1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Endringane skal bringe film- og videogramlova i samsvar med den nye § 100 om ytringsfridom i Grunnlova.

Departementet gjer framlegg om at førehandskontrollen berre skal vere obligatorisk for filmar eller videogram som skal synast fram for personar under 18 år. Dette inneber at den såkalla "vaksensensuren" blir oppheva. For filmar som berre skal visast for vaksne vil distributøren på eige initiativ kunne be Medietilsynet vurdere om filmen er i strid med forboda mot pornografi (film- og videogramlova § 4) og grov underhaldningsvald (straffelova § 382).

Departementet foreslår at det skal vere straffbart å syne fram pornografiske filmar på kino. Forbodet vil også ramme filmar som skildrar alminneleg seksuell aktivitet. Framlegget vil ikkje gjelde omsetning (sal eller utleige) av videogram. For omsetning av videogram gjeld den generelle grensa for pornografi i straffelova § 204.

Departementet gjer også framlegg om endringar i ordninga med kommunal konsesjon for framsyning eller omsetning av film eller videogram i næring.

Departementet går ikkje inn for endringar i reglane om aldersgrenser eller å innføre eit nytt forbod mot reklame på barneframsyningar på kino, jf. Dokument nr. 8:31 (2002-2003).

1.2 Førehandssensur av film eller videogram som skal synast fram i næring

Kultur- og kyrkjedepartementet slår fast at obligatorisk førehandssensur av filmar som berre skal synast fram for vaksne vil vere i strid med fjerde ledd i den nye § 100 i Grunnlova.

Kultur- og kyrkjedepartementet meiner at det er naudsynt å endre § 4 i film- og videogramlova slik at det går fram at førehandskontrollen berre er obligatorisk for filmar som skal synast fram for personar som ikkje har fylt 18 år.

Departementet er einig med Medietilsynet i at det vil vere mest naturleg at tilsynet ikkje lenger gjer vedtak om 18-årsgrense. Tilsynet si oppgåve bør vere å vurdere om filmen kan synast fram for born eller unge, dvs. om filmen kan få 15-årsgrense eller lågare. Kan han ikkje det, bør det vere opp til distributøren om han ønskjer å distribuere filmen med 18-årsgrense og på eige ansvar.

Dette vil for det første understreke at tilsynet først og fremst har eit ansvar for vern av born og unge. For det andre legg departementet til grunn at ei slik løysing betre vil samsvare med ordlyden i § 4 i lovframlegget. Det kan synast ulogisk at tilsynet skal kunne setje 18-årsgrense når sjølve kravet om førehandskontroll berre gjeld filmar som skal synast fram for personar under 18. Vi unngår dessutan situasjonen at 18-årsgrensa i nokre høve vil vere sett av Medietilsynet og i andre høve av distributøren sjølv, jf. også nedanfor om klagehandsaming. For publikum vil ei slik endring ikkje få praktiske konsekvensar i og med at dei aktuelle filmane uansett må ha 18-årsgrense når dei vert sette opp på kino. Departementet går difor inn for å endre § 5 første ledd slik at det går fram at den øvste grensa som vert fastsett av Medietilsynet er 15 år.

Medietilsynet foreslår at tilhøvet til straffelova berre skal vurderast ved frivillig førehandskontroll og etter oppmoding frå distributøren. Etter departementets syn må Medietilsynet - som i dag - vurdere tilhøvet til straffelova når innhaldet i den konkrete filmen tilseier det, uavhengig av om distributøren særskilt har bede om ei slik vurdering eller ikkje. Sjølv om det er lite sannsynleg at ein film som er sendt inn for godkjenning med 15-årsgrense er problematisk i høve til filmlova § 4 eller straffelova § 382, kan det ikkje utelukkast. Dersom det skulle vere tilfellet, må Medietilsynet orientere distributøren om at han kan pådra seg straffansvar ved å distribuere den aktuelle filmen.

Når det gjeld filmar eller videogram som etter dette ikkje vert førehandskontrollerte, meiner departementet at det er naudsynt å oppretthalde kravet om registrering i Medietilsynet. Departementet legg til grunn at ei slik registreringsplikt ikkje vil vere i strid med § 100 i Grunnlova, så lenge ordninga ikkje tek sikte på å stanse ytringar på førehand, men berre å leggje til rette for å finne fram til ansvarlege etter at ytringane er offentleggjorte. Departementet gjer difor framlegg om eit nytt andre ledd i § 4 om registreringsplikt. Departementet bør ha høve til å gje nærmare reglar om registreringsplikta i forskrift.

