1.1 Innledning

I proposisjonen fremmes forslag til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. De administrative bestemmelsene i arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven foreslås opphevet i sin helhet. Administrative bestemmelser som må videreføres i disse lovene, flyttes til den nye loven. Videre foreslås bestemmelser som pålegger statsetaten og kommunene å etablere felles lokale kontorer. I tillegg foreslås tilpasninger i arbeidsmarkedslovens og folketrygdlovens bestemmelser om saksbehandling, og tilpasninger i en rekke andre lover.

Lovendring er nødvendig for å etablere den nye statsetaten og gi organisatoriske bestemmelser for denne. Det er videre nødvendig å gi et rettslig rammeverk for det lokale samarbeidet mellom statsetaten og kommunene. Det er også behov for lovendring for å legge bedre til rette for effektivt samarbeid og ivaretakelse av personvern og taushetsplikt.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger derfor fram forslag til de lovendringene som er nødvendige for å gjennomføre organisasjonsendringene. Departementet mener det er mest hensiktsmessig å utforme bestemmelsene i en egen lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Loven inneholder organisatoriske regler for den nye statlige etaten til erstatning for bestemmelsene om organisering i arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven. I tillegg foreslår departementet at grunnlaget for utformingen av en felles førstelinjetjeneste i form av felles lokale kontorer i samarbeid mellom stat og kommune forankres i den nye loven, inklusive bestemmelser som sikrer at personvern kan ivaretas i et tett samarbeid mellom stat og kommune om og med felles brukere.

Departementet foreslår videre at regelverket om taushets- og opplysningsplikt for arbeids- og velferdsforvaltningen samles i den nye loven. Det foreslås også tatt inn bestemmelser om brukermedvirkning, individuell plan og bestemmelser om partsstilling og beredskap. Klage- og ankebestemmelsene foreslås beholdt i arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven, men tilpasses den nye statsetaten.

I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det uttrykt støtte til en gjennomgang av forvaltningsansvaret på helserefusjonsområdet, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005). Direktoratsansvaret er lagt til Rikstrygdeverket, og trygdeetaten treffer beslutninger i saker på helserefusjonsområdet, selv om trygdeetaten er underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Helse- og omsorgsdepartementet har startet et arbeid med å utrede om det kan være hensiktsmessig å organisere forvaltningen av det samlede helserefusjonsområdet på en annen måte.

Forslag til lov om arbeids- og velferdsforvaltningen ble sendt på høring. Av de mer enn 155 høringsinstansene som har avgitt uttalelse, støtter flertallet forslaget. Det er redegjort for høringsinstansenes merknader under behandlingen av de ulike spørsmålene i proposisjonen.

1.2 Hovedtrekk i lovforslaget

Kapittel 1 angir lovens formål og virkeområde. Formålsbestemmelsen gir uttrykk for at loven skal understøtte de overordnede målene om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, tilpasse forvaltningen til brukernes behov og skape en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er et samlebegrep som omfatter både den statlige Arbeids- og velferdsetaten (lovens kapittel 2) og de delene av kommunens tjenester som inngår i de felles lokale kontorene (lovens kapittel 3). Arbeids- og velferdsforvaltningen vil omfatte alle de oppgavene som Aetat og trygdeetaten har i dag og minimum den økonomiske sosialhjelpen som er kommunenes ansvar etter sosialtjenesteloven. Der kommunen etter avtale med Arbeids- og velferdsetaten har lagt andre oppgaver til kontoret, er også disse del av arbeids- og velferdsforvaltningen lokalt. Bestemmelsen innebærer ingen endringer med hensyn til hvilke oppgaver kommunene etter gjeldende lovgivning skal utføre på dette feltet.

Kapittel 2 inneholder bestemmelser om fysisk (stedlig) og intern organisering av Arbeids- og velferdsetaten og bestemmelser om etatens hovedoppgaver.

