3. Formål og organisatorisk oppbygging mv.
Formålsbestemmelsen gir uttrykk for at loven skal understøtte det overordnede målet med den nye organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen som er å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Hovedprinsippene for organiseringen vil framgå av denne loven og gi det nødvendige grunnlaget for etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Ett av hovedmålene med den organisatoriske reformen er å legge til rette for en mer helhetlig og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal derfor bidra til en samordnet anvendelse av arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, sosialtjenesteloven og eventuelt andre lover som omfattes av arbeids- og velferdsforvaltningen, herunder disse lovenes formålsbestemmelser.
En ny organisering vil gi større kraft til arbeidet med å få flere i arbeid, støtte opp under arbeidet med et inkluderende arbeidsliv og ivareta brukernes og arbeidslivets behov på en bedre måte enn i dag. Helhetsperspektivet ved reformen er viktig. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal styrke arbeidet med å fremme sosial inkludering, redusere risikoen for marginalisering av utsatte grupper i samfunnet og ta hensyn til hele mennesket.
Departementet legger fram et forslag til en ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen som i tillegg til bestemmelser om Arbeids- og velferdsetaten og dens hovedoppgaver, inneholder bestemmelser om delegering av myndighet. Det er her også foreslått regler om samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene om førstelinjekontorene.
Forslaget følger opp intensjonen om at statsetaten skal stå fritt til å organisere sin virksomhet, jf. St.prp. nr. 46 (2004-2005). Dette betyr at bestemmelser som i dag står i folketrygdloven om organisering av etaten i sentrale, regionale og lokale nivåer, i framtiden vil bli fastsatt av etaten selv sammen med bestemmelser om fordeling og behandling av ulike oppgaver.
Som følge av at omfanget av organisatoriske bestemmelser i departementets lovforslag er begrenset til et nødvendig minimum for å tillate nødvendig fleksibilitet med hensyn til organiseringen av etaten, er det således ikke tatt sikte på noen lovmessige føringer knyttet til organisering av et regionalt nivå i den nye statsetaten.
Lovforslagets § 3 om Arbeids- og velferdsetaten og om de felles lokale kontorene, jf. §§ 13 og 14, legger likevel klare føringer om organiseringen av statsetaten på det lokale nivået.
Det vises til §§ 13 og 14 i lovforslaget.
Det framgår av St.prp. nr. 46 (2004-2005) at klage- og ankesystemet fortsatt skal følge et tosporet system, et system for den statlige Arbeids- og velferdsetaten og et system for den kommunale sosialtjenesten. Det bør imidlertid etableres et felles og enhetlig system for klagebehandling i den nye statsetaten. Det ble her vist til at dette må ses i sammenheng med organiseringen av mellomnivå (regionale organer/fylkesorganer) i den nye statsetaten og at valg av løsning bør skje i samråd med ny etatsledelse.
I høringsnotatet uttalte departementet at det i samsvar med signalene i proposisjonen likevel må sikres at alle klager på vedtak i den nye statsetaten undergis en reell toinstansbehandling i overensstemmelse med reglene i forvaltningsloven § 28. Siden departementet mente at den nye statsetaten burde få stor frihet til å organisere seg selv, ble det verken foreslått lovfestet hvilke organ som skal fatte ulike vedtak eller være klageinstans. I tråd med dette ble det foreslått at kravet til toinstansbehandling lovfestes i en mer generell form. Det ble i høringsnotatet ikke foreslått endringer i hvilke saker som kan ankes til Trygderetten, eller i Trygderettens oppgaver og kompetanse. I høringsnotatet foreslo også departementet at bestemmelsene om klagefrister mv. i arbeidsmarkedsloven og klage i folketrygdloven beholdes med nødvendige tilpasninger uten at dette endrer klagesystemet.
Både Moderniseringsdepartementet, Aetat, Akademikerne, Rikstrygdeverket og Statens helsetilsyn har kommet med merknader til forslaget om klage- og ankebehandling.