I høyringsnotatet foreslo departementet også at tid og stad for framsyning av filmar som ikkje er førehandskontrollerte, samt namnet på den ansvarlege for framsyninga, skulle meldast til tilsynet. Departementet er samd med Medietilsynet i at ei slik ordning truleg vil ha avgrensa effekt i høve til etterforsking og handheving av det etterfølgjande straffansvaret for framsyning av film eller videogram. Kultur- og kyrkjedepartementet vil difor ikkje gjere framlegg om meldeplikt for einskildframsyningar.

Departementet legg til grunn at det i tillegg bør vere høve til frivillig førehandskontroll av filmar som berre skal synast fram for vaksne. Departementet legg til grunn at ei slik ordning ikkje vil vere å rekne som "Forhaandscensur" i Grunnlova si meining. Departementet slår fast at ei slik ordning i seg sjølv ikkje krev lovheimel.

Eit anna spørsmål er kva slags konsekvensar det skal få at tilsynet vurderer ein film etter frivillig førehandskontroll. Departementet legg til grunn at det vil vere mest konsekvent og best i samsvar med den nye § 100 i Grunnlova at tilsynet i slike høve i utgangspunktet berre gir ei rådgivande fråsegn. Til gjengjeld vil distributørar, kinosjefar osv. på vanleg måte vere strafferettsleg ansvarleg i etterhand. Derimot meiner departementet at dersom tilsynet legg til grunn at ein film ikkje er lovstridig, så bør distributørar, kinosjefar osv. vere trygge på at dei ikkje risikerer straffansvar. Departementet gjer framlegg om å oppretthalde unntaka i straffelova, og legg til grunn at formuleringa "ved forhåndskontroll har godkjent" (jf. straffeloven § 204 fjerde ledd og § 382 fjerde ledd) også vil omfatte godkjenning etter frivillig førehandskontroll. I tillegg har departementet tatt inn eit tilsvarande unntak i framlegget til § 13 tredje ledd.

Departementet legg til grunn at Medietilsynet sine vurderingar etter frivillig førehandskontroll vil vere enkeltvedtak som kan påklagast til Klagenemnda for film og videogram.

I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om at Klagenemnda for film og videogram skal ha høve til å overprøve etter eige initiativ vedtak om å tillate filmar med 18-årsgrense. Departementet legg til grunn at framlegget ikkje lenger er aktuelt.

Departementet meiner det er grunn til å vere varsam med å gje tilsynet politiliknande oppgåver eller oppgåver som krev oppsøkjande tilsynsverksemd. Til dømes kan departementet ikkje sjå at søksmål med krav om mellombelse åtgjerder for å stoppe framsyninga vil vere ein naudsynt eller rimeleg reaksjon mot framsyningar som berre er tilgjengelege for vaksne. Departementet går difor ikkje inn for å gje tilsynet noko formelt ansvar i høve til framsyningar som fell utanfor den obligatoriske førehandskontrollen. I tråd med omtala i St.meld. nr. 26 (2003-2004) meiner Kultur- og kyrkjedepartementet likevel at tilsynet bør ha høve til å politimelde "der tilsynet finner det på sin plass". Departementet legg til grunn at dette ikkje krev særskilt lovheimel.

1.3 Pornografi på kino

Kultur- og kyrkjedepartementet meiner at det ikkje bør opnast for framsyning av pornografi på norske kinoar. Det bør gjelde strengare grenser for slike skildringar i det offentlege rom enn det som gjeld på det private området. Det er difor naudsynt å oppretthalde ei eiga pornografinorm i film- og videogramlova som er strengare enn § 204 i straffelova.

Departementet meiner difor at det framleis må vere straffbart å syne fram i næring filmar eller video­gram som "krenkjer sømd", og gjer framlegg om å slå dette fast i ein ny § 13a i film- og videogramlova. Departementet legg til grunn at omgrepet "krenkjer sømd" vil ramme "pornofilmer som skildrer alminnelig seksuell aktivitet".

