og kommunen bør derfor ikkje kunne påleggjast å ta stilling til dette spørsmålet når han behandlar løyvet.

Til Oslo kommunes merknad ønskjer departementet å peike på at etter gjeldande rett er det høve til å setje som føresetnad for løyvet at andre offentlege løyve er på plass før verksemda startar.

I § 1 i forskrift om orden og lukningstider av 1. juli 1983 for overnattings- og serveringssteder var det heimla høve for politiet til når som helst å gjennomføre ein inspeksjon av overnattings- og serveringsstaden. Føresetnaden var at det vart rekna som nødvendig for saksbehandlinga etter hotellova. Dette høvet gjaldt også for funksjonærar frå kommunen og fylkesmannen.

Både politiet og næringsorganisasjonane har overfor departementet uttrykt ønske om at denne heimelen blir innført på ny. Erfaring dei siste åra har vist at politiet har behov for å kunne krevje tilgjenge til å kontrollere stader på denne måten. Spesielt i dei større byane viser det seg at det er mykje bråk i helgane, og politiet ønskjer dermed ein direkte heimel i serveringslova for å kunne gjennomføre kontroll. Departementet foreslo i høyringsnotatet at tidlegare heimel i § 1 i forskrifta blir gjeninnført i § 13 i lova.

Dei fleste høyringsinstansane er positive til forslaget. Når det gjeld RBLs ønske om å lovfeste at kontrollane skal skje på ein mest mogleg skånsam måte, er det departementet sitt syn at dette ikkje bør skrivast inn i sjølve lovteksten, men vil understreke at ein er einig i at kontrollane skal utførast slik at den faste drifta blir minst mogleg berørt.

Etter departementet si oppfatning bør det høyre inn under det kommunale sjølvstyret å vurdere kor lenge serveringsstadene i kommunen skal ha høve til å halde ope. Departementet er einig med RBL i at eit stadig skifte av opningstider vil medføre ein uhaldbar situasjon for serveringsverksemder. Departementet har likevel ikkje erfart at dagens opning for fastsetjing av kommunale forskrifter har medført noka slik stadig endring, og departementet reknar heller ikkje med at denne lovendringa vil føre med seg stadige skifte. Departementet foreslår etter dette å oppheve reglane om normalopningstid i tråd med forslaget i høyringsnotatet. For å få til ein smidig overgang vil departementet foreslå i overgangsreglane at gjeldande opningstider blir gitt verknad "inntil det er fastsatt kommunale forskrifter, dog ikke lenger enn ett år".

Departementet meiner at høvet til å vise bort gjester for eit kortare eller lengre tidsrom bør gjeninnførast, og foreslo i høyringsnotatet at denne heimelen vart teken inn i serveringslova. Høyringsinstansane er positive til å få innført på ny ein heimel om bortvising for lengre tid, og departementet ser av merknadene at den praktiske gjennomføringa må vurderast nærare. Både spørsmålet om kven som skal utføre bortvisinga, og korleis ei eventuell skriftleg avgjerd skal formidlast, blir nemnt av fleire. Departementet stiller seg bak Oslo politidistrikt si vurdering av dei praktiske problema som er knytte til utforminga av føresegna, slik det er foreslått i høyringsnotatet.

Departementet foreslår, i tråd med synet til høyringsinstansane, at heimelen blir innført igjen, men då slik at det er politiet som får heimel til å nekte ein gjest tilgjenge for eit lengre tidsrom. Ved å leggje heimelen til politiet vil utgangspunktet for vurderinga vere den same som etter politilova § 7.

Etter serveringslova § 17 har politiet heimel til å stengje ein serveringsstad for inntil fire dagar. Føresegna sikrar at kommunen får minimum éin virkedag på seg til å vurdere om det er behov for å bruke heimelen sin til mellombels stenging etter § 18.

Erfaringane har vist at fire dagar er kort tid for kommunane til å vurdere om vilkåra for mellombels stenging er til stades, og det blir foreslått at politiet får utvida høvet til å stengje, til sju dagar. Viss serveringsstaden kan haldast stengd med heimel i § 17 i inntil ei veke, vil kommunen som regel rekke å handsame spørsmålet om mellombels stenging innan serveringsstaden opnar igjen. Dersom vilkåra etter § 18 er oppfylte, kan politiet sitt stengingsvedtak videreførast i eit mellombels, eventuelt permanent stengingsvedtak.