Departementet uttaler i proposisjonen i sine vurderinger og forslag etter høringsrunden at det ser det som viktig at det nye direktoratet står mest mulig fritt til å organisere arbeidet med klage- og ankesaker innenfor den nye statsetatens ansvarsområde. Slik Aetat peker på, kan det imidlertid synes som om lovforslaget går for langt i å legge en forutsetning i retning av at dette arbeidet skal legges til et "mellomnivå". Etter departementets mening bør den nye etaten ha organisatorisk frihet til om ønskelig å innrette seg på samme måte, uavhengig av om den nye statsetaten organiseres med mellomnivå eller ikke.
Departementet foreslår derfor at klage skal kunne skje til nærmest overordnede organ eller til det organet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Dette gir valget mellom klageordningen etter forvaltningsloven (nærmeste organ i linja) eller klage til et annet organ, inkludert et særskilt opprettet organ uten andre oppgaver enn å behandle klagesaker. Departementet foreslår at arbeidsmarkedsloven § 17 endres tilsvarende, slik at det framgår at samme ordning også gjelder for vedtak etter arbeidsmarkedsloven.
Hva gjelder Rikstrygdeverkets forslag til folketrygdloven § 21-12 annet ledd første punktum om at direktoratet og ikke departementet skal kunne bestemme at visse vedtak skal kunne bringes direkte inn for Trygderetten, skal departementet bemerke at dette i dag er regulert i lov. Det er ikke slik at dette i dag er opp til direktoratet. I den nye organiseringen synes det naturlig at myndigheten til å bestemme dette legges til departementet.
Departementet har tatt hensyn til Rikstrygdeverkets innvendinger til forslag til bestemmelse om hvor klage og anke skal settes fram, jf. folketrygdloven § 21-12 tredje ledd første punktum.
Etter departementets syn bør en eventuell utredning av en klage- og ankeordning som også skal omfatte den kommunale sosialtjenesten, utstå til det er klart hvilket standpunkt Regjeringen tar til forslaget i NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene (Bernt-utvalget) om en samordning av den kommunale sosial- og helselovgivningen.
Det vises til arbeidsmarkedsloven § 17 og folketrygdloven § 21-12.
Opprettelse og drift av det felles lokale kontoret forutsettes å skje etter avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Der etaten og kommunen ikke kommer til enighet, må det finnes en ordning i loven som kan sikre at de felles lokale kontorene blir etablert.
Da lovens utgangspunkt er at det skal inngås en avtale, ble det i høringsnotatet vist til at det kan være nærliggende å vurdere regulære konfliktløsningsmekanismer for å løse en uenighet mellom partene. Det er ikke tale om en tvist om tolkning av en lovbestemmelse eller en avtale, men mer om de avtalevilkår som skal gjelde mellom partene. Av denne grunnen er domstolsbehandling ikke et særlig egnet alternativ.
Departementet antydet muligheten av å opprette en egen nemnd som kan fastlegge partenes forpliktelser der de ikke blir enige. Det ble imidlertid ikke ansett som en hensiktsmessig ordning. Det vises til at en tvungen løsning bare bør bli aktuelt for å sikre at lovens minimumsløsning blir etablert for alle kommuner. Departementet vurderte det slik at det ikke bør være adgang til å pålegge noen lokal part å gå ut over dette der ikke begge de involverte partene er enige. Siden det bare er snakk om en kompetanse til å sikre at lovens minimumsløsning blir etablert, er kompetansen nært knyttet til gjennomføringen av forpliktelser som allerede ligger klart i loven. Å sikre etterlevelse av loven er en oppgave som naturlig ligger til regjeringen som den ansvarlige for å følge opp den nasjonale arbeids- og velferdspolitikken. Staten har allerede i dag det overordnede ansvaret både for arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken og et tilsynsansvar overfor kommunene i medhold av sosialtjenesteloven. Siden både arbeids- og velferdsforvaltningen og den økonomiske sosialhjelpen er underlagt samme departement, ble det funnet naturlig å legge denne adgangen i loven til departementet.
Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om konflikthåndtering, er negative til forslaget i høringsnotatet.
Departementet viser til proposisjonen i sine vurderinger og forslag etter høringsrunden til at det er særlig KS og kommunene som er negative til at departementet skal fastsette bestemmelser om de felles lokale kontorene i tilfeller hvor partene lokalt ikke blir enige.
