1. Sammendrag
- 1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen
- 1.2 Departementets merknader til en del hovedspørsmål
Pakkereiseloven har virket i 10 år, og en har nå høstet erfaringer med hvordan loven har fungert i praksis. Departementet ser behov for en begrenset revisjon av loven for å tilpasse regelverket til dagens forhold. I proposisjonen behandles følgende tre hovedemner:
1. Klargjøring av pakkereisedefinisjonen.
2. Utvidelse av typer reisearrangementer som utløser plikt til å stille reisegaranti.
3. Få flest mulig turoperatører til å delta i en klagenemnd, samt fastsette hvordan en slik nemnd kan finansieres.
Departementet er kjent med at det innen EU er på tale å endre pakkereisedirektivet, noe som igjen kan få betydning for det norske regelverket. Det er imidlertid uklart når slike endringer eventuelt kommer. Uansett ligger det noe frem i tid. Departementet har derfor valgt fremme lovsaken uten å avvente prosessen i EU.
Pakkereise er definert i pakkereiseloven § 2-1. Definisjonen krever blant annet at arrangementet skal være "på forhånd tilrettelagt". Problemet er hva som ligger i "på forhånd tilrettelagt" i første ledd. Tvilen oppstår når elementene i reisen settes sammen etter den enkelte kundes ønske.
Grensedragningen etter gjeldende rett er komplisert og må baseres på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.
Problemstillingen om hva som er "på forhånd tilrettelagt" kommer særlig frem ved bestilling av reiser på Internett, en salgskanal som var ukjent da pakkereisedirektivet og pakkereiseloven ble utarbeidet. Kommer en til at arrangementet ikke er "på forhånd tilrettelagt", er ikke forbrukeren beskyttet av reisegarantiordningen.
Fra et forbrukersynspunkt er det uheldig at måten bestillingen legges opp på blir avgjørende for forbrukernes rettigheter.
På denne bakgrunn er det etter departementets syn behov for endringer i pakkreisedefinisjonen i § 2-1.
I høringsnotatet foreslo departementet å endre § 2-1 ved å stryke "på forhånd" i første ledd, samt tilføye et nytt siste ledd som sier at "Et arrangement går inn under første ledd når arrangøren legger opp til at kunden velger ut enkeltelementene selv, men hvor elementene fremtrer som tilpasset til å kombineres.".
Hva som ligger i "fremtrer som tilpasset til å kombineres" må bero på en konkret helhetsvurdering. Departementet trakk frem følgende momenter som kan tale for at vilkåret er oppfylt:
Det er en pris- eller kontraktsmessig sammenheng mellom ytelsene. F.eks. at kundens oppmerksomhet rettes mot spesielle tilbud på en nettside.
Man har et fåtall underleverandører (liten valgfrihet for kundene).
Man har et særskilt kontraktsforhold (utover å være agent) til underleverandørene.
Spesialisering på ett eller få reisemål.
Helhetsinntrykk av tilbudet/markedsføringen - er den for den jevne forbruker egnet til å oppfattes som pakketur/selskapsreise?
Departementet vil først klargjøre at det foreslåtte nye sisteleddet i § 2-1 skal forstås som en presisering av første ledd, og således ikke står på egne ben. Alle vilkårene i første ledd må fortsatt være oppfylt for at et arrangement skal komme inn under pakkereisedefinisjonen. Det vil alltid være et vilkår at arrangementet "selges eller markedsføres til en samlet pris", jf. første ledd.
Når det gjelder spørsmål om hva som vil gjelde når en nettside som selger flybilletter har lenker til eksterne tilbydere, der kunden kan bestille for eksempel hotell og leiebil, vil departementet peke på at også her kommer vilkåret "selges eller markedsføres til en samlet pris" inn. Ved separat avtaleinngåelse og betaling til eksterne tilbydere, vil vilkåret ikke være oppfylt.
Omgåelse av regelverket ved at en tilbyder oppretter flere selskaper som så selger hvert sitt element, bør ikke tillates.
