1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmer Regjeringen forslag om endringer i lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann (fiskeforbudsloven), og i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske (saltvannsfiskeloven). Formålet med endringene er å gi fiskerimyndighetene mulighet til å iverksette ytterligere tiltak mot ulovlig, urapportert og uregulert fiske (Illegal, unreported and unregulated fisheries) - såkalt IUU-fiske.

1.2 Lovforslagets bakgrunn

Oversikt

Norsk fiskeripolitikk skal trygge en langsiktig og bærekraftig forvaltning av havressursene for å bevare næringsgrunnlaget i fremtiden. Det omfattende ulovlige overfisket på bestander som Norge forvalter i fellesskap med andre stater er en betydelig utfordring i arbeidet med å oppnå en ansvarlig forvaltning. Overfisket utøves i stor grad utenfor norsk fiskerijurisdiksjon, med fartøy som ikke fører norsk flagg, og med fangster som landes utenfor Norge.

Dette rammer også Norge, da 90 pst. av bestandene Norge beskatter vandrer mellom norske og utenlandske eller internasjonale havområder. Fiskeridirektoratet har estimert at overfisket på norskarktisk torsk i Barentshavet ligger på om lag 100 000-120 000 tonn hvert år. Dette utgjør over 20 pst. av totalkvoten og har en førstehåndsverdi på ca 1,5 mrd. kroner. Videre er det estimert at det i 2005 ble fisket 36 300 tonn hyse utover totalkvoten.

Til tross for en rekke tiltak fra norsk side har ikke overfisket i Barentshavet avtatt i særlig grad de senere år. Dette har konsekvenser både for fiskebestandene, fiskeflåten og fiskeindustrien i Norge. Når overfiske foregår på bestander som Norge forvalter i fellesskap med andre stater, i områder utenfor norsk fiskerijurisdiksjon, og flaggstatens kontroll med fartøyene svikter, er det behov for et parallelt kontrollsystem. Dette kan gjennomføres innenfor folkerettens rammer ved å etablere regler for nasjonal havnestatskontroll som begrenser muligheten også for fartøy som ikke er norske til å utøve ulovlig fiske. Det er på denne bakgrunn behov for bestemmelser som gir myndighetene anledning til å iverksette slike tiltak mot fartøy som er involvert i IUU-fiske.

Folkerettslig rammeverk

Etter folkeretten har stater tre hovedtyper jurisdiksjonsgrunnlag som kan brukes til å regulere utnyttelse av levende marine ressurser: Flaggstatsjurisdiksjon, kyststatsjurisdiksjon og havnestatsjurisdiksjon. Norge har gjennom multilaterale, regionale og bilaterale avtaler inngått samarbeid både om forvaltning av og kontroll med uttak av felles bestander.

Etter FN-avtalen om fiske på det åpne hav har en havnestat rett og plikt til å treffe tiltak i samsvar med folkeretten for å fremme subregionale, regionale og globale bevarings- og forvaltningstiltaks effektivitet, såfremt tiltakene ikke formelt eller reelt er diskriminerende mot andre stater. Tiltakene skal stå i forhold til overtredelsenes grovhet.

Flere av de regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonene oppstiller regler for å motvirke IUU-fiske gjennom å nekte landing og omlasting av fangst fra fartøy som fisker i strid med organisasjonenes regelverk. Organisasjonenes regelverk for tiltak mot IUU-fartøy er i stadig utvikling, og noen av organisasjonene Norge deltar i har etablert prosedyrer for egne lister over IUU-fartøy som medlemsstatene gjennom organisasjonenes regelverk er forpliktet til å innføre tiltak mot.

Gjennom avtaler av 1975 og 1976 er det etablert ressurssamarbeid med Russland om forvaltningen av fellesbestander i Barentshavet gjennom Den norsk­russiske Fiskerikommisjon. Både Norge og Russland erkjenner i dag at det eksisterer et betydelig urapportert uttak av torsk i Barentshavet, og har som et prioritert mål å bruke alle mulige virkemidler for å avdekke og forhindre disse ulovlighetene.

Norge og EU har i løpet av de siste tiårene hatt et nært samarbeid om ressursforvaltning. Som følge av at fisk fra det ulovlige overfisket i Barentshavet ofte omlastes til transportfartøy og fraktes direkte til EU, er det blitt nødvendig også å utvide kontrollsamarbeidet med EU. Kompetansen for ressurskontroll tilligger i hovedsak det enkelte medlemsland, og Norge har på denne bakgrunn inngått bilaterale kontrollarrangementer med de mest relevante EU-stater.

