2. Sammendrag av Ot.prp. nr. 78 (2004-2005)
Etter gjeldende rett gjelder jordskifteloven for alle typer eiendommer i hele landet med mindre det foreligger lovpositivt unntak. Departementet foreslår at gjeldende rett for jordskiftelovens stedlige virkeområde blir lovfestet.
Det foreslås videre at kommunenes og fylkesmennenes myndighet i spørsmål som gjelder jordskifterettenes stedlige kompetanse tas bort. Myndigheten som disse har etter jordskifteloven (jskl.) § 3 bokstav b, antas å være i strid med alminnelige domstolprinsipper.
Departementet foreslår at jskl. § 34 a, som gjelder felles tiltak, for eksempel private boligveier, og § 35 bokstav h, som gjelder bruksordning for bl.a. grusuttak, blir gjort gjeldende for hele landet.
Det foreslås innført to nye sakstyper under jskl. § 2 første ledd. Den ene, ny bokstav h, gjelder fordeling av arealverdier og fordeling av kostnader med ulike fellestiltak i områder som i endelig reguleringsplan eller bebyggelsesplan er utlagt til eksisterende eller nye byggeområder, herunder hytteområder. Med eksisterende byggeområde menes ett i hovedsak bebygd område. Et nytt byggeområde er et område som i hovedsak er ubebygd. Det vises til plan- og bygningsloven §§ 20-4 nr. l og 25 første ledd nr. l. Forslaget innebærer at grunneiere som får utlagt friluftsområder, friområder, boligveier mv. i reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen, kan få andel i utbyggingsretter på andre eiendommer i reguleringsplanområdet. Den andre sakstypen som foreslås innført, ny bokstav i, gjelder avbøting av ulemper ved gjennomføring av reguleringsplaner i eksisterende byggeområde samt i nytt byggeområde. Ved bruk av virkemidlene i jordskifteloven § 2 vil uheldig eiendomsutforming som følge av tiltak som er forutsatt i reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen, kunne avbøtes. Eksempler på uheldig eiendomsutforming kan være eiendommer som er oppdelt av boligveier og at tomtegrense og eiendomsgrense ikke er sammenfallende osv.
Departementet viser til at også reguleringsplaner kan brukes til å endre eiendomsgrenser, og i en viss utstrekning omforme eiendommer. Ordinært skal reguleringsplaner utformes slik at det etter realiseringen av planen oppnås en hensiktsmessig samlet planløsning av området med tomteinndeling og byggetiltak mv. Dette kan være vanskelig hvor det gjelder tiltak som f.eks. fremføring av veg- og linjetraseer o.l. Formelt kan en reguleringsplan med vilkår for realisering av planen, opparbeidelseskrav og refusjon, ekspropriasjon mv. brukes slik at en oppnår i hovedsak det samme som ved jordskifte, men virkemidlene er dels tyngre å bruke både ressursmessig og i forhold til partene.
Videre foreslås en endring av plan- og bygningsloven § 26 slik at kommunen får hjemmel til å sette vilkår om fordeling av arealverdier og kostnader ved ulike fellestiltak i reguleringsplan eller bebyggelsesplan.
For begge de to nye sakstypene i jordskifteloven § 2 foreslås det stilt krav om stor grad av enighet mellom grunneierne før jordskiftesak kan kreves og fremmes. Dersom kommunen har stilt vilkår om fordelingsordning i reguleringsplan eller bebyggelsesplan, må minst 2/3 av grunneierne, som må eie minst 2/3 av arealet, kreve jordskifte før saken kan fremmes. Fordelingssaken vil da kunne omfatte hele byggeområdet. I de tilfeller kommunen ikke har stilt slikt vilkår, forutsettes det at alle som skal omfattes av fordelingsordningen, har krevd jordskifte.
Når det gjelder den nye sakstypen om avbøting av ulemper ved gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan, foreslås det at i eksisterende byggeområder, må alle som skal omfattes av jordskifteplanen ha krevd jordskifte. I nye byggeområder må minst 2/3 av grunneierne som må eie minst 2/3 av arealet i reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen ha krevd jordskifte før saken kan fremmes. Forskjellen begrunnes i den sterke tilknytning eierne har til sitt nærmiljø og sine eiendommer i bebygde områder i forhold til ubebygde områder.