Under departementets høring foreslås endringer i lovens anvendelsesområde, ved at loven bare skal gjelde overfor kunder som er forbrukere, med mindre annet avtales. I dag gjelder loven i utgangpunktet overfor alle kunder, men er bare ufravikelig i forbrukerforhold, jf. § 1-2. Etter departementets syn vil den foreslåtte endringen i § 2-1 ikke medføre en stor utvidelse av lovens anvendelsesområde. Det er snarere tale om en justering for å fange opp det en har sett i praksis av uheldig omgåelse av regelverket. Reisegarantiordningen foreslås bare utvidet i forbrukerforhold. Departementet ser etter dette ikke grunn til å gjøre endringer i gjeldende rett når det gjelder hvem loven i utgangspunktet vil gjelde overfor.
Slik departementet ser det, vil endringen være i overensstemmelse med EF-domstolens fortolkning av pakkereisedefinisjonen.
Forslaget har ellers fått bred støtte i høringen, og departementet opprettholder forslaget til endring av § 2-1. Dette innebærer en justering i ordlyden i § 2-1, særlig for å klargjøre hva som gjelder ved booking på Internett. For det første fjernes "på forhånd" i første ledd. For det andre innføres et nytt tredje ledd som presiserer at første ledd omfatter tilfeller der blant annet nettsteder legger opp til at kunden velger ut enkeltelementene selv, men hvor elementene fremtrer som tilpasset til å kombineres. Tilbyderen vil i så fall i realiteten være å anse som arrangør etter § 2-2, med det ansvar og de forpliktelser dette innebærer etter pakkereiseloven.
Reisegarantiordningen er hjemlet i pakkereiseloven kapittel 11 og sikrer kunder som kjøper pakkereiser mot betalingsudyktighet hos arrangørene. Pakkereiseloven § 11-1 fastslår at arrangør av pakkereiser plikter å stille reisegaranti. Den garantipliktige skal stille en garanti som er stor nok til å dekke omsetningen til enhver tid.
Det skal også betales inn et årsgebyr (i 2005 kr 2 000) til fondet, som er ment å dekke utgiftene til administrasjon av ordningen.
Det kan hevdes at det er tilfeldig at kundene er sikret gjennom reisegarantiordningen bare når de kjøper pakkereiser i formell forstand. Behovet for beskyttelse kan være like stort ved andre reisearrangementer der kundene regelmessig betaler på forhånd. Ulike rammebetingelser for reiselivsbedriftene kan også virke konkurransevridende. På denne bakgrunn reiste departementet i høringen spørsmål om utvidelse av reisegarantiordningen.
I høringsnotatet foreslo departementet å utvide reisegarantiordningen til å omfatte:
1. "seat only"-arrangement, dvs. der kunden har kjøpt kun transport av en pakkereisearrangør, og reiser sammen med pakketuristene til samme reisemål.
2. arrangementer av separate transport- og innkvarteringstjenester som i det vesentlig likner på en pakkereise. Det betyr at ytelsene må selges i sammenheng med hverandre og at kombinasjonen fremstår som en naturlig enhet, for eksempel bestilling av flyreise og hotell til samme reisemål.
Utvidelsene ble forutsatt bare å gjelde når kunden opptrer som forbruker, dvs. at reisen hovedsakelig er til personlig bruk for kunden.
Departementet vil bemerke at pakkereiser i alminnelighet betales på forhånd, noe som nettopp er begrunnelsen for reisegarantiordningen. Det er imidlertid ikke noe selvstendig vilkår i dagens regelverk at det faktisk foretas forskuddsbetaling. Det er tilstrekkelig at arrangøren selger en pakkereise, jf. § 11-1. Departementet ser ikke grunn til å endre gjeldende rett på dette punkt.
I dag er det ingen garantiordninger for kunder som kun kjøper flybilletter. De siste årene er det blitt vanlig at charteroperatørene tilbyr separate (rimelige) flyseter på de chartrede flyene.
