1. Samandrag
- 1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen
- 1.2 Bakgrunnen for lovforslaget
- 1.3 Alternativer til lovforbod
- 1.4 Forholdet til EU-rett og EØS-avtalen
- 1.5 Nærare om innhaldet i lovforslaget
Kultur- og kirkedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til lov om forbud mot prispåslag ved videresalg av billetter til kultur- og idrettsarrangement.
Billetter til etterspurte idretts- og kulturarrangement selges ofte flere ganger. Videresalg skjer både i direkte tilknytning til arrangementet og etter forhåndsannonsering i aviser og på Internett. Misnøyen med slikt svartebørssalg er bl.a. knyttet til Internett-/avisannonsering hvor kjøperen ofte inngår kjøpsavtale uten å vite at det er snakk om videresalg, og uten å vite at kjøpsprisen er høyere enn billettens pålydende. Videresalg gir også dem med best økonomi best tilgang til de mest populære arrangementene. Omfanget av slik svartebørshandel synes å ha vært klart økende de siste årene.
Departementet foreslår at det vedtas et forbud mot å selge billetter til kultur- og idrettsarrangementer til en høyere pris enn den som er påført billetten fra arrangørens side, eller som billetten første gang ble solgt for. Forslaget er blant annet basert på en tilsvarende lov i Danmark. Det anses ikke nødvendig å knytte straffesanksjoner til forbudet. I tillegg vil markedsføring av ulovlig billettsalg kunne forbys av Forbrukerombudet. Behovet for en straffesanksjonering kan vurderes på nytt når forbudet har virket en tid.
Det er lagt til grunn at forslaget ikke vil være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.
Omfanget av økonomisk motivert videresalg av billetter til kultur- og idrettsarrangementer synes å ha vært klart økende de siste år. Norsk Rockeforbund som er interesseorganisasjon for konsertarrangører har rapportert om økende tendens til organisert videresalg av billetter til overpris, spesielt via Internett.
Tilsvarende har det vist seg at flere fotballkamper de senere årene blir utsolgt, og dermed gir grunnlag for organisert annenhåndssalg.
Også forbrukermyndighetene har de siste årene hatt en jevn strøm av klager på organisert videresalg av billetter. Gjennomgangstemaer i henvendelsene har vært at det gis utilstrekkelig prisinformasjon og at det skapes inntrykk av at videresalgsselskapet representerer den offisielle arrangøren av arrangementet. Det klages også over krav om usikret forskuddsbetaling, manglende levering av solgte billetter, manglende rettigheter for kjøper og salg av falske billetter.
I Danmark har det fra 1919 vært forbudt med videresalg av billetter til offentlig forlystelse dersom det ved videresalget søkes å oppnå fortjeneste. Sverige har ikke noe lovforbud mot videresalg av billetter.
Visse tiltak mot svartebørssalg kan iverksettes av arrangørene uavhengig av et lovforbud. For eksempel kan billetter utstedes på navn, kombinert med navnekontroll ved inngangen eller stikkprøvekontroller. Det kan også unnlates å utstede adgangstegn, slik at all betaling må skje ved inngangen. Videre kan det registreres forhåndsbestillinger med ulike referansenummer, men slik at selve billettdokumentet utdeles rett før arrangementet starter.
Departementet legger til grunn at mange av de ovennevnte tiltak vil bli gjennomført i større eller mindre grad over tid. Det er imidlertid grunn til å anta at den økende tendens til organisert videresalg av billetter til overpris ikke vil bli stoppet i overskuelig framtid gjennom denne typen frivillige tiltak.
Departementet legger til grunn at omsetning av adgangsbilletter til idretts- og kulturarrangement må anses som en tjeneste, og at slike tjenester i utgangspunktet omfattes av forbudet mot restriksjoner i adgangen til å yte tjenester i EØS-området, jf. artikkel 36 og 37 i EØS-avtalen.
Det blir dermed et spørsmål om et forbud mot prispåslag ved videresalg av billetter må anses som en restriksjon i adgangen til å yte tjenester. Et slikt forbud vil ikke være diskriminerende i forholdet mellom norske og utenlandske aktører. Både utenlandske og norske aktører vil fortsatt kunne inngå avtaler med arrangører av idretts- og kulturarrangement om førstehåndssalg av billetter. På samme måte vil et prispåslag ved videresalg av billetter være forbudt for både norske og utenlandske aktører, og dette vil dermed i praksis være avskåret som en selvstendig næringsvei. Det vil imidlertid ikke foreligge en diskriminerende restriksjon.
På den annen side vil et forbud som foreslått begrense markedet for billettsalgstjenester i Norge, ved at det i praksis blir ulovlig å drive næringsmessig videresalg av sports- og kulturbilletter. Det er ikke kartlagt om utenlandske aktører driver slik næringsmessig videresalg i Norge i dag, og dermed vil bli direkte berørt av et forbud. Det er likevel klart at et forbud mot prispåslag ved videresalg av billetter vil påvirke utenlandske aktørers adgang til det norske markedet. På denne bakgrunn antas at forbudet mot prispåslag ved videresalg av billetter utgjør en restriksjon i adgangen til å yte tjenester, jf. EØS-avtalen artikkel 36.