For de to nye sakstypene foreslår departementet at det innføres et nytt materielt vilkår. Gjeldende rett bygger på at et jordskifte kan fremmes når det skapes en netto skiftegevinst i skiftefeltet og ingen av partene lider tap, jf. jskl. §§ l første ledd og 3 bokstav a. I stedet for garantien mot tap, jf. jskl. § 3 bokstav a, foreslår departementet innført et vilkår i § 3 bokstav b om at jordskifte ikke kan fremmes uten at den enkelte eier får sin del av netto skiftegevinst. Dette innebærer at eierne får et rettskrav på å få sine andeler av den netto formuesøkning og netto inntektsøkning som et jordskifte alltid skal skape i jordskiftefeltet.
Når det gjelder fordelingsordningen, beregnes den forholdsmessige andel ved at eiendommene verdsettes som utbyggingsgrunn uavhengig av planen. Den enkelte part vil ha rettskrav på å få tildelt hel(e) eiendomstomt(er) dersom andelen er stor nok. Den enkelte part vil ha rettskrav på å få tildelt eiendomstomt(er) så vidt mulig på egen eiendom. Dersom enkelte parter ikke har stor nok andel til å få hel tomt, vil de få forholdsmessige andeler av utbyggingsrettigheter.
Departementet foreslår at det innføres en ny bruksordningsbestemmelse under jskl. § 35, ny bokstav j, slik at jordskifteretten får hjemmel til å fastsette regler for felles bruk i tilknytning til drift og vedlikehold av private veier, private parkeringsområder, lekeplasser, grøntområder og lignende.
Det foreslås innført hjemmel for forskrift om en forsøksordning med rettsmekling, jf. forslaget til ny § 89 b i jordskifteloven. Det legges til grunn at forskriften som skal gjelde for alle jordskifteretter og jordskifteoverretter, skal bygge på rettsmeklingsforskriften som gjelder ved de ordinære domstolene.
Departementet foreslår videre at det innføres hjemmel for forskrift om en forsøksordning med arealmekling ved alle jordskifteretter og jordskifteoverretter, jf. forslaget til ny § 89 b i jordskifteloven. Meklingen tar bl.a. sikte på organisering av partene og planarbeidet, fordeling av arealverdier og kostnader ved fellestiltak og avbøting av ulemper. Departementet legger til grunn at forskriften må bygge på at slike meklinger er domstolsoppgave, og at det ikke skal være funksjonsblanding mellom særdomstolen og forvaltningen.
Departementet foreslår at følgende bestemmelser i jordskifteloven endres som følge av tilråding fra "Løkenutvalget", jf. NOU 2002:9 og Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 106 (2003-2004) "Om endringer i domstolloven og jordskifteloven (jordskifterettenes stilling og funksjoner)": §§ 19 tredje ledd om verdsetting, 20 a om samråd, 29 a om formål og § 41 første ledd om jordskifterettens rolle ved planer etter plan- og bygningsloven.
De øvrige lovforslag i proposisjonen er i hovedsak konsekvenser av ovennevnte endringer.
De økonomiske konsekvensene av lovforslagene er anslått til ca. 7,8 mill. kroner. Av dette utgjør kompetansehevingstiltak for jordskiftedommere og jordskifteoverdommere ca. 3 mill. kroner. Disse kostnadene foreslås fordelt over to år og dekket gjennom omprioritering innen jordskifterettenes ordinære kompetansebudsjett. Forslagene innebærer en varig rammeøkning på 4,8 mill. kroner. Dette foreslås dekket ved en økning av partsgebyret og grenselengdegebyret.
Etter departementets vurdering kan lovforslagene gi betydelige private økonomiske gevinster. Videre vil forslagene gi betydelige samfunnsmessige økonomiske innsparinger. Dette gjelder for eksempel økt kapasitetsutnytting av eksisterende offentlige investeringer i vei, vann, kloakk og annen infrastruktur.
