1. Sammendrag
- 1.1 Bakgrunnen for forslaget
- 1.2 Forholdet til menneskerettighetene
- 1.3 Forslag til endringer i utlendingsloven § 37 d
- 1.4 Organisering og drift av utlendingsinternat
- 1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
I proposisjonen fremmer Arbeids- og inkluderingsdepartementet forslag til endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 37 d om utlendingsinternat.
Etter departementets syn er det nødvendig med et samlet og tydelig regelverk for opphold ved og drift av utlendingsinternat. I proposisjonen foreslås det derfor, foruten å videreføre gjeldende § 37 d, innført seks nye ledd i bestemmelsen.
Utlendinger som har fått endelig avslag på en søknad om asyl og heller ikke har fått innvilget opphold på annet grunnlag, plikter å forlate landet frivillig innen den utreisefristen som blir satt. Dersom en utlending ikke overholder utreisefristen, vil politiet iverksette avslagsvedtaket med tvang. De utlendingene som befinner seg på utlendingsinternat har enten ukjent identitet eller de skal tvangsreturneres, og opphold på utlendingsinternatet anses nødvendig for å sikre iverksetting av avslaget.
Det fremgår av utlendingsloven § 37 d at utlending som pågripes og fengsles i medhold av § 37 sjette ledd eller § 41 femte ledd, som hovedregel skal anbringes i utlendingsinternat. Utlendingsinternatet på Trandum ble opprettet i 2000, og er plassert like ved Oslo lufthavn Gardermoen. Bakgrunnen for opprettelsen av internatet var blant annet den kritikk som var reist mot at utlendinger som ble frihetsberøvet i medhold av utlendingsloven §§ 37 og 41 ble plassert i vanlige fengsler sammen med domfelte som var innsatt til soning av straffedommer.
I de siste par år har det gjennomsnittlig sittet ca. 30 personer per dag på internatet, men det har i korte perioder vært over 100 personer der.
Utlendingsinternatet administreres og drives av Politiets utlendingsenhet.
Utlendingsloven § 37 d trådte i kraft 5. desember 2003.
Forslaget til endring av § 37 d i gjeldende utlendingslov fremmes kort tid før det fremmes forslag til ny utlendingslov, og innholdsmessig planlegges forslaget til endringer i § 37 d også inntatt i kommende odelstingsproposisjon om ny utlendingslov. Blant annet på grunn av behovet for utarbeidelse av forskriftsverk og retningslinjer til ny utlendingslov, kan endringene i eksisterende utlendingslov § 37 d, dersom de vedtas, tre i kraft vesentlig tidligere enn ny utlendingslov. Departementet vurderer det som presserende å få på plass et utfyllende regelverk på dette området, og fremmer derfor proposisjonen for å sikre ønsket fremdrift og iverksettelse av regelverket.
Forslaget bygger på anbefalinger fra en tverrdepartemental arbeidsgruppe med representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Justisdepartementet, Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Politiets utlendingsenhet.
Hovedformålet med de foreslåtte endringene er å gi tydelige og presise regler om utlendingers rettigheter under opphold på utlendingsinternat, samt å fastsette klare rammer for politiets kontroll- og maktbruk. Utgangspunktet for kontroll- og maktbruk ved utlendingsinternat er at det må stilles minst like strenge vilkår for dette som i fengslene, samtidig som hensynet til de svakeste gruppene (barn og enslige kvinner) ivaretas. Hittil har forholdene til dels vært regulert i annet regelverk, til dels har det manglet regler.
Høringsbrev om endring av gjeldende utlendingslov § 37 d og høringsbrev om ny forskrift i medhold av den forslåtte § 37 d ble sendt ut 4. juli 2006 fra Justisdepartementet.
I høringsutkastet ble det foreslåtte regelverket forutsatt å være i overensstemmelse med Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene (EMK), De forente nasjoners internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), FNs konvensjon om barnets rettigheter og andre konvensjoner som Norge har sluttet seg til.
Høringsinstansene er gjennomgående positive til en tydeligere regulering av opphold ved utlendingsinternatet.
Men en rekke høringsinstanser er gjennomgående kritiske til høringsutkastets behandling av forholdet til menneskerettighetene, og oppfordrer departementet til en klargjøring. Praksisen med at barn har blitt forvart i internatet, kritiseres sterkt av flere høringsinstanser.