Arbeids- og velferdsetaten ledes av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Direktoratet bestemmer hvor etaten skal være representert. På lokalt nivå begrenses etatens adgang til ensidig å bestemme dette, da den er forpliktet til å inngå avtaler med kommunene om lokalisering av de felles lokale kontorene. Det anses ikke nødvendig eller ønskelig å lovregulere organiseringen av Arbeids- og velferdsetaten mer detaljert enn dette. Det er således opp til etaten selv hvordan den vil organisere sin virksomhet mellom sentralt og regionalt nivå.

Arbeids- og velferdsetatens hovedoppgaver er å gjennomføre arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken. Loven inneholder ingen uttømmende oversikt over oppgavene til den nye etaten, men gir et overordnet bilde av oppgavene den er tillagt. Departementet kan pålegge etaten andre oppgaver enn dem som følger av bestemmelsen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har adgang til å delegere all myndighet det er tillagt til andre enheter i etaten. Etaten pålegges å sørge for at brukerrepresentanter blir hørt i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av etatens tjenester.

Bestemmelser om taushetsplikt for dem som utfører tjeneste eller arbeid for Arbeids- og velferdsetaten, er tatt med i dette kapitlet. Taushetsplikten for Aetat og trygdeetaten følger i dag av folketrygdloven § 21-9 når etatene arbeider etter folketrygdloven. Når Aetat arbeider etter andre lover, reguleres taushetsplikten av forvaltningslovens generelle bestemmelser. Ved at det gis en egen bestemmelse om taushetsplikt blir taushetsplikten regulert særskilt for hele Arbeids- og velferdsetaten, samtidig som det rettslige grunnlaget for den blir det samme uansett hvilken lov etaten arbeider etter. Reglene om innhenting av opplysninger foreslås beholdt i de respektive lovene, da de er tilpasset behovet for opplysninger i forhold til de aktuelle oppgavene, og ikke til etaten som sådan. Videre slås det fast at Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten skal gi hverandre gjensidig bistand i brukersaker. Dette kapitlet inneholder også bestemmelser om etatens partsstilling, beredskapsplaner og en felles hjemmel til å gi forskrifter om etatens organer og dens virksomhet.

Kapittel 3 inneholder bestemmelser om en felles førstelinjetjeneste mellom statsetaten og kommunene i form av felles lokale kontorer. For å støtte opp under en avtalebasert prosess om etableringen av felles førstelinjekontorer, og for å markere at reformen er forpliktende både for stat og kommune, foreslår departementet at de felles førstelinjekontorene får en lovmessig forankring.

Samarbeidet mellom statsetaten og kommunene med minimumskrav til lokale avtaler og til å etablere felles lokale kontorer og at alle kommuner skal være dekket av minst ett felles kontor, lovfestes, dette for å sikre at visse minimumskrav blir ivaretatt ved organiseringen av den lokale arbeids- og velferdstjenesten. Det er viktig at arbeids- og velferdsforvaltningen samles i felles lokaler slik at den enkelte brukeren har ett sted å forholde seg til. Loven bruker formuleringen "dekker alle kommuner" for ikke å stenge for interkommunale løsninger der forholdene ligger til rette for det. Loven åpner for at departementet i særlige tilfeller kan gi forskrift om å overføre ansvaret for statlige arbeidsmarkedstiltak for visse brukergrupper til kommunene.

Kontoret skal være den lokale representasjonen til Arbeids- og velferdsetaten. Kontoret skal også som et minimum dekke kommunens ansvar for økonomisk sosialhjelp. Det kan avtales at flere av kommunens tjenester legges inn som en del av det felles lokale kontoret uten at disse inngår i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Departementet foreslår at avtalene om lokale kontorer kan inneholde bestemmelser om at statsetaten og kommunen kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområde. I de tilfellene kommunen har delegert sin myndighet til et interkommunalt organ eller en vertskommune, kan avtalen inngås med dette organet eller vertskommunen.