Et forbud mot prispåslag er ikke begrunnet ut fra hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen, jf. EØS-avtalen artikkel 33. EF-domstolen har imidlertid anerkjent at hensynet til forbrukervern og hensynet til kulturlivet kan begrunne unntak fra restriksjonsforbudet. Forbudet mot prispåslag av billetter skal sikre at idretts- og kulturarrangement blir tilgjengelig for alle til en overkommelig pris.
Samtidig sikrer forbudet at det er arrangøren som sitter igjen med mest mulig av overskuddet fra den reelle omsetningen av billetter. Dette vil stimulere til et størst mulig tilbud av slike idretts- og kulturbegivenheter.
For at en restriksjon skal anses lovlig i henhold til artikkel 33 eller EF-domstolens praksis, må restriksjonen også anses som et egnet og forholdsmessig virkemiddel for å oppnå de ønskede mål.
Finansdepartementet har i sin høringsuttalelse pekt på at mangelen på sanksjonsmuligheter kan føre til at forbudet blir mindre effektivt, og at dette kan påvirke vurderingen i forhold til egnethets- og proporsjonalitetskravet i EØS-retten. Spørsmålet som kan reises er om forbudet uten strafferettslige sanksjonsmuligheter vil kunne ivareta hensynet til kulturlivet og til forbrukervern i tilstrekkelig grad. Ut fra de vurderinger som er foretatt om dette, og den informasjon som er innkommet i høringsrunden, anser Kultur- og kirkedepartementet at et lovforbud, også uten strafferettslige sanksjoner, vil ha en umiddelbar og markert positiv effekt både for kulturlivet og for de berørte forbrukervernhensyn. Før erfaringer eventuelt viser at også straffereaksjoner er nødvendig for å oppnå tilsiktet effekt av forbudet, kan det derfor like godt hevdes at det å innføre straffereaksjoner er det som i denne omgang må anses som uforholdsmessig. Departementet legger derfor til grunn at forbudet slik det foreslås må antas å oppfylle både egnethets- og proporsjonalitetskravet i EØS-retten.
Direktivets sentrale formål er å innføre et forbud mot "urimelig handelspraksis" (unfair commercial practices) som skader forbrukernes økonomiske interesser.
Direktivet regulerer urimelige handlinger/unnlatelser i forbindelse med salg av produkter til forbrukere, typisk urimelig markedsføring. Forbud som ivaretar andre hensyn enn forbrukerhensyn, i dette tilfelle kulturhensyn, blir ikke berørt av direktivet. Departementet kan heller ikke se at et forbud mot en type salg, hvor det i og for seg ikke benyttes urimelige/villedende/aggressive metoder, vil omfattes av direktivets virkeområde. Departementet legger dermed til grunn at direktivet ikke er til hinder for å innføre et forbud mot "svartebørssalg" av billetter.
Hovedinnvendingene mot lovforslaget har i høringsrunden knyttet seg til usikkerhet om hvor stor effekten av et forbud vil bli uten at det vedtas hjemmel for straffesanksjoner ved brudd på forbudet. Samtidig er det reist spørsmål om det vil være riktig å bruke politiets ressurser på håndheving og straffeforfølging av et slik forbud. Både hver for seg og samlet taler disse innvendinger for at det ikke vedtas en straffesanksjon før erfaringene med forbud uten straffesanksjon eventuelt tilsier det. De senere års erfaring med forbudslovgivning som tar sikte på å påvirke forbrukermønsteret i befolkningen, tilsier at lovgivningens normative effekt kan være stor uten at straffeforfølgning er en forutsetning for effektiv håndhevning.
Etter departementets vurdering er det ikke grunn til bekymring for konsekvensene av lovforslaget for de næringsdrivende som selger billetter etter avtale med arrangører av kultur- og idrettsarrangementer. Som det fremgår av utkastet til lovtekst, omfattes slike kommisjonærsalg ikke av forbudet.
Offentlig håndheving av forbudet vil i første rekke skje gjennom påtale og stans av ulovlig salg som politiet påviser i forbindelse med sin ordenstjeneste, og ved at markedsføring av ulovlig salg kan forbys av Forbrukerombudet. I hvilken grad inngripen vil skje i praksis vil være basert på en løpende ressursprioritering fra politiets side. Overtredelse av Forbrukerombudets vedtak sanksjoneres ved at overtrederen må betale et tvangsgebyr. Det er ikke lagt opp til stor bruk av offentlige ressurser for å håndheve forbudet.
Det foreslås at loven inneholder en bestemmelse om at kjøperen kan kreve refundert av selgeren det beløpet som eventuelt er betalt ut over pålydende.
Dersom erfaringene med loven viser at det organiserte videresalg av billetter til overpris ikke avvikles som følge av lovforbudet, kan imidlertid spørsmålet om sanksjoner og bedre sikring av kjøperens tilbakebetalingskrav vurderes på ny.