Departementet bemerker at i tilfeller hvor utreisefristen oversittes må det påregnes at politiet på ett eller annet tidspunkt vil tvangseffektuere vedtaket. Det kan i den forbindelse være aktuelt å pålegge utlendingen opphold på utlendingsinternat. Praksis hittil har vært at barns opphold i utlendingsinternat som den store hovedregel har vært avledet av rettslig kjennelse eller pågripelsesbeslutning mot foreldrene, det vil si mot omsorgsperson(er), og at det har vært ansett å være "til barnets beste" å være sammen med sine foreldre, til tross for at oppholdet finner sted i utlendingsinternat. Det har også vært enkelte mindreårige i internatet uten medfølgende omsorgsperson, men da med forutgående kjennelse/pågripelsesbeslutning hvor det må forutsettes at vurderingen om "barnets beste" er foretatt.
Departementet påpeker at der barn skal oppholde seg i utlendingsinternat er det svært viktig å tilrettelegge for at oppholdet ikke blir mer belastende for barna enn hva som er strengt nødvendig. Retningslinjer for forvaring av barn framgår av CAHAR-retningslinjer (2005) fra Europarådet som Norge har sluttet seg til, og myndighetene er forpliktet til å forholde seg til disse. Forskriftsbestemmelsene til § 37 d og eventuelle retningslinjer må ivareta de konkrete krav som oppstilles i CAHAR-retningslinjene.
Det generelle samarbeidet mellom Politiets utlendingsenhet og barnevernet vil for øvrig bli nærmere regulert i forskrift.
I proposisjonens kap. 3 utdyper departementet også forhold som adgangen til rettslig prøving, forbud mot tortur og annen umenneskelig behandling, beskyttelse av privatlivet, tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, ytringsfrihet og beskyttelse av eiendomsretten.
Et opphold på utlendingsinternat må bære preg av at de innsatte er anbrakt i internatet etter forvaltningsbestemmelser i utlendingsloven, og ikke på bakgrunn av dom for kriminelle handlinger. Forholdene skal søkes tilrettelagt slik at belastningen blir minst mulig for den som er frihetsberøvet.
Forslaget til endringer i tredje ledd angir de helt sentrale rettighetene utlendingen har under oppholdet på internatet, noe mange av høringsinstansene påpeker som positivt. Listen av rettigheter er ikke ment å være uttømmende, og rettigheter som den innsatte har etter andre lover skal ikke innskrenkes i større grad enn lovforslaget gir uttrykk for.
Bestemmelsen forutsetter at politiet plikter å tilrettelegge for et så godt samarbeid som mulig med kommunale, fylkeskommunale og statlige etater etc. på områder disse andre etatene er ansvarlige. Særlig gjelder dette helsevesenet, barnevernet og overformynderiet. Disse er ansvarlige for områder det er spesielt viktig å ivareta ved opphold i en lukket institusjon. Dette vil måtte reguleres nærmere i forskrift.
I forslaget til nytt fjerde ledd angis politiets adgang til å iverksette ulike typer restriksjoner og bruk av maktmidler overfor innsatte og besøkende på utlendingsinternat.
Alle tiltakene bestemmelsen nevner vil i utgangspunktet kunne tas i bruk når det er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting av vedtak etter utlendingsloven § 41. Dette omfatter undersøkelse av utlendingen etter bokstav a, midlertidig fratakelse av utlendingens gjenstander etter bokstav b, brev og besøkskontroll etter bokstav c, kontroll av fysisk aktivitet mv. etter bokstav d, og visitasjon av besøkende og andre som oppholder seg på internatets område etter bokstav e.
Hensikten med forslaget er å oppstille yttergrenser for politiets bruk av makt i internatet. Terskelen for å ta i bruk tvangsmidler etter femte ledd er vesentlig høyere enn den som gjelder for iverksettelse av tiltak etter fjerde ledd. Makt og maktmidler kan bare brukes når det er strengt nødvendig og andre tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig. Tilsvarende vilkår gjelder for bruk av tvangsmidler etter straffegjennomføringsloven § 38. Justisdepartementet vil i forskrift regulere nærmere i hvilke situasjoner bruk av tvangsmidler kan benyttes. Et eksempel på en situasjon hvor bruk av tvangsmidler kan være aktuelt, er når en utlending er utagerende og går til angrep på andre ved internatet.
