1. Sammendrag
- 1.1 Hovedinnhold i proposisjonen
- 1.2 Oversikt over EU-direktivenes bestemmelser
- 1.3 Nærmere om forbud mot diskriminering
- 1.4 Nærmere om informasjon og drøfting
- 1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser
I proposisjonen fremmer Nærings- og handelsdepartementet forslag til endringer i sjømannsloven av 30. mai 1975 nr. 18. Det fremmes forslag til nye bestemmelser om:
1. Forbud mot diskriminering av arbeidstakere på norske skip
2. Informasjon og konsultasjon i arbeidslivet
Lovforslaget bidrar til å gjennomføre henholdsvis direktiv 2000/78 om generelle rammebestemmelser for likehandling i arbeidslivet og direktiv 2002/14 om informasjon til og konsultasjon med arbeidstakerne. Direktiv 2000/78 er ikke hjemlet i EØS-avtalen, men EU har merket ikke-diskrimineringspakken som EØS-relevant. Det er ikke truffet noen EØS/EFTA-beslutning om pakken. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (Bondevik II) foreslo at ikke-diskrimineringspakken skulle gjennomføres i norsk rett. Direktivet finnes ikke i norsk oversettelse, men er tilgjengelig på dansk. Når det henvises til eller refereres til direktivet er det tatt utgangspunkt i den danske språkversjonen. Diskriminering på grunn av politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon omfattes ikke av direktivets diskrimineringsforbud, men er likevel tatt med i lovforslaget da dette bekrefter at Norge oppfyller forpliktelsene etter ILO-konvensjon 111.
For begge lovforslag er de tilsvarende bestemmelsene i arbeidsmiljøloven tidligere behandlet av Stortinget. Dokumentene til denne behandlingen er relevante for de bestemmelser som nå foreslås i sjømannsloven, og mer utfyllende drøftinger av enkelte bestemmelser er å finne der - jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) og Ot.prp. nr. 49 (2004-2005). I nærværende odelstingsproposisjon er det lagt vekt på å drøfte de særlige forhold som gjør seg gjeldende for skipsfart, herunder å begrunne løsninger som avviker fra arbeidsmiljølovens bestemmelser.
Sjøfartsdirektoratet sendte forslaget til endringer i sjømannsloven på høring 3. juni 2005 med høringsfrist 1. september 2005. Det er mottatt tilbakemelding fra 13 av høringsinstansene. Blant disse hadde syv kommentarer om substansielle eller redaksjonelle forhold.
Departementet foreslår å ta inn to nye kapitler i sjømannsloven som skal omhandle henholdsvis likebehandling i arbeidslivet og forby diskriminering, og informasjon og konsultasjon med virksomhetens tillitsvalgte. Formålet er å fremme likebehandling i arbeidslivet, og forbudet mot diskriminering omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, fra utlysing av stilling til opphør. Forbudet vil således også få anvendelse på det løpende arbeidsforhold, herunder forfremmelse og fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår.
Sjømannsloven har ikke i dag bestemmelser som gir et eksplisitt forbud mot diskriminering i arbeidslivet.
Direktivet har et videre anvendelsesområde enn sjømannsloven tradisjonelt har hatt. Personer som foreslås vernet er derfor, i tillegg til sjømenn, selvstendig næringsdrivende i den grad disse opplever forskjellsbehandling i forhold til andre aktører på arbeidsplassen. Også innleide arbeidstakere er foreslått beskyttet av forbudet mot forskjellsbehandling. Dersom den utenlandske arbeidsgiveren er hjemmehørende i en EØS-stat vil lovgivningen som gjennomfører direktivet i vedkommende stat få anvendelse.
Departementet foreslår ellers at forbudet mot diskriminering også gjøres gjeldende for sjømenn fra tredjeland, og sjømenn på skip i norsk internasjonalt skipsregister (NIS). Stortingets forutsetning for opprettholdelsen av NIS var å kunne ansette sjøfolk på hjemlandets vilkår. Denne forutsetningen vil kunne videreføres for denne gruppen sjøfolk selv om det innføres et generelt prinsipp om likebehandling. Forbudet mot diskriminering foreslås dessuten å gjelde for deltidsansatte og midlertidig ansatte.
Forslag til § 33 er en generell bestemmelse som inneholder et forbud mot direkte og indirekte diskriminering på grunn av politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemning eller alder. For kjønn er det presisert i tredje ledd i bestemmelsen at likestillingsloven får anvendelse. Loven får ikke anvendelse på forskjeller som oppstår mellom arbeidstakere på grunn av medlemskap i arbeidstakerorganisasjon når det gjelder tariffavtalte lønns- og arbeidsvilkår.