Det kan synes ulogisk og ubegrunnet at de som bare kjøper transportdelen av en pakkereise stilles dårligere enn de som har kjøpt hele pakkereisen. Denne "urimeligheten" blir særlig synlig når de alle sitter på det samme flyet.
Departementet mener at det går klart nok frem av den foreslåtte ordlyden i § 11-1 første ledd at det er pakkereisearrangøren (ikke flyselskapet) som er garantipliktig for salg av transport som skjer sammen med en pakkereise. Flyselskapenes landsforening mener at det kan være vanskelig å skille mellom reiser som selges til personlig bruk for kunden og andre reiser. Slik departementet ser det, vil det ofte fremgå ved bestillingen av reisen hvorvidt passasjeren reiser i egenskap av privatperson eller ikke. Dersom det er en bedrift eller organisasjon som foretar bestillingen og betaler for reisen, er det ikke tale om privatreiser. Dersom arrangøren er i tvil, kan kunden spørres direkte.
Departementet vil påpeke at reisgarantiordningen er en ren konkursgaranti, som virker uavhengig av hvilke materielle rettigheter kunden har, for eksempel til å få erstatning.
Departementet konstaterer ellers at forslaget har fått bred støtte i høringen og opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet.
Departementet ser at det er gode grunner for å skille mellom arrangører og formidlere når det gjelder de kontraktsrettslige reglene i pakkereiseloven. Det er naturlig at det er arrangørene som har det endelige ansvaret overfor kundene, ikke formidleren (reisebyrået).
Det kan imidlertid hevdes at det i reisegarantisammenheng ikke alltid er naturlig å skille mellom arrangør/formidler og hvordan bestillingen skjer. Her er det ikke tale om ansvar overfor kundene, men sikring av kunder mot at den næringsdrivende går konkurs. Dette behovet kan være like stort når en kjøper en reise med opphold av et reisebyrå som ved kjøp av en pakkereise av en turoperatør. I begge tilfellene betaler kundene vanligvis på forhånd.
Forslaget vil, om det gjennomføres, innebære at en i reisegarantisammenheng ikke behøver å ta stilling til om den næringsdrivende er arrangør eller formidler eller om det selges en pakkereise i lovens forstand.
Dette vil få en del konsekvenser for reisebyrånæringen. Reisebyråer (formidlere) er i liten grad med i dagens reisegarantiordning, jf. § 11-1 annet ledd. Formidler av pakkereise som sådan plikter bare å stille garanti for utenlandsk arrangør hvis det ikke godtgjøres at arrangøren selv har stilt slik garanti.
Det er for det første spørsmål om det er behov for å sikre kundene mot konkurser i reisebyrånæringen. Høringsinstansene er uenige om dette. Både Forbrukerombudet og Forbrukerrådet uttaler at de får henvendelser fra forbrukere som ikke er dekket av dagens reisegarantiordning, og at det er behov for å styrke forbrukervernet på dette området. På denne bakgrunn finner departementet ikke å avvise at konkurser i reisebyrånæringen potensielt kan utgjøre et forbrukerproblem.
Begrunnelsen for dagens reisegarantiordning er at kundene betaler på forhånd og at det ikke er mulig å gardere seg mot alle eventualiteter som kan føre til at en arrangør blir betalingsudyktig. Departementet mener at lav konkursrisiko i reisebyråbransjen i seg selv ikke er et tungt argument mot å innlemme den i reisegarantiordningen.
Et reelt motargument mot å la reisegarantiordningen omfatte reisebyråene vil derimot foreligge dersom kundenes forhåndsinnbetalinger er sikret på annen måte.
IATA-systemet innebærer en viss kontroll med de aktuelle reisebyråenes soliditet, samt en viss beskyttelse mot tap for kundene ved forhåndsbetalinger av flytransport (IATA: International Air Transport Association). Systemet er imidlertid innrettet på å sikre flyselskapene, ikke forbrukerne. Reglene kan heller ikke i seg selv hindre at et reisebyrå opptrer rettsstridig. Departementet kan ikke se at IATA-systemet gir forbrukerne noen fullgod sikkerhet ved kjøp av pakkereiseliknende arrangementer.