Ein slik regel vil innebere ei innskrenking av ytringsfridomen når det gjeld kva som kan synast fram i næring. Kultur- og kyrkjedepartementet legg likevel til grunn at framlegget ikkje vil vere i strid med § 100 i Grunnlova.

1.4 Registrering og kontroll av videogram som skal omsetjast i næring

Etter film- og videogramlova § 7 må videogram som skal omsetjast i næring på førehand vere registrert i Medietilsynet sitt videogramregister.

I høyringsnotatet la departementet til grunn at den nye § 100 i Grunnlova ikkje er til hinder for å vidareføre ordninga med registrering, merking og stikkprøvekontroll av videogram som i dag, jf. § 7 andre ledd i lova.

Kultur- og kyrkjedepartementet legg til grunn at unntaket for førehandskontroll som er naudsynt for å "beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder", jf. Grlunnlova § 100 fjerde ledd, gjer det mogleg å oppretthalde ordninga med registrering, merking og stikkprøvekontroll av video­gram som skal omsetjast i næring, jf. St.forh. (2003-2004) s. 3585-3586.

Kultur- og kyrkjedepartementet meiner at det er naudsynt å oppretthalde kontrollordninga og gjer difor ikkje framlegg om endringar i reglane om registrering og kontroll av videogram for omsetning i næring.

1.5 Kommunal konsesjon for framsyning og omsetning av film eller videogram i næring

Grunnlova § 100 fjerde ledd inneheld som utgangspunkt eit absolutt forbod mot "Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler". Omgrepet "andre forebyggende Forholdsregler" omfattar for det første "ordninger som kan ha tilsvarende effekt" som ordinær sensur, jf. St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 187, til dømes mellombelse åtgjerder, beslag eller inndraging. For det andre vil det omfatte "regler mot fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom", jf. NOU 1999:27 s. 246. Døme på denne typen førehandssensur er krav om konsesjon for å drive medieverksemd kombinert med krav til innhaldet i media. Under stortingsdebatten om framlegget til ny § 100 uttalte saksordføraren på vegner av stortingsfleirtalet følgjande om det grunnlovsalternativet som vart vedtatt, jf. St.forh. (2003-2004) s. 3586:

"Når det gjelder dagens ordning med at kommunene kan sette krav til innholdet i tilbudet som vilkår for å kunne vise eller omsette film og videogram i næring, antar flertallet at dette vil komme i konflikt med formuleringene i alternativ 1. Dersom alternativ 1 vedtas, vil det bare være anledning til å sette krav som har til hensikt å "beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder"."

Kultur- og kyrkjedepartementet har merka seg at fleire høyringsinstansar, mellom anna Justisdepartementet, meiner at forbodet mot å knyte innhaldskrav til konsesjonar på medieområdet likevel ikkje er så absolutt som den siterte fråsegna frå saksordføraren kunne tyde på.

Departementet vil difor ikkje sjå bort frå at det kan tenkjast situasjonar der det ikkje vil vere i strid med fjerde leddet i § 100 i Grunnlova å knyte innhaldskrav til konsesjonar for framsyning eller omsetning av film eller videogram. Først og fremst vil dette truleg gjelde situasjonar der det som utgangspunkt ikkje er kommersielt økonomisk grunnlag for eit mangfaldig kino- eller videotilbod i kommunen.

Departementet meiner likevel at det vil vere vanskeleg å formulere og handheve ein lovtekst som opnar for å stille innhaldskrav og som samstundes ligg klart innanfor rammene av § 100 i Grunnlova. For det første kan det per i dag synast uklart i kva grad Grunnlova opnar for å stille slike vilkår. For det andre er det vanskelig å sjå for seg eit system som føreset at kommunen i kvart einskilt tilfelle må gjere ei vurdering av det kommersielle grunnlaget for breidd og kvalitet i den lokale kino- eller videomarknaden. Eit slikt system ville vere vurderingsprega og juridisk komplisert, og eventuelle feilvurderingar vil lett kunne resultere i vedtak som inneber grunnlovsstridig førehandssensur.

Departementet legg også vekt på at innlegget til saksordføraren under handsaminga av framlegget til ny § 100 i Grunnlova syner at Stortingets intensjon var at det ikkje lenger skal vere høve til å stille innhaldskrav til tilbodet ved framsyning av film og video­gram.