Bestemmelsen fastslår at inngrep som er nevnt i fjerde og femte ledd ikke kan gjennomføres dersom det vil være et uforholdsmessig tiltak. Det anses imidlertid tilstrekkelig at politi og lege har ansvar for å foreta vurdering av forholdsmessigheten ved opprettholdelse av tiltaket. Fra politiets side må det imidlertid forutsettes å være naturlig å ha kontakt med prosessfullmektig der dette finnes. En ettertidig kontroll skal sikres gjennom tilsynsrådet som er foreslått opprettet, jf. åttende ledd.
Politiet gis med bestemmelsen adgang til å føre register for å sikre formålet med oppholdet i internatet og innsattes rettigheter. Registeret skal ikke omfatte taushetsbelagte helseopplysninger, det vil her kun være tale om å registrere at utlendingen har hatt legetilsyn, og av hvem, slik at notoritet omkring spørsmål om helsetilsyn sikres for ettertiden.
Bestemmelsen tilsikter notoritet mht. hvordan utlendingen er blitt behandlet under oppholdet, herunder om det er benyttet maktmidler eller om vedkommende er blitt undergitt restriksjoner. Registerføringen skal også gi grunnlag for tilsyn fra overordnet ved Politiets utlendingsenhet, tilsynsmyndighet og overordnet organ, samt gi politiet grunnlag for vurderingen av ro, orden eller sikkerhet.
Oversikt over kontrolltiltak vil også kunne gi oversikt over hvem utlendingen har kontakt med via post, besøk og telefon. Det er naturlig at opplysninger registrert om utlendingen slettes etter noen tid. Dette reguleres i forskrift.
Eksisterende utlendingsinternat er ikke undergitt et fast tilsyn fra et eget, uavhengig tilsynsorgan. Dette foreslås nå opprettet, jf. åttende ledd. Tilsynsrådet skal blant annet føre tilsyn med at driften og behandlingen av de innsatte skjer innenfor gjeldende regelverk. Det foreslås samme modell for tilsynsråd som i Kriminalomsorgen. Nærmere detaljer er foreslått i forskriftsutkastet.
Et uavhengig tilsynsorgan vil komme i tillegg til det tilsyn som skal gjennomføres av overordnet politimyndighet. Ytterligere kontroll kan gjennomføres både av Sivilombudsmannen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Europarådets torturkomité etc.
I forslaget til forskrift gis tilsynsrådet kompetanse også til å ta opp individuelle saker. Utkastet til forskrift angir, i tillegg til et uavhengig tilsynsråd, et krav om samme overordnede tilsyns- og inspeksjonsordning som for politiarrester, som legger ansvaret for dette til politimesteren og Politidirektoratet. Dette innebærer internt løpende tilsyn for Politiets utlendingsinternat, og tilsyn fra Sjef for Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet. På denne måten vil det være et to faste tilsynsspor; et politimessig interntilsyn i tillegg til et eget, eksternt tilsyn.
Myndighetene fatter en rekke avgjørelser som vedrører selve oppholdet til de frihetsberøvede utlendingene. Dette krever en grundig regulering av saksbehandlingsreglene, noe som er gjort i forvaltningsloven.
Det er i høringsutkastet ikke foreslått unntak fra forvaltningslovens bestemmelser. Forvaltningsloven gjelder derfor for utlendingsinternatet, jf. utlendingsloven § 32. Det kan legges til grunn at et tydeligere rettighetspreg i regelverket vil kunne føre til økning i antall klagesaker. Dette vil føre til økt behov for saksbehandlingskapasitet hos Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet, men størrelsen på behovet er usikkert.
Det fremgår av utlendingsloven § 37 d annet ledd at utlendingsinternat administreres av politiet, og det foreslås at dette videreføres.