Departementet legger vekt på at forslaget vil bidra til å sikre likeverdige vilkår i reiselivsnæringen. Det kan fortone seg tilfeldig at arrangører av pakkereiser pålegges garantiplikt, mens de som selger svært liknende produkter, slipper. Det er også et moment at reisegarantiordningen skaper tillit til bransjen, noe hele bransjen nyter godt av.
Departementet viser til at det antas at forslaget vil innebære en årlig kostnad i størrelsesorden 5 mill. kroner, som vil bli fordelt på forbrukerfellesskapet av de reisende. Etter departementets syn er dette ikke en uforholdsmessig kostnad vurdert opp mot fordelene ved forslaget.
Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at hensynet til å sikre bedre forbrukerbeskyttelse og like konkurransevilkår gjør det ønskelig å utvide reisegarantiordningen som foreslått i høringsnotatet. Departementet opprettholder forslaget, og viser til forslag til ny § 11-1 tredje ledd.
Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser behandler i dag forbrukerklager på pakkereiser. Nemnda, som ble opprettet i 1971, er basert på frivillig samarbeid mellom Forbrukerrådet og Norsk ReiselivsForum (NRF). Som hovedregel behandles bare klager på medlemmer av NRF (arrangører og reisebyråer). Nemnda kan også behandle prinsipielle saker hvor innklagede ikke er medlem av NRF dersom Forbrukerrådet bringer saken inn for nemnda. Dette skjer imidlertid svært sjelden (et par ganger på 18 år). Avgjørelsene til nemnda er kun rådgivende, men blir i praksis fulgt.
Hovedproblemet med dagens klageordning er at det bare er medlemmene i NRF som deltar og at en del arrangører står utenfor. Departementet har fått opplyst at ca. 80 pst. av solgte pakkereiser fanges opp av nemnda. Ved klager på andre enn medlemmene til NRF har kundene i praksis liten mulighet til utenrettslig tvisteløsning. Det er ingen andre bransjeorganisasjoner enn NRF som organiserer arrangører og formidlere av pakkereiser.
I høringsnotatet foreslo departementet å innføre en plikt for alle som stiller garanti til Reisegarantifondet til å delta i nemnda samt til å finansiere den. Da vil en i prinsippet fange opp alle som selger pakkereiser. Videre foreslo departementet å sløyfe dagens bestemmelser (som ikke er benyttet) om at nemndas avgjørelser får retts- og tvangskraft. Det ble dessuten foreslått at manglende innbetaling av gebyr til nemndas drift skulle sanksjoneres ved at markedsføringen av pakkereisene stoppes, og evt. bøter hvis ulovlig markedsføring likevel finner sted.
Forslaget om at alle som stiller garanti til Reisegarantifondet (medlemmene i Reisgarantifondet) plikter å delta i en utenrettslig klagenemnd, har fått bred støtte i høringen. Ingen har kommet med innvendinger. Departementet opprettholder derfor forslaget, og viser til ny § 10-4 første ledd.
Ingen høringsinstanser har kommentert eller hatt innvendinger til at forslaget om å fjerne dagens bestemmelse (§ 10-5) om at nemndas avgjørelser får retts- og tvangskraft. Ingen av de andre 22 avtalebaserte klagenemndene Forbrukerrådet har opprettet i samarbeid med ulike bransjer kan avsi avgjørelser med retts- og tvangskraft. Den som er uenig i nemndenes avgjørelser må derfor eventuelt bringe saken inn for de alminnelige domstolene. Etter det departementet kjenner til fungerer dette systemet jevnt over godt for de andre nemndene, og avgjørelsene blir i stor grad fulgt. Dagens reklamasjonsnemnd for pakkereiser fungerer også godt selv om avgjørelsene kun er rådgivende. Departementet opprettholder derfor forslaget om å fjerne innholdet i dagens § 10-5. Dersom nemnda viser seg å fungere dårlig ved at avgjørelsene ikke følges, kan det bli aktuelt å gjeninnføre bestemmelsen.