Justis- og politidepartementet presiserer at dersom politivedtaket om mellombels stenging seinare blir kjent ugyldig, kan det føre til erstatningskrav mot politiet. Av den grunn bør kommunen ta si avgjerd utan ugrunna opphald. Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) går imot forslag til endringar i § 17. RBLs erfaring er at tre dagar frå eller til ikkje vil ha særleg mykje å seie for kommunen, i og med at dei bruker veker og månader på å behandle slike saker. Forslaget inneber derfor berre ei utviding av politiet sitt høve til å stengje.

Departementet opprettheld forslaget sitt om at politiet sitt høve til å stengje ein serveringsstad mellombels blir utvida til sju dagar, i tråd med forslaget i høyringsnotatet.

Føresegna i serveringslova § 19 slår fast at serveringsløyvet kan tilbakekallast under gitte føresetnader. Føresegna medfører at løyvet kan inndragast permanent, i motsetning til suspensjon av løyvet etter § 18. Føresetnaden for at kommunen kan trekkje tilbake løyvet, er at dei krava lova stiller ikkje lenger er til stades, men også andre spesielle grunnar i tilknyting til serveringsstaden eller drifta av staden kan føre til tilbakekalling.

Tilbakekalling av serveringsløyve er ein svært inngripande sanksjon. Omsynet til både dei tilsette og løyvehavar tilseier derfor at den næringsdrivande, så langt det er mogleg, bør få høve til å rydde opp i forholda. Det er difor lagt inn rettstryggleiksmekanismar med varsel og frist for å rette opp forholda.

Etter lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2 skal Den europeiske menneskerettskonvensjonen av 4. november 1950 om vern av menneskerettane og dei grunnleggjande fridommane (EMK) med tilleggsprotokollar gjelde som norsk lov. EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nummer 1 vernar mot dobbeltstraff. Her blir det fastsett at ingen skal stillast for retten eller straffast to gonger for same straffbare handling.

Det har vore stilt spørsmål ved om stenging av ein serveringsstad er ei form for straff som fell inn under forbod mot dobbeltstraff, slik at dei som har vore involverte i drifta av serveringsstaden, ikkje kan straffast på annan måte i ettertid. Tilbakekallinga er ikkje ei straff, men ei sikkerhet for at utilrådeleg drift blir stansa. Etter departementet si vurdering ligg det derfor ikkje føre eit straffeelement i ordninga. Dette blir òg støtta av at Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i saka Tre Traktörer mot Sverige, avsagd 21. juni 1989, har fastsett at tilbakekalling av eit alkoholløyve ikkje er ein "criminal charge " etter EMK artikkel 6 nr. 1. Formålet i serveringslova, sett i samanheng med den nemnde dommen frå EMD, tilseier etter departementet si oppfatning at høvet til tilbakekalling i serveringslova § 19 er tilbakekalling av offentleg løyve som ikkje fell inn under forbodet mot dobbeltstraff i EMK.

Tilbakemelding frå kommunane tyder på at føresegna blir brukt svært sjeldan, og det same ser ut til å gjelde for dei tilsvarande føresegnene i alkohollova. Omfanget av ulovlege forhold i bransjen kan indikere at denne føresegna burde vore brukt meir enn ho er i dag. Krav om varsel og rimeleg frist til å rette opp forholda medfører at systemet er noko seindrektig, samtidig som dei fleste "feil" kan rettast opp i løpet av ein forholdsvis kort frist.

Departementet foreslo derfor i høyringsnotatet at lova må gi klarare opplysningar om når ein utan vidare har høve til å tilbakekalle eit løyve. Formålet med endringsforslaget var å gjere framgangsmåten enklare og raskare for løyvemyndigheita når dei bestemmer seg for å stengje ein serveringsstad permanent med direkte verknad. Permanent stenging utan varsel ville berre vere aktuelt for enkelte alvorlege lovbrot. Permanent stenging ville innebere at løyvet vart trekt tilbake. Dersom løyvehavar søkjer om nytt løyve, vil vandelskravet ikkje vere oppfylt, og løyve kan ikkje innvilgast.