Hovedformålet med proposisjonen er å gjøre jordskiftelovens rettsendrende virkemidler anvendelige for grunneiere og rettighetshavere i tilknytning til gjennomføring av planer etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder eksisterende og nye virkemidler. Planlegging etter plan- og bygningsloven tar i dag, i stor utstrekning, utgangspunkt i enkelteiendommer, slik at eiendomsgrensene blir styrende for planleggingen. Dette kan føre til uheldig og kostnadskrevende arealutnyttelse i form av unødige veier, forbruk av dyrka og dyrkbar jord og gi skade på natur- og kulturmiljø. Det vises til samarbeidsprosjektet "Samarbeid om virkemidler for bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder", arbeidsrapporten og høringsuttalelser fra bl.a. Oslo kommune, hvor behovet for helhetlige planløsninger tilpasset terreng og naturgitte forhold understrekes.
I nasjonal arealpolitikk inngår eksisterende byggeområder som ledd i byutviklingsstrategi. I arbeidsrapporten "Forslag til virkemidler i byer, tettsteder og hytteområder - urbant jordskifte", fra en arbeidsgruppe nedsatt av Landbruks- og matdepartementet, og i høringsuttalelsene til denne, opplyses det at antallet private reguleringsplanforslag er økende. Etter departementets oppfatning er det behov for å innføre virkemidler som kan stimulere til økt bruk av eksisterende byggeområder. Dette vil etter departementets oppfatning kunne utløse betydelige verdier og spare det offentlige for store investeringer i ny infrastruktur, som bl.a. veier, vann og kloakk. Videre ser en det som viktig at det innføres virkemidler, f.eks. arealmekling som kan medføre økt samarbeid mellom grunneierne i planleggingsprosessen. Departementet mener at jordskiftelovens virkemidler vil være et egnet redskap for å kunne oppfylle disse behovene. Jordskifteloven vil også kunne legge til rette for en kostnadseffektiv gjennomføring av planene. Partene vil få ett organ å forholde seg til ved gjennomføring av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner, jordskifteretten. I tillegg til å utarbeide jordskifteplan vil jordskifterettene bl.a. også forestå det oppmålingstekniske arbeidet.
Bruk av jordskiftevirkemidler i gjennomføringsfasen av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner åpner for at plan- og bygningsmyndighetene kan planlegge og få bygget ut flere eiendommer under ett. I planleggingsfasen vil dette kunne føre til at det vil være planløsningene som står i fokus for reguleringsmyndighetene, ikke eiendomsgrensene. De rettsendrende virkemidlene i jordskifteloven vil stå til disposisjon for grunneierne med hensyn på bl.a. eiendomsutforming, eiendomsgrenser og fellestiltak når reguleringsplaner og bebyggelsesplaner skal gjennomføres.
De nye rettsendrede virkemidlene som foreslås i denne proposisjon, fordeling av arealverdier og fordeling av kostnader ved fellestiltak og avbøting av planskapte ulemper, bl.a. uheldig utforming av eiendomsgrenser, vil bidra til å realisere ovennevnte behov og formål.
Den 18. januar 2002 nedsatte Landbruks- og matdepartementet ei arbeidsgruppe for bl.a. å lage forslag til lovregler om fordeling av arealverdier, kostnader og avbøtende tiltak ved gjennomføring av planer etter plan- og bygningsloven.
Arbeidsgruppa la fram sin rapport, "Forslag til jordskiftevirkemidler i byer, tettsteder og hytteområder - urbant jordskifte", april 2003. Arbeidsgruppa fremmet der konkrete forslag til endringer i jordskifteloven. Dette gjelder bl.a. forslag om fordeling av planskapte arealverdier og kostnader, avbøtende tiltak ved planskapte ulemper, skifte basert på nettonytte og arealmekling og rettsmekling.
Arbeidsrapporten ligger ved som utrykt vedlegg.
Flertallet i arbeidsgruppa, lederen, Saglie, Johansen og Juvkam foreslår at det stedlige virkeområde for jordskifteloven bør presiseres ved å ta inn en bestemmelse om at loven skal gjelde for hele landet med mindre det foreligger lovpositive unntak. Videre foreslår flertallet at §§ 34 a og 35 h, om henholdsvis fellestiltak og bruksordning med hensyn på grus, vannretter mv., gjøres gjeldende for hele landet.
Flertallet foreslår at det innføres en ny sakstype under lovens § 2 om fordeling av arealverdier og kostnader ved ulike fellestiltak ved gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven.
Flertallet foreslår videre at det innføres en ny sakstype for gjennomføring av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner med sikte på å avbøte ulemper som er skapt av slike planer.