Unntakene fra forbudet mot forskjellsbehandling er samlet i § 33 B. Det foreslås å gi adgang til å forskjellsbehandle der dette er avgjørende for utførelsen av arbeidet. Det stilles her et grunnleggende krav om saklighet og forholdsmessighet. Det vil også være en viss adgang til å forskjellsbehandle på grunn av alder der dette har et saklig formål.
Lovforslaget inneholder videre en plikt for arbeidsgiver til å tilrettelegge arbeidet for arbeidstakere med varig redusert arbeidsevne med mindre tiltakene innebærer en uforholdsmessig stor byrde. Det ligger likevel som en forutsetning at kravet om helseerklæring utstedt av godkjent sjømannslege skal følges.
Lovforslaget gir adgang til positiv særbehandling som bidrar til å fremme likebehandling, men det forutsettes at særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd.
Det foreslås videre bestemmelser om opplysningsplikt overfor arbeidssøker som mener seg forbigått i strid med forbudet mot forskjellsbehandling, samt bestemmelser om delt bevisbyrde i tvister knyttet til dette kapittel.
For å sikre at sjømenn som fremmer klage for brudd på forbudet mot forskjellsbehandling ikke utsettes for gjengjeldelse, er det foreslått et uttrykkelig forbud mot gjengjeldelse.
Når det gjelder virkningene av ulovlig forskjellsbehandling er det lagt til grunn at den som er blitt forskjellsbehandlet eller utsatt for gjengjeldelse kan kreve oppreisning på objektivt grunnlag og erstatning for økonomisk tap etter de alminnelige erstatningsregler. Videre sier forslaget at bestemmelser i tariffavtaler, arbeidsavtaler, reglementer, vedtekter mv. som er i strid med bestemmelsene i kapittelet, er ugyldige.
I motsetning til i arbeidsmiljøloven, er det ikke oppnevnt en egen nemnd for behandling av diskrimineringssaker etter sjømannsloven. Det er derfor ikke behov for å lovfeste en rett til å bringe interesseorganisasjoner inn i forvaltningssaker etter dette kapittel. Departementet foreslår et eget kapittel i sjømannsloven om informasjon og drøfting mellom arbeidsgivere og arbeidstakernes representanter.
Departementet foreslår at reglene om informasjon og konsultasjon gjelder for rederier som sysselsetter minst 50 ansatte. Unntaksadgangen i direktiv 2002/14 foreslås benyttet slik at reglene kun gis anvendelse på skip registrert i norsk ordinært skipsregister, når disse er passasjerskip eller i fart på innsjøer eller elver.
Vernet mot diskriminering omfatter alle personer og gjelder så vel i privat som offentlig sektor. Direktivet gjelder innenfor det som i EU regnes som arbeidslivsområdet. Dette er et vidt begrep som ikke bare dekker forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker slik det er definert i norsk arbeidsrettslovgivning, men også andre områder med tilknytning til arbeidet. I tillegg til å gjelde hele arbeidsforholdets forløp, gjelder direktivet også for:
vilkår for å etablere seg som selvstendig næringsdrivende og utøve slik virksomhet
vilkår for å utøve næringsvirksomhet/praktisere et bestemt yrke mv.
vilkår for yrkesutdanning
vilkår for omskolering
vilkår for medlemskap i bl.a. arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjoner.
Direktivet er et såkalt minimumsdirektiv. Dette innebærer at medlemsstatene står fritt til å fastsette regler som gir et sterkere vern for arbeidstakerne enn direktivets minstekrav. Det er opp til statene å velge sanksjoner for overtredelse av de nasjonale bestemmelser som er vedtatt til gjennomføring av direktivet. Direktivet stiller imidlertid krav om at sanksjonene som velges skal være effektive og avskrekkende, og stå i et rimelig forhold til overtredelsen.
Direktivets regler danner en generell ramme for informasjon og konsultasjon mellom arbeidsgivere og arbeidstakernes representanter. Staten har plikt til å fastsette prinsipper, definisjoner og vilkår for informasjon og konsultasjon. Arbeidstakerne utøver retten til informasjon og konsultasjon gjennom sine representanter.
Direktivet fastslår at arbeidstakerne gjennom deres representanter skal informeres og konsulteres om
den seneste og forventede økonomiske utviklingen i virksomheten,
bemanningssituasjonen i virksomheten og den sannsynlige utviklingen av denne, samt
beslutninger som kan føre til vesentlige endringer av ansettelsesforholdene eller den måte arbeidet er organisert på.
Rammene for gjennomføring fastlegges i det enkelte land på bakgrunn av gjeldende praksis med videre. Etter direktivet er det adgang til å fastsette andre bestemmelser for havgående skip, dvs. alle skip med unntak av de som utelukkende går på elver og innsjøer. Dette innebærer at direktivet i hovedsak er rettet mot virksomheter på land og at det i praksis for tilnærmet all skipsfart er mulig å fravike direktivets bestemmelser. Det skal fastsettes administrative eller rettslige prosedyrer i tilfelle direktivets bestemmelser ikke overholdes.