Departementet er einig med RBL i at det foreslåtte høvet til å stengje ein serveringsstad utan varsel er uheldig med tanke på rettstryggleiken, og foreslår derfor å halde fast ved regelen om at det alltid skal givast varsel. Departementet vil understreke at høvet til å stengje staden permanent likevel er i behald. Serveringsstaden kan stengjast mellombels etter § 18, samtidig som det blir gitt varsel om at det er mogleg å stengje permanent etter § 19. Det er etter departementet si oppfatning viktig at det blir mogleg for serveringsstaden å bidra til at saka blir opplyst så godt som mogleg, før endeleg avgjerd blir teken av kommunen. Departementet oppfattar dette som ein rettstryggleiksgaranti, utan auka risiko for at verksemd med lovstridig, irreparabel drift får drive vidare.

Etter § 18 kan kommunen straks setje eit serveringsløyve ut av kraft dersom det er nødvendig for å avverje eller stanse lovbrot og det er rimeleg grunn til å tru at løyvet vil bli kalla tilbake etter § 19, eller at løyvehavar vil bli frådømd retten til å drive serveringsstaden etter straffelova.

I høyringsnotatet vart det vurdert om det er behov for å gi kommunen heimel til å stengje ein serveringsstad mellombels også i andre situasjonar. Departementet foreslo derfor i høyringsnotatet at det blir innført ein ny heimel for mellombels stenging ved mindre lovbrot, med formål å stanse ulovleg drift, og utan karakter av straff. Når det blir dokumentert overfor kommunen at det aktuelle lovbrotet opphøyrer, kan stenginga opphevast, og drifta kan halde fram som før.

Ingen av høyringsinstansane har gått imot departementet sitt forslag til nytt andre ledd i § 18.

Beviskravet i forhold til dei aktuelle lovbrota etter § 18 første og andre ledd er dei same som ved permanent stenging og gjeldande rett, sjå Ot.prp. nr. 55 (1996-1997). Vedtak etter §§ 18 og 19 er enkeltvedtak som må følgje reglane i forvaltningslova. Etter § 20 skal politiet stengje ein serveringsstad som held fram med å drive etter at det er gjort vedtak om stenging etter §§ 18 eller 19. Departementet ser ikkje behov for å presisere dette nærare i lova.

Etter gjeldande rett er det ingen krav om gebyr knytte til sjølve søknaden om serveringsløyve. Departementet forelo heller ikkje i høyringsnotatet at ein skulle innføre gebyrheimel.

Fleire av høyringsinstansane etterlyste moglegheit for å innhente delar av dei kostnadene søknadsbehandlinga påfører kommunen. Eit av hovudprinsippa bak regelverksarbeidet i det offentlege er å leggje administrative tenester til rette slik at dei er tilpassa små og mellomstore bedrifter. Kostnaden for dei næringsdrivande skal kunne forsvarast ut frå nytten for samfunnet. Det at serveringsstader må ha løyve, er i seg sjølv ei byrde det offentlege har pålagt serveringsverksemdene. Departementet er difor skeptisk til ei utvikling som påfører næringsdrivande offentlege kostnader for å setje i gang ei verksemd.

Departementet kan heller ikkje sjå at kommunen blir påført ei auka belastning med forslaget. Tanken med utvidingane som er foreslått i vandelsføresegna, er å gjere arbeidet med å stanse lovbrytarar enklare. Det blir heller ikkje pålagt nye oppgåver i forslag om endringar i serveringslova. Departementet vil etter dette halde fast ved forslaget om ikkje å innføre gebyr.

Fleire av høyringsinstansane kommenterte i høyringssvara sine tema som ikkje var nemnde i høyringsnotatet frå departementet. Høyringsinstansane sine merknader til dei enkelte tema og departementet sine vurderingar er samla i eit eige kapittel i proposisjonen.

I samband med løyve- og søknadsbehandling er det vanleg at fristen først gjeld frå det tidspunktet søknaden er fullstendig.

Når det gjeld spørsmålet om å rekne løyvet for innvilga ved passivitet, er departementet av ei anna oppfatning enn Foreningen Bedre Uteliv. Godkjenning ved passivitet kan føre til at kommunen rutinemessig innvilgar løyve ved passivitet. Søkjaren får dermed ikkje eit dokument som stadfestar løyvet. Dette ville ikkje vere ei ønskjeleg utvikling. Departementet meiner også at det er viktig for serveringsstader og offentlege myndigheiter å ha eit dokument ved kontrollar, og at dei næringsdrivande er betre tente med dagens ordning.