Det er Politiets utlendingsenhet (PU) som administrerer utlendingsinternatet. Ledelsen av internatet er polititjenestemenn, i tillegg til en del såkalte transportledsagere med begrenset politimyndighet (sivilt ansatte), samt ca. 50 vektere. I høringsbrevet ble dagens praksis med bruk av sivile vektere foreslått avviklet. Ved å erstatte vektere med transportledsagere, vil man totalt sett få en bedre fleksibilitet i den daglige tjenesten. Dette fordi transportledsagere har politimyndighet på et begrenset område, og kan brukes til alle typer oppdrag som virksomheten har ansvar for. Vektere har ikke politimyndighet, og de kan derfor ikke utføre oppgaver som krever slik myndighet, for eksempel kontrolltiltak overfor innsatte og besøkende. Ved alvorlige hendelser kan det være et sikkerhetsmessig spørsmål vedrørende innsats fra vektere uten politimyndighet. Innsats som nødvendiggjør maktbruk fra disse må i så fall begrunnes med nødverge/nødrett, noe som anses utilfredsstillende. Hjemmelsgrunnlaget for nødvendig innsats bør være klarere. Det antas at en slik omlegging vil gi et betydelig bedre grunnlag for å styrke kontinuitet og kvalitetsmessig utførelse av den krevende tjenesten som driften av utlendingsinternatet er. Denne styrkingen vurderes å oppveie den fleksibilitet som ligger i at antall vektere kan reguleres etter det antall utlendinger som befinner seg i internatet.
Transportledsagerne søkes rekruttert blant ulike yrkesgrupper, blant annet skoleverket, helsevesenet, fengselsvesenet, politiet og det private næringsliv for øvrig. Det legges hovedvekt på personlig egnethet. Transportledsagere gjennomgår godkjent kurs ved Politihøgskolen over fire uker som omfatter utlendingslovgivningen, bruk av tvangsmidler, psykologi/situasjonsvurdering, konflikthåndtering/mekling, etikk, kulturforståelse og arrestasjonsteknikk.
Det nye regelverket vil få stor betydning for driften av politiets utlendingsinternat, og vil føre til økte kostnader både til engangsinvesteringer og til den ordinære driften.
Ordningen med bruk av sivile vektere koster ca. 18 mill. kroner per år og innebærer å ha syv vektere til disposisjon døgnet rundt. Ved å erstatte disse med et vaktlag på fem transportledsagere, vil dette kreve ansettelse av 35 nye transportledsagere. I dag benyttes ca. 50 vektere. Omleggingen vil ikke overstige kostnadene forbundet med dagens ordning.
Det legges til grunn at antall klagesaker grunnet større rettighetspreg medfører at administrasjonen må styrkes med én stilling, tilsvarende merkostnad på 0,5 mill. kroner.
Regelendringen innebærer et bedret aktivitetstilbud. Dette vil kreve større lokaler og mer areal.
Det legges til grunn en videreføring av dagens ordning med helsetjenester, det vil si at politiet stiller til rådighet og betaler for nødvendige helsetjenester som utlendingene ikke har krav på etter blant annet kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Utgifter til helsetjenester til internerte som ikke dekkes etter de ordinære finansieringsordninger i helse- og trygdelovgivningen, forutsettes dekket som i dagens ordning, det vil si av politiets eget budsjett.
Totalt anslås dermed et behov for engangs investeringskostnader som vil beløpe seg til ca. 5,5 mill. kroner, fordelt på følgende hovedposter:
Ombygging av bygg til aktivitetssenter 3,5 mill. kroner
Utbygging av overvåkingssystem av fellesområder 0,5 mill. kroner
Utdanning av egne ansatte - nyansatte og nåværende 0,5 mill. kroner
Enklere ombygging av nåværende bygg 1,0 mill. kroner.
Nye og større lokaler vil medføre økt husleie og økte driftsutgifter til lokaler. Videre vil økt aktivitetstilbud og flere transportledsagere innebære økte utgifter til administrasjon og kompetanseoppbygging. Det anslås derfor et behov for økning i driftskostnadene på 3,5 mill. kroner per år.
Videre vil gjennomføring av eksterne tilsyn medføre økte utgifter. De nærmere utgiftene i forbindelse med tilsynsordningen vil avhenge av tilsynets omfang.
Gjennomføringen av endringsforslagene forutsettes dekket innenfor Justisdepartementets budsjettrammer. Forslag om eventuelle økte bevilgninger vil tas opp i den ordinære budsjettprosessen.