Forbudet i høringsforslaget retter seg mot diskriminering på grunn av politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemning eller alder. Forbudet rammer både direkte og indirekte diskriminering. Det er ikke mottatt høringsuttalelser med generelle bemerkninger til at det innføres bestemmelser om diskriminering på norske skip.
Forslaget til ny § 33 A slår fast at forbudet mot forskjellsbehandling omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, fra utlysing av stilling til opphør. For å gjennomføre rammedirektivet er det nødvendig å innføre et forbud mot diskriminering også ved lønnsfastsettelse. Forbudet gjelder tilsvarende ved valg av selvstendig næringsdrivende, ved innleie av arbeidskraft og ved innmelding og deltakelse i arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon. Bestemmelsene får anvendelse i samme utstrekning som sjømannsloven, det vil si at den gjelder alle som har sitt arbeid på norsk skip og som ikke bare arbeider mens skipet ligger i havn.
Det er ikke foreslått at bestemmelsene om forbud mot diskriminering skal kunne fravikes for skip i norsk internasjonalt skipsregister (NIS). Lønns- og arbeidsvilkår for tjeneste på skip i NIS fastsettes i tariffavtaler som tar utgangspunkt i lønnsnivået i sjømannens hjemland. Innenfor samme tariffområde på det enkelte skip skal imidlertid alle ha like vilkår. Sjøfartsdirektoratet vurderer denne praksis som saklig begrunnet og i tråd med direktivets intensjoner.
Det er departementets vurdering at en gjennomføring av direktivet ikke tillater at personelt virkeområde begrenses slik som Norges Rederiforbund foreslår i sin høringsuttalelse. I den grad det er behov for tilpasning er det departementets oppfatning at dette kan gjøres gjennom en saklig begrunnet ulik behandling. Departementet deler ikke Rederiforbundets oppfatning om at direktivet ikke omfatter 3. lands borgere som er ansatt på et norsk skip.
Forutsetningene som Stortinget la til grunn for opprettelsen av NIS-registeret var at man skulle kunne ansette sjøfolk på hjemlandets vilkår. Denne forutsetningen vil kunne videreføres med de foreslåtte endringer i sjømannsloven. I lovforslaget foreslås derfor at de nye bestemmelsene også skal gjelde for ansatte på NIS-skip og personer som er ansatt av utenlandsk arbeidsgiver for å betjene passasjerer på turistskip.
I de vedtatte bestemmelsene i ny arbeidsmiljølov er det innført et forbud mot diskriminering av arbeidstaker utelukkende av den grunn at vedkommende arbeider deltid eller er midlertidig ansatt. Da midlertidig ansettelse er den vanlige hyreform på skip, foreslås derfor en slik generell ikke-diskrimineringsklausul også inntatt i sjømannsloven.
Lovforslagets adgang til å gjøre fravik avviker fra den tilsvarende unntaksbestemmelsen slik den er vedtatt i den nye arbeidsmiljøloven. I forhold til sjømenn har man valgt å presisere at kravet om helseerklæring videreføres. Dette vil i praksis innebære at funksjonshemning blir vanskeligere å forene med tjeneste på skip.
Sjømannslovens § 19 nr. 1 sjette ledd forstås slik at en sjømann er vernet mot oppsigelse på grunn av alder før fylte 62 år. Det forhold at man oppnår rett til sjømannspensjon ved 60 år og derfor er økonomisk uavhengig taler for at grensen på 62 år ikke er i strid med direktivet. Forskjellsbehandling på grunn av alder før fylte 62 år vil derimot være et brudd på direktivets diskrimineringsforbud.
Ved ansettelse på skip i norsk internasjonalt skipsregister er det utbredt at sjøfolkene er ansatt av en bemanningsagent i sitt hjemland. I den grad et norsk rederi etterspør arbeidskraft hos en bemanningsagent etter kriterier som er i strid med diskrimineringsforbudene, vil dette rammes av forslaget. Det forventes imidlertid ikke at rederiet skal ha noen handlingsplikt i forhold til å sikre at bemanningsagenter ved valg av arbeidskraft følger prinsippene i de nye bestemmelsene.
Det ble i høringsforslaget foreslått at reglene i sjømannsloven skal gjelde for rederier som jevnlig sysselsetter minst 50 arbeidstakere. Plikten til informasjon og drøfting skal pålegges større virksomheter. Dette er i tråd med direktivets fortale der det understrekes viktigheten av blant annet å ikke pålegge administrative, finansielle og rettslige byrder som vil hemme opprettelsen og utviklingen av små og mellomstore virksomheter.