Av spesiell betydning for marin høstingsaktivitet er den globale atferdskodeksen for ansvarlig fiske (Code of Conduct for Responsible Fisheries), som ble vedtatt enstemmig på Verdens matvareorganisasjon (FAO)-konferansen i 1995. FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiske retter seg primært mot ansvarlig forvaltning av fiskeriressurser. FAOs Fiskerikomité (COFI) har utarbeidet fire handlingsplaner til adferdskodeksen for ansvarlig høsting, der særlig handlingsplanen om ulovlig, urapportert og uregulert fiske (IUU-fiske) er relevant.

IUU-fiske trenger ikke nødvendigvis å stride mot noen stats lovgivning. Betegnelsen gjelder ikke bare selve fisket, men kan inkludere alle aktiviteter som er knyttet til utøvelsen av fisket, omlasting, levering av støttetjenester osv. Under 26. sesjon i FAOs fiskerikomité (COFI), 7.-11. mars 2005, ga komiteen sin tilslutning til en anbefaling for en minimumsstandard på havnestatenes kontroll, basert på anbefaling fra en teknisk arbeidsgruppe. Norge har vært pådriver i utarbeidelsen av dette regimet, som blant annet innebærer at havnestaten skal:

• notifisere i hvilke havner med tilstrekkelig kontrollkapasitet det kan landes fisk med utenlandsk fartøy,

• kreve forhåndsmelding for utenlandske fartøy som skal lande fisk, før de går til havn,

• nekte landing med fartøy fra stater som ikke deltar i relevante regionale fiskerisamarbeid (uansett om det er fiskefartøy eller omlastingsfartøy),

• nekte landing med fartøy som har deltatt i IUU-fiske og/eller er svartelistet,

• nekte omlasting i havn og nekte bunkers og støttefunksjoner for slike fartøy,

• inspisere fartøy, fangst og redskap i henhold til bestemte minstekrav,

• notifisere flaggstat og andre mulige havnestater om brudd på bestemmelser.

Norge har handelsrettslige forpliktelser overfor andre stater blant annet i medhold av WTO-avtalen, EØS-avtalen, og EFTA-avtalen. Som en hovedregel vil handelsregelverket ikke være til hinder for tiltak som er nødvendige av hensyn til ressursforvaltningen, så lenge tiltakene håndheves på en ikke-diskriminerende måte.

Høring mv.

Et forslag om tilsvarende rammebestemmelse knyttet til regulering av virksomhet som undergraver forvaltningstiltak har vært hørt gjennom høring av NOU 2005:10 Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser. Det foreslås her i utkast til § 2-9 at departementet kan forby og gi nærmere bestemmelser om levering av støttetjenester og andre aktiviteter som bidrar til å opprettholde virksomhet som undergraver nasjonale og internasjonale forvaltningstiltak. Forslaget ville kunne omfatte bestemmelser som foreslått her. Det er ikke innkommet substansielle innvendinger mot forslaget fra høringsinstansene. Regjeringen anser på grunnlag av Norges folkerettslige forpliktelser, samt at problemet med utstrakt fiske ut over anbefalte kvoter på torsk i Barentshavet er så akutt og så omfattende, at innføring av bestemmelser som foreslått ikke kan utstå til behandlingen av ny havressurslov. Det er derfor valgt å fremme en separat proposisjon om disse delene av forslaget.

De tiltak som foreslås, er rammebestemmelser og medfører i seg selv ikke konkrete tiltak. Forslag til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene i forskrifts form vil bli hørt og utredet for administrative og økonomiske konsekvenser i tråd med vanlig forvaltningspraksis om høring av forskrifter.

Norge har gjennom folkerettslige avtaler og politiske målsettinger forpliktet seg til å jobbe for en bærekraftig forvaltning av de marine ressurser. Regjeringen vil være pådriver for at andre relevante stater vedtar tilsvarende regelverk som det som foreslås her, slik at antallet mulige landingssteder for fartøy som er involvert i IUU-fiske reduseres, både i Norge og i andre land. Det er nødvendig at nasjonale tiltak står i forhold til de anbefalinger Norge fremmer overfor andre stater og i regionale og globale organisasjoner, og at norsk regelverk sikrer det nødvendige hjemmelgrunnlag for disse.

1.3 Gjeldende rett

Departementet anser det juridiske rammeverket for kontroll med norske fartøy på området for tilfredsstillende i den forstand at det ikke er nødvendig med umiddelbare endringer. En helhetlig gjennomgang med sikte på fullstendig revisjon av lovverket knyttet til forvaltningen av marine levende ressurser vil bli foretatt i forbindelse med den nye havressursloven.