Departementet vil gi forskrifter om å avgjøre tvister dersom partene ikke blir enige om inngåelse av avtalen for å sikre at lovens krav til at det skal være et felles lokalt kontor som dekker hver kommune, blir oppfylt. Partene kan ikke pålegges samarbeid som går ut over lovens minimumsløsning.

Bestemmelser om samarbeid med brukeren og individuell plan inngår i loven. Prinsippene om helhetlig behovsavklaring, brukermedvirkning og bruk av individuell plan for brukere med sammensatte behov slås fast. Siktemålet er å gi brukerne gode individuelt tilpassede tjenester, få til rask avklaring og rask igangsetting av tiltak, samtidig som den enkelte sikres økonomiske ytelser.

Personopplysninger ved felleskontorene likestilles rettslig sett med organinterne opplysninger i taushetspliktlovgivningen. Loven går ikke vesentlig lenger i å tillate utveksling av personopplysninger enn det som er tillatt og som gjøres rutinemessig innenfor dagens lovgivning og organisering. Den gir likevel adgang for ansatte i Arbeids- og velferdsetaten og sosialkontoret til å opprette felles arkiv og saksbehandlingssystem til tross for at felles lokale kontorer formelt sett dekker over to atskilte organer i forvaltningslovens forstand.

Kapittel 4 inneholder bestemmelser om ikrafttredelse, overgangsbestemmelser og endringer i andre lover.

1.3 Bakgrunnen for lovforslaget

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002, fremmet en samlet sosialkomité følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om én felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten og legge saken fram for Stortinget på egnet måte i løpet av 2002."

Forslaget ble vedtatt av et enstemmig storting 12. desember 2001.

I tråd med Stortingets vedtak la regjeringen Bondevik II 13. desember 2002 fram St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. I Innst. S. nr. 189 (2002-2003) fremmet et flertall i sosialkomiteen følgende to forslag:

"I: St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten - sendes tilbake til Regjeringen. II: Stortinget ber Regjeringen utrede ulike modeller for én felles velferdsetat bestående av dagens Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten."

Stortinget vedtok 12. mai 2003 forslagene.

Som et ledd i oppfølgingen av Stortingets vedtak oppnevnte regjeringen Bondevik II ved kongelig resolusjon 15. august 2003, et utvalg med mandat å utrede ulike organisasjonsmodeller med en referansegruppe med medlemmer fra brukerorganisasjonene, arbeidslivets organisasjoner, KS, statsetatene og andre berørte parter. Utvalget la fram sin utredning, NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning, 29. juni 2004. Utredningen ble sendt på en bred høring med frist 1. november 2004.

Fra 1. oktober 2004 opprettet regjeringen Bondevik II Arbeids- og sosialdepartementet. Det politiske ansvaret på regjeringsnivå for en stor del av arbeids- og velferdspolitikken ble dermed samlet som et grunnlag for videre reformer.

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) la regjeringen Bondevik II fram forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning og foreslo bevilget budsjettmidler i 2005 til å starte opp gjennomføringen av reformen.

Regjeringen uttaler blant annet her:

"Arbeids- og velferdsforvaltningen er i dag organisert gjennom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i kommunene. Gjennom statsetatene og sosialtjenesten kanaliseres stønader og tjenester på totalt rundt 265 milliarder kroner, og det utføres til sammen om lag 16 000 årsverk.

Regjeringen mener at en ny og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning vil være et avgjørende bidrag for å:

• få flere i arbeid og aktivitet, og færre på stønad

• forenkle for brukerne og tilpasse til brukernes behov

• få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Regjeringen foreslår en gjennomgripende endring av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det skal etableres en førstelinjetjeneste med et arbeids- og velferdskontor i hver kommune som er brukernes kontaktsted for hele tjenestespekteret i dagens tredelte forvaltning. Fø­rstelinjetjenesten skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Samarbeidsavtaler og samlokalisering skal ha en lovmessig forankring. Det statlige ansvaret, som i dag er delt på to etater, samles i én ny etat; arbeids- og velferdsetaten. Kommunene skal fortsatt være en viktig medspiller i arbeids- og velferdspolitikken og beholder sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester."