Alle dei kommunane som har svart på høyringa ynskjer å oppretthalde høvet til å knyte vilkår til vedtak om kinokonsesjon, og berre to kommunar stør framlegget om å oppheve høvet til å knyte vilkår til vedtak om videokonsesjon.

Etter ei samla vurdering gjer departementet framlegg om å presisere i § 2 fjerde leddet at kommunane ikkje kan stille krav til innhaldet i tilbodet i samband med tildeling av konsesjonar for framsyning av film eller videogram i næring. Departementet vil understreke at kommunane framleis vil kunne stille krav til innhaldet i tilbodet i kinoar som dei sjølv eig. Justis- og politidepartementet slår i høyringsfråsegna si fast at det som utgangspunkt heller ikkje er forbode etter Grunnlova § 100 fjerde ledd å stille vilkår for å gi offentleg støtte til drift av kinoar i form av økonomisk tilskot eller billige kinolokale.

Når det gjeld omsetning av videogram, jf. § 2 femte leddet, kan kommunane i dag berre stille krav som gjeld innhaldet i tilbodet, dvs. krav om "breidd" i utvalet. Departementet legg difor til grunn at høvet til å knyte vilkår til konsesjonar for omsetning av videogram bør opphevast.

Etter departementets vurdering vil konsesjonsordningane i film- og videogramlova etter dette ha mista si kulturpolitiske grunngjeving. Departementet meiner at det er grunn til å vurdere om konsesjonsordninga bør opphevast. Departementet vil vurdere konsekvensane av ei slik endring, mellom anna for kinomarknaden og kulturtilbodet i kommunane, og moglege alternative virkemiddel og kome attende til Stortinget i eigna form.

1.6 Aldersgrenser, følgjeregelen, reklameforbod m.m.

1.6.1 Bakgrunn

Bakgrunnen for drøftinga under dette punktet er framlegga frå stortingsrepresentantane May Hansen og Magnar Lund Bergo i Dokument nr. 8:31 (2002-2003):

"Stortinget ber regjeringen vurdere å endre lov om film og videogram av 15. mai 1987, slik at aldersgrensene differensieres til 5-7-10-13-15-18 år, ledsagerregelen fjernes, og at det blir lovforbud mot reklame på kino for barn frå 7 år og nedover."

1.6.2 Aldersgrenser

Alle filmar som vert godkjente for framsyning i næring får ei aldersgrense fastsett av Medietilsynet. Dette følgjer av § 5 første leddet i lova. Aldersgrensene er: Tillate for alle, 7, 11, 15 og 18 år.

Regjeringa legg vekt på at barn og unge så langt det er råd skal skjermast mot visuelle uttrykk som kan skade dei.

Departementet er einig med Justisdepartementet i at ei meir finmaska aldersgrenseinndeling i seg sjølv ikkje vil gi barn og unge betre vern mot uønska eller skadelege skildringar på kino.

Aldersgrensene er blitt endra fleire gonger dei siste åra. Departementet legg til grunn at kontinuitet her er verdefullt i seg sjølv. Det kan verke som ein del av problemet ligg i manglande kunnskap om regelverket. Å endre systemet nok ein gong vil i seg sjølv kunne medvirke til auka uvisse omkring aldersgrensereglane.

I dag er aldersgrensene godt innarbeidde. Vi viser òg til at Danmark, Finland og Sverige har dei same aldersgrensene som i Noreg, og at det i seg sjølv kan vere eit poeng å operere med dei same aldersgrensene i Norden.

Departementet legg også vekt på at eit fleirtal av høyringsinstansane meiner at dagens aldersgrenser fungerer godt og bør oppretthaldast.

Kultur- og kyrkjedepartementet går difor ikkje inn for å endre film- og videogramlova § 5 om aldersgrenser for film eller videogram som skal synast fram i næring.

1.6.3 Følgjeregelen

Barn og unge som er inntil tre år yngre enn dei fastsette aldersgrensene, kan sjå filmar med aldersgrense på 7, 11 eller 15 år når dei er i lag med føresette eller andre i føresettes stad.

Framlegget om å oppheve følgjeregelen blir hovudsakeleg grunngitt med at foreldre og andre føresette manglar kunnskap om regelverket.