For fartøy som ikke er norsk, og som har IUU-fangst om bord, kan fangsten i dag forbys ilandført i norsk havn etter fiskeforbudsloven. Forbudet gjelder uavhengig av om fangsten er tatt i eller utenfor norsk fiskerijurisdiksjon.

For fartøy som ikke er norsk og som tar del i IUU-fiske, men som ikke har IUU-fanget fisk om bord, er det i dag en utfordring å sanksjonere disses virksomhet når de benyttes i en kombinasjon av lovlig virksomhet i norske områder og IUU-fiske utenfor. Det er behov for klarere hjemler for å nekte adgang til havn, landing og støttetjenester uavhengig av om fartøyet i øyeblikket har IUU-fanget fisk om bord.

1.4 Forslagets formål og innhold

I proposisjonen foreslås det at myndighetene gis hjemmel til å fastsette nærmere regler om at fangst skal kunne nektes landet dersom ikke skipets flaggstat kan verifisere at fangsten ikke er tatt som ledd i fiskeaktiviteter som er i strid med et ønsket beskatnings- eller fiskemønster, eller som er i strid med reg­ler om fiskeaktiviteter som er avtalt med fremmed stat (IUU-fiske). Samtidig foreslås endringer med sikte på å kunne innføre forbud mot landing av fisk i norske havner med utenlandske fartøy som har tatt del i fiskeaktivitet som er vesentlig i strid med ønsket beskatnings- eller fiskemønster, eller avtalte fiskereg­ler. Det foreslås også endringer som kan medføre forbud mot omlasting, forsynings- og støttetjenester til og fra slikt fartøy i forskjellige norske havområder, eller med norsk fartøy. Endelig foreslås det at fartøy involvert i slik virksomhet kan nektes adgang til norsk indre farvann.

Formålet med de foreslåtte bestemmelser er å styrke utøvende myndigheters mulighet til å sikre en bærekraftig ressursforvaltning, gjennom å begrense handlingsrommet for fartøy som er involvert i IUU-fiske. Forslaget vil samtidig kunne gi fiskerimyndighetene ytterligere informasjon om fiskemønster. Informasjonen kan også være relevant som bakgrunn for å identifisere ulovlig fiske i norske farvann.

Aktuelle reguleringer kan gjennomføres med vilkår knyttet til aktivitet som har funnet sted utenfor norsk fiskerijurisdiksjon, så lenge de vilkår som stilles ikke strider mot folkeretten. Norge utøver ikke dermed jurisdiksjon over de faktiske forhold i området der aktiviteten fant sted. Utfyllende forskriftsverk kan utformes slik at det følger direkte av forskriften hvilke fartøy som rammes og hvilke tiltak som skal følge. Myndigheten til å presisere og utfylle de foreslåtte hjemler med forskrifter og konkrete tiltak, innenfor rammene av gjeldende folkerett, vil i hovedsak tilligge Fiskeri- og kystdepartementet eller den departementet bemyndiger. Den praktiske håndhevelsen av bestemmelser der fartøy kan nektes adgang til norsk indre farvann vil imidlertid, som i dag, tilligge Forsvaret.

Tiltak skal iverksettes etter behov av hensyn til ansvarlig ressursforvaltning og skal ikke være mer tyngende enn nødvendig for å sikre denne målsettingen. Bestemmelsene som foreslås, gir myndighetene anledning til å velge mellom tiltak avhengig av nødvendigheten av å verne de aktuelle bestandene. Videre skal tiltak iverksettes uten å være diskriminerende på grunnlag av nasjonalitet.

Etter forslaget kan det rettes sanksjoner mot selve fartøyet, uavhengig av om den aktuelle lasten som er om bord er lovlig. For fartøy som blir gjenstand for tiltak i Norge, kan verdien av fartøyet målt i pris ved videresalg synke dramatisk over natten. Det oppstår etter dette behov for å beskytte godtroende tredjemann mot erverv av slikt fartøy. Dette tenkes gjennomført for det første gjennom notifikasjon av relevant regelverk til relevante nabostater. I tillegg vil Fiskeridirektoratet opprettholde offentlig tilgjengelige lister som viser hvilke tiltak som er iverksatt mot hvilke fartøy, og på hvilket grunnlag tiltakene er iverksatt.