Det forutsettes at den rammeavtalen om ny arbeids- og velferdsforvaltning som departementet tar sikte på å inngå med KS, og det øvrige forberedende arbeidet for etablering av de felles lokale kontorene, blant annet med veiledende maler for lokale avtaler, vil legge til rette for lokale avtaleprosesser uten store konflikter. De konfliktene som oppstår, bør kunne løses på et lavere nivå enn departementet uten stor risiko for uheldige løsninger lokalt.
Departementet vil arbeide videre med en nemndbasert tvisteløsningsordning og vil utarbeide forskrift om dette. Fylkesmannens rolle vil bli vurdert i denne forbindelse. Hva gjelder reglene for tvisteløsningsordningen, må de også utarbeides til å gjelde generelt når det oppstår uenigheter mellom statsetaten og kommunen.
Det vises til § 14 fjerde ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.
Komiteen viser til St.prp. nr. 1 (2005-2006) der det framgår at Stortinget vil få en bredt anlagt melding om arbeid og velferd til behandling i 2006. Videre vises til St.meld. nr. 2 (2005-2006) der det framgår at Regjeringen vil gjennomgå virkemidlene rettet mot personer i yrkesaktiv alder og utvikle strategier med sikte på å øke arbeidstilbudet. Det vil blant annet innebære en vurdering av regelverk, stønader, tiltak og tjenester, der målet er å styrke innsatsen for å få flere tilbake i jobb. Av St.prp. nr. 66 (2005-2006) framgår det at hovedmål og strategier for NAV-kontorene vil bli nærmere redegjort for også i budsjettproposisjonen for 2007.
Komiteen vil understreke at en viktig del av lovens formål er at enkeltmennesker skal møtes med respekt, og at den skal bidra til økonomisk og sosial trygghet.
Komiteen vil presisere at en viktig del av formålet med reformen er å sikre like muligheter og økonomisk trygghet, dette innebærer også inntektssikring for de som ikke kommer i arbeid.
Komiteen understreker at den nye arbeids- og velferdsforvaltningen skal fokusere på arbeidslinjen, hvor målet er flere i arbeid og færre på stønad. Komiteen vil påpeke at denne arbeidslinjen må ha et bredt nedslagsfelt hvor alle mennesker, uavhengig av funksjonsevne, skal inkluderes.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til viktigheten av at det statlige ansvaret som i dag er delt på to etater, Aetat og trygdeetaten, samles i én ny etat. Sammen med kommunene skal den nye etaten opprette NAV-kontorer i hele landet. Dette er viktig for å samle både kommunale og statlige virkemidler, slik at formålet med loven oppnås.
Komiteen vil understreke at det er viktig at den nye forvaltningen samarbeider med ulike relevante tjenester som ligger utenfor forvaltningens myndighetsområde. Dette for å sikre helhet og koordinering rundt brukere med sammensatte behov. Dette kan være helsetjenester i både stat og kommune, samt pleie- og omsorgstjenester. For å oppnå målet med flere i arbeid, vil også samarbeid mot utdannings- og opplæringsinstitusjoner være nødvendig. Det er viktig at også deler av offentlig forvaltning, som ikke er en del av den organisatoriske reformen, tar nødvendig medansvar for målsetningene med reformen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til St.prp. nr. 46 (2004-2005) hvor det fremgår at klage- og ankesystemet fortsatt skal følge et tosporet system, et system for det statlige og et system for den kommunale sosialtjenesten, og videre at det bør etableres et felles enhetlig system for klagebehandling i den nye statsetaten. Flertallet påpeker at klage skal kunne skje til nærmeste overordnede organ eller til det organet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Flertallet viser videre til at en eventuell utredning av en felles klage og ankeordning, skal utstå til forslaget i NOU 2004:18 Helhet og plan i sosialtjenestene om en samordning av den kommunale sosial- og helselovgivningen behandles.
Flertallet viser til at opprettelse og drift av det felles lokale kontoret forutsettes å skje etter avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Hvis etaten og kommunen ikke kommer til enighet, skal det finnes en ordning i loven som sikrer rask etablering av felles lokale kontorer. Flertallet viser til at det skal arbeides videre med en nemndbasert tvisteløsningsordning, og viser videre til at dette skal skje gjennom utarbeidelse av forskrift.