Slik høringsforslaget med adgangen til fravik var utformet vil det få anvendelse for skipsfart på elver og innsjøer drevet av rederier som jevnlig sysselsetter minst 50 sjømenn, og for alle havgående skip i innenriks fart, dersom det ikke gjøres fravik i tariffavtale. Dette vil da blant annet omfatte de fleste større rederier som driver passasjertrafikk på kysten.
Norges Rederiforbund anbefaler i sin høringsuttalelse at det fremgår av lovteksten at unntaket omfatter alle skip i norsk internasjonalt skipsregister, NOR-skip i utenriksfart og offshore service-fartøyer og bøyelastere.
Fiskebåtredernes Forbund påpeker innledningsvis i sitt høringssvar at de fleste norske fiskebåtredere vil falle utenfor bestemmelsene som følge av at de ansetter færre enn 50 arbeidstakere. Det påpekes også at det er inngått hovedavtale med LO/Norsk sjømannsforbund som har bestemmelser om drøfting/informasjon. Forbundet uttrykker videre usikkerhet med hensyn til om havfiskefartøyene omfattes av begrepet innenriks fart. Det påpekes også at man ser en viss dreining i retning av at fiskere ansettes av bemanningsagenter. Med bakgrunn i ovenstående og det forhold at fiskebåtrederier i det vesentlige er små og mellomstore bedrifter, ber forbundet om at havfiskefartøy unntas fra bestemmelsene.
Fraktefartøyenes Rederiforening kommenterer at de har et fåtall rederier som jevnlig sysselsetter mer enn 50 arbeidstakere. De kommenterer samtidig at de forstår at bestemmelsen primært skal gjelde rederier som driver passasjertrafikk. De finner det da som en forskjellsbehandling at deres rederier omfattes og de protesterer mot at bestemmelsene gjøres gjeldende for deres skip.
Plikten til informasjon og drøfting inntrer når virksomheten regelmessig sysselsetter mer enn 50 arbeidstakere. Midlertidig ansatte skal også regnes med. I tillegg er virkeområdet for bestemmelsene knyttet opp mot fartsområde og kategori av fartøy. Av rettstekniske hensyn er det viktig at bestemmelsen har et klart anvendelsesområde. På bakgrunn av de høringsuttalelser som er mottatt fra Fiskebåtredernes Forbund og Fraktefartøyenes Rederiforening foreslår derfor departementet å begrense bestemmelsenes anvendelse for havgående skip til passasjerskip i norsk ordinært skipsregister. Rederier med fartøy i denne kategori vil i all hovedsak være omfattet av hovedavtaler som har bestemmelser om informasjon og drøfting. I tråd med direktivet vil også bestemmelsene komme til anvendelse på skip i fart på innsjøer og elver. Loven åpner videre for at bestemmelsene om drøfting og informasjon kan fravikes gjennom tariffavtale. For så vidt gjelder eksisterende tariffavtaler må det legges til grunn at de nye bestemmelsene i sjømannsloven, ved eventuell motstrid, skal stå tilbake for de avtalte løsninger.
Selv om bare en mindre del av ledigheten på arbeidsmarkedet blant personer som tilhører beskyttede grupper kan tilbakeføres til diskriminering, vil forebygging av diskriminering ha stor økonomisk nytteeffekt for den enkelte og dermed også være samfunnsøkonomisk lønnsomt.
Det foreslås ikke oppretting av nye håndhevingsorganer eller lignende. Det antas derfor at det offentlige i liten grad vil påføres ekstra kostnader ut over et mulig økt press på domstolsapparatet.
Siden sjømannsloven ikke har bestemmelser som retter seg direkte mot diskriminering, innebærer lovforslaget i sin helhet nye krav. Styringsretten ved ansettelser vil bli noe begrenset.
Implementeringen innebærer dessuten en ytterligere utvidelse av den beskyttede personkrets ettersom også selvstendig næringsdrivende gis beskyttelse.
Forslaget vil i noen grad kunne medføre økte kostnader for arbeidsgivere som har en ansettelsespolitikk hvor det uten saklig grunn tas hensyn til søkeres alder.
Innføringen av et prinsipp om erstatning for ikke-økonomiske forhold (oppreisning) uten hensyn til rederiets skyld, vil medføre utgifter for bedrifter som bryter diskrimineringsforbudet.
Ved å gjøre bestemmelsene gjeldende kun for passasjerskip i norsk ordinært skipsregister omfattes de rederier som i stor utstrekning har regulert informasjon og drøfting i avtaleverket. Det vil også være mulig å fravike bestemmelsen gjennom tariffavtaler. I praksis gir dette nødvendig fleksibilitet til å sikre at bestemmelser om informasjon og drøfting kan tilpasses de eksisterende ordninger. Det antas derfor at bestemmelsen ikke vil ha nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser.