3.1 Sammendrag

3.1.1 Adgangen til å nekte opphold ved fare for mishandling eller grov utnyttelse

Departementet anser som utgangspunkt at det ikke bør være myndighetenes oppgave å innta en formynderrolle i forhold til samlivsetableringer. Det oppstår imidlertid en vanskelig moralsk situasjon når det fremstår som sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli utsatt for overgrep av en referanseperson i Norge som utnytter den maktposisjon vedkommende har i kraft av de innvandringsregulerende bestemmelsene i utlendingsloven. Departementet er på denne bakgrunn enig med utvalget og flertallet av høringsinstansene i at det bør innføres en adgang til å avslå en søknad om familieetablering for å beskytte søkeren mot overgrep, jf. forslaget til nytt § 9 annet ledd.

I en bestemt type tilfeller mener departementet dessuten at det er grunn til å gi bestemmelsen anvendelse også for familiegjenforening. Dette gjelder i de tilfeller hvor et særkullsbarn søker familiegjenforening med en forelder som allerede har fått opphold i Norge i kraft av bestemmelsene om familieetablering.

Departementet understreker at konsekvensen av at man avslår en søknad med grunnlag i en slik bestemmelse som departementet foreslår, ikke uten videre er at partene forhindres fra å etablere et samliv. I mange tilfeller vil det være fullt mulig for partene å etablere et samliv i søkerens hjemland. Videre er det ikke slik at et avslag innebærer noe varig hinder for å utøve samliv i Norge. Dersom partene benytter den eventuelle muligheten til å etablere et samliv i søkerens hjemland slik at en senere søknad om opphold i Norge gjelder familiegjenforening og ikke familieetablering, vil ikke den foreslåtte bestemmelsen få anvendelse. I proposisjonen redegjøres det for sondringen mellom familieetablering og familiegjenforening.

Vurderingstemaet i § 9 annet ledd er om hvorvidt "det er sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli mishandlet eller grovt utnyttet". Innholdet i dette drøftes nærmere i proposisjonen.

Departementet er ut fra rettssikkerhetshensyn enig med flertallet av høringsinstansene i at det må være krav om sannsynlighetsovervekt for at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli utsatt for mishandling eller grov utnyttelse for at tillatelse skal kunne nektes.

Ved vurderingen av om bestemmelsen skal anvendes i en sak hvor kriteriene er oppfylt, må det foretas en helhetsvurdering hvor blant annet følgende momenter kan være relevante:

• alvoret ved de vandelsopplysninger mv. som er knyttet til referansepersonen

• forholdet mellom partene - varighet og omfang mv.

• partenes mulighet for å utøve samliv i søkerens hjemland

• betydningen av et avslag for søkerens situasjon i hjemlandet.

3.1.2 Utlendingsmyndighetenes tilgang til opplysninger om referansepersonen i sak om familieetablering

Departementet mener det er en forutsetning for at den foreslåtte bestemmelsen skal virke effektivt, at utlendingsmyndighetene får tilgang til vandelsopplysninger om referansepersonen, jf. forslaget til ny § 44 a.

Departementet ser at rutinemessig vandelskontroll kan være betenkelig ut fra hensynet til referansepersonens personvern. Departementet finner imidlertid at hensynet til søkerens interesse i å bli beskyttet mot overgrep må veie tungt.

Samtidig mener departementet i likhet med utvalget at det er mulig å etablere slike rammer for kontrollen at omfanget av personer som faktisk vil bli kontrollert, og belastningen for den enkelte, kan reduseres til et forsvarlig og rimelig nivå.

Det er bare i saker om familieetablering (og i tilfeller hvor et særkullsbarn søker familiegjenforening med en forelder som er innvilget familieetablering) at det er aktuelt å foreta vandelskontroll. Departementet går videre inn for at forvaltningen ikke pålegges noen plikt til å undersøke referansepersonens vandel i alle saker. Den nærmere regulering av dette spørsmål bør skje i forskrift eller i retningslinjer.

Departementet er enig med utvalget i at politiets adgang til å foreta vandelskontroll bør tydeliggjøres gjennom en egen bestemmelse i loven.

Departementet viser til at man gjennom dette forslaget til regulering vil oppnå at det kun er politiet som forvaltningsmyndighet som får innsyn i vandelsopplysninger som ikke er direkte relevante for saksvurderingen.

Utlendingsmyndighetene kan også få tilgang til personopplysninger om referansepersonen på annen måte enn ved å motta opplysninger fra politiets registre. Dersom referansepersonen tidligere har vært referanseperson i en utlendingssak vil det kunne fremgå relevante opplysninger av utlendingsmyndighetenes eget saksmateriale.