Departementet deler ikkje LOs og Hotell- og restaurantarbeiderforbundet sitt syn når det gjeld konkurs. Ved konkurs er det buet som driv verksemda vidare, og ikkje det opphavlege miljøet. Departementet ser derfor ingen grunn til å endre reglane på dette området.

Departementet ser at det kan vere behov for å avklare ein del forhold rundt spørsmålet om ordensvakter, og er einige med Justis- og politidepartementet i at dette bør skje i forskrifts form. Ein foreslår difor at § 16 får ein forskriftsheimel som gir departementet moglegheit til å utforme nærare reglar om ordensvakter.

Departementet foreslår eit tillegg i straffeføresegna. Departementet er også einig med Foreningen Bedre Uteliv i at handhevande myndigheit i større grad bør vurdere alternative reaksjonsformer.

Det finst ikkje tilgjengelege statistikkar på kor mange kioskar som finst, og det er dermed vanskeleg å anslå både talet på kioskar og kor mange av desse igjen som sel pølser. Nærings- og handelsdepartementet legg likevel til grunn at det vil vere ein auke i talet på nye verksemder som no fell inn under løyveplikta etter lova. Samtidig foreslår departementet at desse nye løyvepliktige verksemdene skal kunne drive vidare utan å søkje om løyve. Først når det kjem ei endring i drifta, blir løyveplikta utløyst. Det er dermed lagt opp til at kommunens meirarbeid som er knytt til desse løyvesøknadene, skal kome gradvis. Under drifta vil krava til vandel gjelde, samtidig som kommunen har rett til å kontrollere staden i tråd med reglane i lova. Kvar enkelt kommune kan sjølv regulere i kva grad desse nye løyvepliktige stadene skal kontrollerast.

Det er eit forholdsvis stort apparat som blir sett i gang når det blir søkt om serveringsløyve. Både kommuneadministrasjonen og andre offentlege etatar som politiet og skatteetaten er pålagde oppgåver etter lova. I tillegg avlegg dagleg leiar etablerarprøven med dei ressursane dette krev. Den totale arbeidsbelastninga ved utskriving av serveringsløyve til større og mindre serveringsstader blir rekna for å vere omtrent lik. Informasjon frå kommunane viser at den totale arbeidsbelastninga knytt til forvaltninga av regelverket er svært varierande frå kommune til kommune. Det er store variasjonar i talet på serveringsstader i kvar enkelt kommune, men kostnadene knytte til serveringslova utgjer totalt sett ein liten del av kommunens utgifter.

Endringsforslaget medfører ein auke i talet på søknader for dei fleste kommunar. Samtidig foreslår departementet ei utviding i forhold til dei krava som skal kunne stillast til søknaden, og den kretsen av personar som skal kunne vandelsvurderast. Det er opp til kommunen å vurdere om det er behov for og ønskjeleg å krevje ekstra opplysningar i tilknyting til søknaden om serveringsløyve. Desse forholda kan medføre auka arbeidsbelastning for kommunen.

Kommunen kan velje å samordne utøvinga av løyvemyndigheita med andre kommunar. Harmoniseringa med enkelte føresegner i alkohollova kan også føre til enklare saksbehandling. Totalt sett legg departementet til grunn at arbeidsbelastninga vil gå noko opp i dei fleste kommunar.

For dei næringsdrivande som fell inn under virkeområda i lova, medfører revisjonsforslaget at kommunen kan krevje meir omfattande opplysningar og dokumentasjon ved søknad om serveringsløyve. For dei fleste vil dette likevel vere opplysningar som alt finst i skriftleg form, og det vil derfor ikkje krevje store ressursar.

Forslaget om å gi politiet moglegheit til å stengje ein stad i inntil sju dagar i staden for fire dagar, kan få store konsekvensar for kvar enkelt som blir ramma. Departementet reknar med at dette høvet vil bli brukt i lita utstrekning. For den seriøse næringsdrivande vil denne endringa derfor ikkje medføre store konsekvensar.

Neste kapittel