I Innst. S. nr. 198 (2004-2005) sluttet sosialkomiteen seg til forslaget til modell for en ny arbeids- og velferdsforvaltning i St.prp. nr. 46 (2004-2005) der ansvarsfordelingen mellom stat og kommune opprettholdes som i dag.

Stortinget ga sin tilslutning til forslaget ved behandlingen 31. mai 2005.

Det vises til at det i proposisjonen redegjøres nærmere for forslaget til ny arbeids- og velferdsforvaltning.

Fra 1. januar 2006 opprettet regjeringen Stoltenberg II Arbeids- og inkluderingsdepartementet som har det politiske ansvaret på regjeringsnivå for en stor del av arbeids- og velferdspolitikken, og som vil få ansvaret for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

Det er i proposisjonen beskrevet dagens arbeids- og velferdsforvaltning, jf. St.prp. nr. 46 (2004-2005) og NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning.

1.4 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Eva Kristin Hansen, Per Rune Henriksen, Sverre Myrli, fra Fremskrittspartiet, Robert Eriksson, Kari Kjønaas Kjos og Kenneth Svendsen, fra Høyre, Martin Engeset, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, fra Kristelig Folkeparti, Åse Gunhild Woie Duesund, fra Senterpartiet, Dagfinn Sundsbø, og fra Venstre, André N. Skjelstad, viser til at forslagene er nærmere omtalt i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) og enkelte andre lover.

Komiteen viser til at Stortinget i forbindelse med sin behandling av St.prp. nr. 46 (2004-2005), jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005), støttet opprettelsen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Denne reformen er avgjørende for å få flere i arbeid, redusere forskjeller og avskaffe fattigdom. Reformen vil sikre en mer brukervennlig, samordnet og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

Komiteen tar til orientering at navnet på den nye statsetaten blir Arbeids- og velferdsetaten og at navnet på felles lokale kontorer, jf. § 13 i loven her, blir NAV-kontoret.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader og forslag i Innst. S. nr. 198 (2004-2005) hvor disse medlemmer ønsket en bredere velferdsreform hvor også de kommunale sosialkontorene ble et statlig ansvarsområde og fullt ut integrert i den nye reformen. Disse medlemmer mener det er særdeles viktig at hele kjeden som denne reformen omhandler, og som er reformens utgangspunkt, er så enhetlig som mulig.

Disse medlemmer mener en reform hvor de kommunale sosialkontorene ikke fullt ut er integrert vil føre til ekstra utfordringer og problemer både under selve sammenslåingen av de forskjellige etatene, men også under det videre arbeidet når organisasjonen er sammenslått. Disse medlemmer viser til at det vil være store utfordringer å slå sammen Aetat og trygdeetaten med forskjellige kulturer de har selv om disse er statlige og under én ledelse. Sosialetaten som en delvis frittstående etat underlagt kommunale vedtak og avgjørelser vil kunne medføre at reformen ikke blir slik at det gis et enhetlig tilbud i de forskjellige kommunene. Disse medlemmer mener det er viktig at alle ledd er så samkjørt at intensjonen med reformen oppnås. Disse medlemmer viser til svarbrev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet på spørsmål fra komiteen om lovteknisk bistand i to saker reist av disse medlemmer. Departementet svarer i brevet at de på grunn av arbeidets omfang ikke har mulighet til å yte denne bistanden.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme de nødvendige lovforslag for Stortinget slik at ansvarsområdet de kommunale sosialkontorene har overføres fra kommunen til staten, og legges inn under NAV-kontorene."

Disse medlemmer viser videre til at det er særdeles viktig at arbeidslinjen føres fullt ut. En av hovedgrunnene til reformen er at flere skal komme i arbeide, og at de som har restarbeidskraft skal kunne utnytte denne. Disse medlemmer viser til at lovens formålsparagraf omtaler brukernes rettigheter mens brukernes plikter ikke omtales. Disse medlemmer vil hevde at brukerne i stor utstrekning også har plikter til selv å ta initiativ til både å skaffe seg arbeide, og til å utnytte den restarbeidskraft den enkelte har. Disse medlemmer viser til sitt forslag til ny § 1.