Et annet flertall, lederen, Johansen og Juvkam, foreslår at det må være enighet om å kreve jordskifte for å kunne fremme sak om gjennomføring av reguleringsplaner eller bebyggelsesplaner. Medlemmet Saglie mener at ønsket om å unngå ekspropriasjonslignende inngrep tilsier at det alltid bør kreves enighet ved bruk av alle typer jordskiftevirkemidler i byer og tettsteder.
Flertallet, lederen, Johansen, Juvkam og Saglie, foreslår at det skal skiftes etter netto nytte ved gjennomføring av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.
Flertallet foreslår at plan- og bygningsloven bl.a. endres slik at kommunene får hjemmel til å sette vilkår om at reguleringsplan og bebyggelsesplan ikke kan gjennomføres uten at det skjer en fordeling av arealverdier og kostnader ved ulike fellestiltak.
Flertallet foreslår at det innføres hjemmel for en forskrift om forsøksordning med rettsmekling ved jordskifterettene og jordskifteoverrettene. Videre foreslår flertallet at det innføres hjemmel for en forskrift om forsøksordning med arealmekling ved disse rettene.
Mindretallet, medlemmet Stensrud, har avgitt en særmerknad. Med unntaket av forslaget til arealmekling, går han imot samtlige forslag fra arbeidsgruppa. Særmerknaden er av prinsipiell karakter og kan derfor vanskelig behandles under det enkelte lovforslag.
Da uttalelsen fra mindretallet, medlemmet Stensrud, som nevnt er av prinsipiell karakter, slutter han seg følgelig heller ikke til de øvrige forslag fra flertallet. Med unntak for arealmekling, har han heller ikke merknader til det enkelte forslag.
Departementet sendte arbeidsrapporten på høring 10. juli 2003. Høringsfristen ble satt til 1. desember 2003.
Justisdepartementet uttaler bl.a. at gode grunner taler for at det offentlige, og i de jordskiftesaker som arbeidsrapporten behandler, kommunestyret, bør ha det avgjørende ord før jordskifte fremmes i urbane strøk, dersom ikke alle berørte parter samtykker. Dersom beslutningsmyndigheten legges til det offentlige, i dette tilfellet også til et organ med et lokalt og demokratisk fundament for sitt arbeid, oppnår man at en bredere helhetsvurdering ligger til grunn for eiendomsinngrepet, noe som anses lovgivningspolitisk ønskelig.
Justisdepartementet ber om at merknadene fra mindretallet, lagdommer Mats Stensrud, blir nøye vurdert i den videre prosess. Justisdepartementet slutter seg særlig til mindretallets bekymring knyttet til at jordskifteprosessen er komplisert, tidkrevende og kan koste grunneiere dyrt, blant annet på grunn av behov for advokatbistand. Dersom det åpnes for tvungent urbant jordskifte, herunder også om det bare skal kunne skje etter vedtak av det offentlige, bør det vurderes nærmere hvem som bør bære sakskostnadene i slike saker.
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener at jordskifterettene mangler nødvendig kompetanse, at jordskiftesakene er ressurskrevende, tar lang tid, og at jordskifterettenes formelle status ikke er avklart på det tidspunktet uttalelsen ble avgitt.
De øvrige fylkesmannsembeter som har uttalt seg, stiller seg positive til forslagene i rapporten.
Sør-Trøndelag fylkeskommune er den eneste av fylkeskommunene som har avgitt uttalelse. Fylkeskommunen ser positivt på forslagene.
De primærkommuner som har uttalt seg, stiller seg i all hovedsak positive til forslagene i rapporten.
Agder lagmannsrett, som har avgitt uttalelse på vegne av lagmannsrettene, tiltrer synspunktene til mindretallet i arbeidsgruppa, medlemmet Stensrud.
Advokatforeningen uttaler bl.a.:
"Forslaget om innføring av jordskifte i urbane strøk ved innføring av ny bokstav h i jordskifteloven § 2 er en rettslig nyskapning, og reiser prinsipielle spørsmål med hensyn til avgrensning mot ekspropriasjonen. Det vises forsåvidt til mindretallet (Mads Stensrud) sine merknader rapporten pkt. 6.4."
