1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Kultur- og kirkedepartementet har fremmet forslag om lov om registrering av innsamlingsaksjoner. Forslaget tar sikte på å innføre en frivillig registreringsordning som skal gi allmennheten en sikkerhet for at de midlene som gis, også brukes på det angitte formål ved den registrerte innsamlingen. Det skal føres et register over innsamlinger som føres av et frittstående kontrollorgan som også fører kontroll med at midlene brukes i samsvar med forutsetningene.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Det finnes i dag ingen direkte lovregulering av innsamlinger. Den private stiftelsen Innsamlingskontrollen ble etablert i 1991 og har over 70 frivillige organisasjoner som medlemmer.

Formålet med forslaget om en lovfestet registreringsordning for innsamlinger er å bidra til økt åpenhet om gjennomføring av, og pengeforvaltning ved, pengeinnsamling.

I hvilken grad det gis penger til innsamlingsaksjoner vil være avhengig av innsamlingens appell og troverdighet. Giverens vurdering av dette kan i begrenset grad lovreguleres. Tradisjonelt har derfor tanken vært at innsamling av frivillige gaver til frivillige organisasjoner ikke bør lovreguleres. Dette er også situasjonen i Sverige og Danmark. Hovedmålsettingen med en lovregulering må derfor være at den skal kunne bidra til å opprettholde eller øke tilliten mellom givere og innsamlingsaksjoner på en bedre måte enn om området forblir uregulert.

1.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at de aller fleste høringsinstansene stiller seg positive til en lovfestet registrerings- og kontrollordning som skal bidra til å opprettholde tilliten til innsamlinger. De frivillige organisasjonene er samstemte om at en slik ordning ikke bør legges til det offentlige, men bør ivaretas av et uavhengig organ opprettet av de frivilllige organisasjoner. Departementet foreslår at oppgaven med å iverksette og gjennomføre en registrerings- og kontrollordning skal utføres av en ideell stiftelse. En stiftelse vil ikke være underlagt departementets instruksjonsmyndighet. Det legges opp til at departementet inngår avtale med registrerings- og kontrollorganet om hvordan registrerings- og kontrolloppgavene skal utføres på grunnlag av en offentlig utlysing.

Flere grunner kan tale for at registreringsordningen i denne omgang ikke bør baseres på melde- eller registreringsplikt. For det første vil det være vanskelig å kontrollere overholdelsen av en slik plikt så lenge virksomhetene i utgangspunktet ikke er registrert. En lovbestemt plikt krever også mulighet til å sanksjonere ved pliktbrudd, noe som vil gjøre ordningen mer ressurskrevende både å administrere og å gjennomføre. En lovfestet sanksjonsordning som administreres og håndheves av en privat stiftelse reiser prinsipielle problemstillinger. Disse spørsmål bør imidlertid vurderes på nytt når en lovfestet ordning med frivillig registrering har virket en tid.

Departementet kan ikke se at en frivillig registreringsordning bør ha en nedre beløpsgrense for hvilke innsamlinger som kan la seg registrere. Tvert imot anser departementet det viktig at også små lokale innsamlinger uten forankring i en større organisasjon bør ha anledning til å dra nytte av de fortrinn registreringsordningen skal innebære. Det bør heller ikke være noe krav at de registrerte innsamlinger er knyttet til det planlagte frivillighetsregisteret, da det trolig vil gå noe tid før dette registeret opprettes. Når et frivillighetsregister er på plass, bør imidlertid de to registrene ses i sammenheng, slik at registerinformasjon - herunder også informasjon fra Enhetsregisteret - kan utveksles og på denne måten lette den administrative byrden for frivilligheten. Det er imidlertid viktig å sikre at en tilknytning til frivillighetsregisteret ikke medfører at den spontane innsamlingsaktiviteten faller utenfor ordningen.

En viktig del av kontrollorganets arbeid vil være å gi offentligheten tilgang til budsjetter og regnskap for innsamlingsaktiviteten til de organisasjoner og innsamlinger som er registrert. Departementet er enig i at regnskap bør føres i henhold til God regnskapsskikk for ideelle organisasjoner utarbeidet av Norsk Regnskapsstiftelse, og at innsendte regnskaper bør være reviderte. Det bør videre fastsettes et krav om at størst mulig andel av de innsamlede midler faktisk medgår til å finansiere den frivillige virksomheten de er innsamlet til inntekt for. I Sverige er dette kravet fastsatt til 75 pst. Her inngår imidlertid også offentlige støtteordninger ved beregning av kravet. Basert på høringsuttalelsene foreslår departementet derfor at kravet til overskuddsandel i denne omgang fastsettes til 65 pst., og at beregningen ses i sammenheng over tre år med sikte på å gi rom for blant annet omlegging og investeringer i innsamlingsaktiviteten. Målsettingen bør likevel være at satsen for minimumskravet vurderes hevet når registeret har vært i funksjon i 2-3 år.

Departementet anser det som viktig at det utarbeides klare og tydelige kriterier for hva som skal anses som administrasjonsutgifter, og hva som skal inngå i overskuddsandelen på 65 pst. Etter departementets vurdering vil det være naturlig at kontrollorganet selv utarbeider klare retningslinjer for hvordan administrasjonskostnadene ved innsamlingsvirksomhet skal beregnes.

Lovforslaget legger opp til at kontrollorganet utsteder et kvalitetsmerke slik at registrerte innsamlinger lett kan gjenkjennes. Dette vil kunne øke bevisstheten rundt ordningen og gjøre innbyggerne mer bevisste på å støtte formål som underlegger seg en skjerpet kvalitetskontroll.

Kontrollorganet skal kunne slette eller nekte registrering av en innsamling når den ikke tilfredsstiller de krav som følger av loven eller kontrollorganets retningslinjer, eller når dokumenterbare forhold ved tidligere innsamlinger gir grunn til å tro at lovens forutsetninger for registrering ikke vil bli fulgt. Ved mistanke om straffbar anvendelse av innsamlede midler skal registerføreren vurdere om forholdet skal anmeldes til politiet. Departementet mener erfaring med lovfestet registrering av innsamling i første omgang best kan oppnås ved at registreringen gjøres frivillig og uten bruk av sanksjoner som forutsetter offentlig myndighetsutøvelse. Dette vil også gjøre at registreringsordningen raskere kan iverksettes, noe som anses viktig for å kunne støtte opp om den pågående innsamlingsaktiviteten også på kort sikt.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det legges opp til at registrerings- og kontrollordningen skal være selvfinansierende gjennom avgifter som betales av de registrerte innsamlinger. Ifølge regnskapet til Innsamlingskontrollen for 2004, gir dagens avgiftsnivå i underkant av 1 mill. kroner i inntekter. Departementet tar sikte på å yte et bidrag på om lag 1-2 mill. kroner i forbindelse med etablering og oppstart av den nye kontroll- og registreringsordningen. Bidraget vil dekkes innen Kultur- og kirkedepartementets eksisterende budsjettrammer.