Flertallet legger til grunn at det utarbeides en mest mulig nøytral og likeverdig tvisteløsningsmekanisme, for eksempel i form av en partssammensatt nemnd. En tvisteløsningsording som tydelig signaliserer partenes likeverdighet er viktig for å møte intensjonene om et godt samarbeidsklima og for å redusere grunnlaget for tvister mellom kommuner og den nye statsetaten.
Komiteen har merket seg at Regjeringen i forbindelse med forslaget til statsbudsjett for 2007 vil legge frem en stortingsmelding med en bred gjennomgang av det arbeids- og velferdspolitiske virkemiddelapparatet. Komiteen forventer at meldingen vil legge vekt på hvordan virkemidlene kan bidra til å hindre at mennesker faller utenfor arbeidslivet, og på hvordan vi kan sikre at flest mulig av de 800 000 i arbeidsfør alder som i dag er satt på sidelinjen, igjen får mulighet til å bidra i arbeids- og samfunnsliv. Herunder bør det spesielt vurderes hvordan dagens regelverk for oppfølging av sykemeldte fungerer. All erfaring viser at tidlig intervensjon er en avgjørende faktor for å tilbakeføre folk til arbeidslivet, men i dag iverksettes avklaring med hensyn til attføring og krav til aktivitet ofte for sent.
Videre forventer komiteen en grundig gjennomgang av dagens virkemidler rettet mot uføretrygdede som har et ønske om å komme tilbake i aktivitet og arbeid, med tanke på utvidelse og opptrapping av dagens virkemidler, eksempelvis adgangen til å benytte uføretrygd som lønnstilskudd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader under pkt. 1.4 foran og fremmer følgende forslag:
"§ 1 Formål skal lyde:
Formålet med loven er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, tilpasset den enkeltes og arbeidslivets behov og basert på en helhetlig og samordnet anvendelse av arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, sosialtjenesteloven og andre lover som forvaltes av arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal møte det enkelte mennesket med respekt, bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid og aktiv virksomhet. Den enkelte mottaker av stønad har en selvstendig plikt til å stille sin arbeidskraft/restarbeidskraft til disposisjon.
§ 3 Arbeids- og velferdsetaten skal lyde:
Arbeids- og velferdsdirektoratet leder Arbeids- og velferdsetatens virksomhet. Arbeids- og velferdsdirektøren har den daglige ledelsen av direktoratet, og har ansvaret for at mål om effektivitet og utnyttelse av arbeidskraft nås. Etaten skal være representert på de stedene som direktoratet bestemmer, likevel slik at representasjonen på lokalt nivå skal være i samsvar med § 13, jf. § 14. Direktoratet er behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven § 2 nr. 4 og for tilrettelegging og gjennomføring av internkontrollsystemet etter personopplysningsloven §§ 13 og 14 i forhold til etaten. Når det hentes ut informasjon fra brukernes saksmapper skal dette loggføres, og begrunnes. Departementet kan gi forskrift som nærmere regulerer behandlingsansvaret i arbeids- og velferdsforvaltningen.
§ 13 Felles lokale kontorer skal lyde:
Arbeids- og velferdsetaten og kommunene skal ha felles lokale kontorer som dekker alle kommuner. Kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og etter introduksjonsloven kapitlene 2 og 3. Etaten og kommunen kan avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret. Alle NAV - kontorer skal utformes ut fra prinsippet om universell utforming."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil påpeke hvor viktig det er at man helt fra starten av NAV-samarbeidet har en god dialog mellom de ulike etatene som nå skal samlokaliseres. For å få til dette, er det viktig at alle partene er innforståtte med regelverket som legges til grunn for dette samarbeidet, slik at interne konflikter kan unngås. De 19 pilotkommunene vil gi viktige erfaringer med hvordan man kan arbeide og utarbeide gode rutiner som NAV-kontorene kan styre driften sin etter. Flertallet vil også understreke at skal NAV-kontorene klare å jobbe for et felles mål om å få flest mulig tilbake i arbeid, må kontorenes interne organisering fungere. Kommer man i en situasjon hvor interne konflikter oppstår er det selvfølgelig best om dette kan løses lokalt. Hvis man ikke kommer fram til en løsning mener flertallet at et sammensatt organ av representanter fra både kommune og stat kan være en naturlig konfliktløser.