Advokatforeningen peker videre på at det fremstår som et generelt problem at jordskiftesaker innenfor dagens ordinære system dels tar svært lang tid - særlig fordi det gjerne avholdes flere rettsmøter før saken tas opp til avgjørelse av jordskifteretten.
Huseiernes landsforbund slutter seg i hovedsak til mindretallet, medlemmet Stensrud, sine synspunkter.
De øvrige organisasjoner har ingen merknader eller stiller seg positive til flertallsforslagene i arbeidsrapporten.
Departementet viser til at enkelte av uttalelsene bærer preg av usikkerhet med hensyn på jordskifterettenes framtidige stilling og funksjoner. Dette har sammenheng med at Stortinget behandlet disse spørsmål etter at høringsfristen for arbeidsrapporten var ute. Stortinget vedtok den 15. desember 2003 å videreføre jordskifterettene som særdomstol. Det vises til lov 20. februar 2004 nr. 7, jf. Ot.prp. nr. 106 (2002-2003) og Innst. O. nr. 25 (2003-2004).
Mindretallsuttalelsen fra Stensrud og flere av høringsuttalelsene tar utgangspunkt i at jordskifteloven ikke gjelder i byer og tettsteder. Jordskifterettene har imidlertid hatt kompetanse til å holde grensegang siden 1934. Denne kompetansen gjelder også i byer og tettsteder.
Etter gjeldende rett gjelder altså jordskifteloven i byer og tettsteder med mindre det foreligger lovpositive unntak.
Departementet vil peke på at et hovedvilkår for å fremme en jordskiftesak er at det skapes en netto skiftegevinst i skiftefeltet, jf. jskl. § l første ledd. Denne gevinsten fordeles regelmessig mellom de partene som omfattes av saken. Individuelt gir loven en sikkerhetsgaranti om at ingen skal lide tap, jf. jskl. § 3 bokstav a.
Ekspropriasjon har etter departementets mening et annet faktisk og rettslig utgangspunkt. Ekspropriasjonstilfellene bygger på offentligrettslige vedtak som påfører partene et økonomisk tap. Hensikten er ikke å øke partenes netto formue og årlige inntekt, men å erstatte det økonomiske tap i samsvar med Grunnlovens § 105.
Departementet vil understreke at jordskifte i stor utstrekning bygger på tvang i den forstand at gjennomføringen av et jordskifte ikke er avhengig av grunneiernes samtykke. I juridisk litteratur blir jordskifte karakterisert som et ekspropriasjonslignende inngrep av flere forfattere.
Etter gjeldende rett er det tilstrekkelig at en part krever jordskifte. For de to nye sakstypene som foreslås innført i denne proposisjon, fremmes det forslag til krav om enighet eller 2/3-flertall. Det kan neppe være tale om tvang når vilkåret er enighet. Etter departementets vurdering vil forslaget til krav om 2/3-flertall av eiere, som må eie minst 2/3 av arealet, være med på å sikre en betydelig grad av enighet.
Jordskifterettene er alt i dag i byer og tettsteder når det gjelder rene jordskiftesaker. Forslagene i denne proposisjon gjelder ikke spørsmål om å innføre jordskiftevirkemidler i byer og tettsteder. De er innført. Forslagene gjelder innføring av nye virkemidler. De nye virkemidlene bygger på prinsipper som har vært "testet" og anvendt utenfor byer og tettsteder over lang tid.
Flere av høringsinstansene gir uttrykk for at det bør være enighet ved anvendelse av de nye sakstypene. Departementets forslag bygger på enighet samt 2/3 flertallsløsninger. Departementet kan ikke se sterke nok hensyn for at et lite mindretall skal kunne hindre det store flertall i å kunne oppnå økning av årlig inntekt eller formue. Særlig gjelder dette når mindretallet ikke bare holdes skadesløs, men får et rettskrav på å få en netto verdiøkning på egen eiendom.
Advokatforeningen reiser spørsmål om gjeldende rettsmiddelordning. Departementet vil gjøre dette til gjenstand for en bred vurdering ved det bebudede moderniseringsarbeid av jordskifteloven. Dette arbeidet vil starte for fullt i 2005.
Departementet viser til at de foreslåtte lovregler er innrettet mot det privatrettslige område. En mener derfor at saksomkostningene på samme måte som ellers må dekkes innenfor dette område.