Etter departementets syn vil det ikke være naturlig med offentligrettslige sanksjoner når man først går inn for at nemndas avgjørelser ikke skal ha retts- og tvangskraft. Eventuelle sanksjoner bør følge av nemndsavtalen, som departementet forutsetter partene vil reforhandle og forelegge departementet for godkjennelse.
Siden det foreslås at alle som er med i reisegarantiordningen automatisk er med i klagenemnda, synes det hensiktsmessig at alle også bidrar økonomisk til nemndas drift. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette. Forslaget innebærer at Reisegarantifondet, som til en hver tid har oversikt over hvem som stiller garanti, bruker medlemslisten til å kreve inn et gebyr som grunnfinansiering til nemnda. Plikten for medlemmene (medlemsbedriftene) av Reisegarantifondet til betale et gebyr til nemndas drift foreslås lovfestet i ny § 10-4 annet ledd. Hvor stort gebyret skal være foreslås fastsatt av departementet ved forskrift, jf. forslaget til ny § 10-6 annet ledd første punktum.
Departementet mener at det vil være rimelig at bedriftene som blir innklaget betaler gebyr for sakens behandling i nemnda. Det er også spørsmål om forbrukeren skal betale et gebyr for å få saken behandlet, som eventuelt refunderes hvis forbrukeren får medhold. Loven har allerede en forskriftshjemmel for å fastsette slike gebyr i nåværende § 10-8 annet ledd. Ved omnummereringen av paragrafer som følge av dette lovforslaget, vil forskriftshjemmelen følge av § 10-6 annet ledd. Departementet foreslår en realitetsendring i nåværende forskriftshjemler, ved at det er departementet og ikke Kongen som kan fastsette forskriftene. Den konkrete fastsettelsen av gebyrer i forskrift vil eventuelt utredes og fremmes som en egen sak.
I høringen reiste departementet spørsmål om sanksjoner ved manglende innbetaling av gebyr til nemndas drift. Departementet er enig med enkelte av høringsinstansene i at forslaget i høringsnotatet kan virke vidtgående, og har på bakgrunn av høringsuttalelsene kommet til at gebyret bør innkreves på vanlig måte som et privatrettslig krav. Departementet foreslår derfor ingen offentligrettslige sanksjoner ved brudd på betalingsplikten etter § 10-4 annet ledd.
Som følge av at pakkereiselovens bestemmelser om reisegaranti utvides til å gjelde andre reiser enn pakkereiser, må det foretas visse justeringer i loven. Det gjelder for det første angivelse av lovens virkeområde i § 1. Videre foreslår departementet å endre lovens tittel til "Lov om pakkereiser og reisegaranti".
I § 11-1 tredje ledd står det at det skal "innbetales et beløp til Reisegarantifondet - den kollektive garanti - som skal dekke krav som måtte overstige den individuelle garantien". Nåværende ordlyd er ikke oppdatert etter at reisegarantiforskriften ble endret slik at årsgebyr fra 2003 har erstattet den kollektive garantien. Det foreslås at ordlyden i § 11-1 endres for å gjenspeile dette. Ut i fra samme betraktninger foreslår departementet at ordlyden i § 3-1 endres slik at det fremgår klart at "nødvendig garanti er stilt" likestilles med at årsgebyret er innebetalt.
I nåværende lovtekst er det Kongen som kan godkjenne vedtektene til en klagenemnd (§ 10-1), og det er Kongen som kan gi forskrifter om nemnda (§ 10-8). Departementet finner det hensiktsmessig at departementet gis slik myndighet istedenfor Kongen, og foreslår dette. Det vises til forslag til § 10-1 og § 10-6 og merknadene til bestemmelsene.