Disse medlemmer viser til at det i proposisjonen i liten grad stilles krav til resultatoppnåelse. En slik reform som NAV-reformen vil, hvis en lykkes, etter disse medlemmers syn kunne gi flere en bedre hverdag med arbeide, og gi dem som har en restarbeidskraft muligheten til å få den utnyttet på en langt bedre måte enn i dag. Reformen vil etter disse medlemmers mening også gi brukerne en langt bedre oppfølging slik at de får de tilbud og ytelser de har krav på, og samtidig gi betydelige muligheter for besparelser for skattebetalerne. Disse medlemmer mener derfor det i loven bør stilles krav til resultatoppnåelse. Disse medlemmer legger til grunn at hvis mål ikke nås eller at politiske vedtak ikke gjennomføres så vil dette ha konsekvenser for dem det gjelder. Disse medlemmer viser til sitt forslag til ny § 3.

Disse medlemmer viser til at NAV-reformen baserer seg på at flere kontorer skal slås sammen og at flere kundebehandlere får tilgang til informasjon om persondata. Under høringen kom det frem flere synspunkter som gikk på innføring av et loggsystem. Et slikt system baserer seg på at kundebehandler må loggføre hver gang han/hun har hentet informasjon og begrunne tiltaket. Disse medlemmer mener innføring av et slikt system vil trygge informasjon og persondata mest mulig. Disse medlemmer vil påpeke at et slikt system må utarbeides på en slik måte et det effektivt skulle kunne brukes, og uten større kostnader. Disse medlemmer viser­ til sitt forslag til ny § 3.

Disse medlemmer viser til at det vil være behov for tilpasninger slik at alle de som har behov for å benytte seg av de nye NAV-kontorene, skal kunne gjøre dette uten problemer. Dette kom også frem under høringene hvor flere organisasjoner pekte på at det i formålsparagrafen burde tas med krav om universelle løsninger. Siden en av hovedgrunnene til opprettelsen av NAV-kontorene er at en ønsker å legge til rette slik at flest mulig skal få benytte mest mulig av sin arbeidskraft, er det etter disse medlemmers syn avgjørende at kontorene er konstruert på en slik måte at de forskjellige brukergruppene kan nytte seg av de forskjellige tilbud som gis fra de forskjellige NAV-kontorer. Disse medlemmer viser til sitt forslag til ny § 13.

Disse medlemmer viser til at gjennomføringen av introduksjonsordningen for innvandrere i dag ligger til kommunene. Denne ordningen har som målsetting at innvandrere skal integreres i det norske samfunnet. Det er disse medlemmers syn at den beste formen for integrering av innvandrere er gode språkkunnskaper, og at de raskest mulig kan forsørge seg selv og sin familie gjennom lønnet arbeid. Det er disse medlemmers syn at NAV-kontorene er bedre egnet til å gjennomføre dette enn kommunene og viser til sine forslag til endringer i § 13.

Komiteen vil fremheve at dersom hovedmålene med NAV-reformen skal nås, er det viktig å operasjonalisere disse i konkrete resultatmål. I svaret på skriftlig spørsmål nr. 474 i 2006 uttalte statsråd Bjarne Håkon Hanssen blant annet at:

"… departementet har satt i gang et arbeid med å formulere resultatmål for virksomheten i den fremtidige arbeids- og velferdsforvaltningen."

og at:

"… departementet tar sikte på også i de årlige budsjettproposisjonene fremover å redegjøre for gjennomføringsarbeidet."

Komiteen ser frem til en konkret redegjørelse for hvordan målene med NAV-reformen skal nås i Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2007.

Komiteen viser for øvrig til sine merknader nedenfor under det enkelte punkt.