Departementet er einig i at den dårlege kunnskapen om regelverket gir grunn til uro, men kan vanskelig sjå at det i seg sjølv skulle grunngi ei oppheving av følgjeregelen.

Følgjeregelen er basert på at barn og unge utvik­lar seg forskjellig, og at det er foreldra som kjenner barnet best. Regelen gir difor foreldre og føresette ein rett til å overprøve tilsynet ut frå vurderingar av barnet si utvikling og evne til å forstå og takle visuelle inntrykk.

Ein føremon med følgjeregelen er at han gir systemet ein fleksibilitet som mellom anna opnar for at barn og unge kan sjå filmar av pedagogisk, kulturell eller historisk art som er eigna til å gi viktige impulsar og lærdom, men som det ikkje er tilrådeleg at dei ser aleine.

Tal frå Statistisk sentralbyrå viser at stordelen av barn og unge sitt forbruk av levande bilete skjer utanfor kinosalen. Det kan difor synast inkonsekvent å frata foreldra retten til å overprøve aldersgrensene på det einaste området som er underlagt full statleg førehandskontroll. Etter departementets vurdering bør styresmaktene heller leggje til rette for at foreldra skal kunne utføre denne oppgåva, særleg ved å sikre klar og tilstrekkeleg informasjon om filmane.

Kultur- og kirkedepartementet legg også vekt på at alle dei nordiske landa utanom Island praktiserar ein form for følgjeregel. Med unntak av Finland har dessutan foreldra i dei andre nordiske landa ein vidare rett til å overprøve aldersgrensene enn i Noreg.

Kultur- og kyrkjedepartementet går difor inn for å oppretthalde følgjeregelen i film- og videogramlova § 5, som inneber at barn inntil tre år under den fastsette aldersgrensa kan sjå filmen i følgje med ein vaksen.

1.6.4 Reklameforbod på barneframsyningar

Film- og videogramlova inneheld ingen særskilte reglar om reklamefilm på kino.

Departementet legg til grunn at eit forbod mot reklame før framsyning av barnefilm på kino kan bidra til å redusere det kommersielle presset mot barn.

Eit generelt forbod mot å syne reklame i samband med barneframsyningar på kino vil vere ei innskrenking av ytringsfridomen som er verna av § 100 i Grunnlova.

Høyringa gir grunn til å anta at dei økonomiske konsekvensane av eit forbod vil bli større enn departementet la til grunn i høyringsnotatet. Eit eventuelt forbod vil særskilt ramme dei små lokale kinoane som i stor grad baserer seg på barne- og familiefilmar.

I den grad eit forbod får merkbare økonomiske konsekvensar for kinoane er det ein fare for at kinoane vil velje bort filmar som ikkje gir reklameinntekter. I så fall vil eit forbod kunne få negative konsekvensar for kinotilbodet for barn og unge.

Departementet legg også vekt på at det alt finst regulering på området, jf. at det etter Forbrukarombodet sin praksis vil vere i strid med marknadsføringslova "å sende innslag som kan virke skremmende eller være egnet til å skape angst samt eventuelt spille på vold eller sex i tilknytning til barneforestilling".

Departementet legg i tillegg vekt på at fleirtalet av høyringsinstansane ikkje stør framlegget om å innføre eit reklameforbod.

Kultur- og kyrkjedepartementet vil difor ikkje gå inn for å innføre eit "lovforbud mot reklame på kino for filmar for barn frå 7 år og nedover", jf. Dokument nr. 8:31 (2002-2003).

1.6.5 Babykino

Fleire av høyringsinstansane omtaler fenomenet "babykino" i sine høyringssvar og ber departementet opne for dette i film- og videogramlova.

Departementet ser på fenomenet "babykino" som eit godt sosialt tiltak der foreldre saman med små barn får høve til å sjå filmar under tilhøve som er særskilt tilrettelagde.

Departementet meiner at lova bør opna for slike ordningar, og gjer difor framlegg om å gje departementet heimel til å gje reglar om "babykino" i forskrift. Det må vere ein føresetnad at ordninga blir avgrensa slik at barna ikkje blir utsette for syns- og lyd­inntrykk som kan vere skadelege eller skræmande.