Tiltak i havn

Det foreslås at fangst kan nektes landet om "flaggstaten etter anmodning fra fiskerimyndighetene ikke kan bekrefte at fangsten ikke er tatt som ledd i fiskeaktiviteter som er i strid med et ønsket beskatnings- eller fiskemønster, eller som er i strid med reg­ler om fiskeaktiviteter som er avtalt med fremmed stat". En slik bestemmelse vil, i tillegg til å bidra til at IUU-fanget fisk ikke kommer inn på markedet, være et vesentlig virkemiddel for å befordre oppfyllelse av flaggstatsansvaret.

En forpliktelse til å gjennomføre tilsvarende type kontroll er under fremforhandling i NEAFC.

Det kan etter forslaget ilegges forbud mot landing, omlasting eller bearbeiding av fisk i norsk havn med fartøy som har tatt del i eller bidratt til fiske som er vesentlig i strid med et ønsket beskatnings- eller fiskerimønster eller som vesentlig er i strid med fiskeregler som er avtalt med fremmed stat. Det kan i tillegg forbys lasting, lossing og havne-, forsynings- og støttetjenester med slikt fartøy til Norge. Det foreslås videre at fartøy som er ilagt landingsforbud også kan nektes andre tjenester i norsk havn, slik som lasting og lossing av all last, bunkring og andre havnetjenester.

Tiltak i havområder under norsk jurisdiksjon

I medhold av forslagene til endringer i fiskeforbudsloven og saltvannsfiskeloven vil fartøy som har drevet IUU-fiske, kunne nektes alle former for omlasting til og fra norske og utenlandske fartøy i områder underlagt norsk fiskerijurisdiksjon. Forbud mot omlasting vil også kunne gjøres gjeldende i Norges økonomiske sone, fiskerisonen ved Jan Mayen, og fiskevernsonen ved Svalbard. I tillegg skal det kunne innføres forbud mot forsynings- og støttetjenester til og fra fartøyene i territorialfarvannet. Dette er nødvendig for å unngå omgåelse av bestemmelsene om forbud mot støttetjenester i havn.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Bestemmelsene som foreslås er rammebestemmelser, og vil ikke få administrative eller økonomiske konsekvenser før det er etablert et tilknyttet forskriftsverk med materielle bestemmelser.

På sikt er formålet at forslagene skal medføre redusert overfiske og økte lovlige kvoter på fiskebestandene, og dermed også økt verdiskaping.

Ved innføring av relevante bestemmelser i medhold av forslagene i proposisjonen vil bestemmelsene i fiskeforbudsloven om inndragning og straff kunne komme til anvendelse.

Tiltakene som blir foreslått, vil medføre nye administrative oppgaver for fiskerimyndighetene, samt at det kan tenkes konsekvenser for forsvarsmyndigheter, politi- og påtalemyndigheter og domstolene. Det må forventes at omfanget kan medføre en viss økning i ressursbehovet. Dette må utredes for å kunne redegjøre nærmere for økonomiske og administrative konsekvenser i forbindelse med gjennomføring av bestemmelsene ved forskrifter. Det tas sikte på å håndtere administrative konsekvenser av eventuelle tiltak i medhold av de fremmede forslagene gjennom den ordinære budsjettbehandlingen.

I oppfølgingen med gjennomføring av de foreslåtte bestemmelsene ved forskrifter er det nødvendig å være spesielt oppmerksom på de samlede næringsmessige konsekvenser av forslaget. Det skal legges vekt på å redusere sjansen for mulige utilsiktede følger for samtlige involverte næringsgrener. Det er grunn til å tro at enkelte aktører, kanskje spesielt enkelte skipsverksteder, er engasjerte av fartøy som kan få tiltak rettet mot seg. Forslaget kan påvirke disse virksomhetenes omsetning negativt. Havnene vil videre etter omstendighetene kunne bli pliktsubjekter med selvstendig ansvar for å ikke overtre forbud rettet mot fartøy i havn. Dette kan medføre praktiske konsekvenser for havnene som må utredes nærmere i forbindelse med utarbeidelse av utfyllende regelverk.

En del av de fartøyene som det kan være aktuelt å rette tiltak mot, lander også fisk i Norge. Tiltak i form av landingsnekt mot fartøy som er involvert i IUU fiske kan på kort sikt påvirke det kvantumet fisk som landes i Norge, ved at fartøyene det rettes tiltak mot ikke lenger kan lande den lovlige delen av sin fangst i Norge. Det anses imidlertid at de nevnte konsekvenser ikke veier så tungt at de bør stanse tiltak som foreslått.