Utlendingsmyndighetene har ikke i dag noe register over referansepersoner, men med bakgrunn i de regler som nå foreslås etablert, vil dette være hensiktsmessig. Departementet vil vurdere behovet for å tydeliggjøre adgangen til å registrere nødvendige opplysninger i forbindelse med arbeidet med ny utlendingslov, hvor en mer omfattende revisjon av bestemmelsene om utlendingsmyndighetenes behandling av personopplysninger er ett av temaene.

3.1.3 Søkerens adgang til personlige opplysninger om referansepersonen

I saker hvor tillatelse nektes, slutter departementet seg til utvalgets syn på at begrunnelsen for avslaget bør fremgå av vedtaket og at søkeren også for øvrig bør ha slik innsynsrett som følger av forvaltningsloven. Dette gjelder også i forhold til personsensitive opplysninger som referansepersonen selv bestrider og som ikke er fastslått gjennom for eksempel en ilagt straffereaksjon dersom slike opplysninger har vært relevante i saken. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at hensynet til søkerens interesse i å få kunnskap om de forhold som leder til at opphold nektes, må gå foran de personvernhensyn som gjelder i forhold til referansepersonen.

Heller ikke hensynet til tredjeperson kan anses som et tilstrekkelig tungtveiende argument for at ikke de alminnelige reglene i forvaltningsloven bør gjelde. Departementet viser for øvrig til bestemmelsen i forvaltningsloven § 19 annet ledd.

Departementet mener at det som hovedregel bare bør opplyses om formelt ilagte reaksjoner, som straff, besøksforbud mv. i de tilfeller hvor tillatelse gis. Det kan imidlertid ikke helt utelukkes at det bør kunne opplyses om andre forhold enn formelt ilagte reaksjoner. Dersom det foreligger konkrete opplysninger som kan indikere at referansepersonen er involvert i menneskehandel, hallikvirksomhet eller liknende, eller dersom det foreligger konkrete opplysninger som er av betydning for å bedømme situasjonen for søkerens medfølgende barn, må det være adgang til å varsle søkeren.

Departementet anser imidlertid at de spørsmål som her er drøftet bør reguleres nærmere i forskrift i medhold av forvaltningsloven § 19 tredje ledd.

Når det gjelder andre opplysninger om referansepersonen enn dem som gjelder vandel, mener departementet at opplysninger som er innhentet om referansepersonens tidligere ekteskapsbakgrunn bør kunne gis til søkeren der hvor dette er relevant. I hvilken grad slike og eventuelt andre opplysninger skal kunne videreformidles til søkeren, bør imidlertid overlates til nærmere regulering i forskrift.

Departementet vil for øvrig understreke at referansepersonen alltid må opplyses om hvilke opplysninger som blir videreformidlet til søkeren.

3.1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Med bakgrunn i at den foreslåtte bestemmelsen om adgang til å nekte arbeids- og oppholdstillatelse ved frykt for overgrep mot søkeren eller dennes særkullsbarn er helt ny, er det vanskelig å anslå hvor mange saker det vil bli aktuelt å saksbehandle under bestemmelsen.

En realistisk vurdering synes likevel å være at man i norsk praksis kan forvente at den foreslåtte bestemmelsen vil få anvendelse i mellom 10-20 saker pr. år, og at bestemmelsen i tillegg blir vurdert i forhold til et tilsvarende antall saker uten at tillatelse blir avslått.

En del av de sakene det her er tale om vil trolig bli svært ressurskrevende å vurdere, og det synes rimelig å beregne at saksbehandlingen vil kreve et fullt årsverk både i UDI og i UNE. Merbehovet forutsettes dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

Det synes rimelig å anslå at ordningen med vandelskontroll vil kreve en ressursbruk hos politiet tilsvarende om lag ett ekstra årsverk. Dette merbehovet forutsettes dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Tore Hagebakken, Saera Khan, Inger Løite og Arild Stokkan-Grande, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim og Ib Thomsen, fra Høyre, Kari Lise Holmberg og Bent Høie, fra Sosialistisk Venstreparti, Åsa Elvik, fra Kristelig Folkeparti, Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, og fra Venstre, Vera Lysklætt, vil understreke at det skal være frivillig å inngå ekteskap. Muligheten til selv å velge den man vil gifte seg med er en grunnleggende menneskerettighet, jf. FNs Verdenserklæring om menneskerettigheter art. 16. Komiteen har som utgangspunkt at det er en berikelse for samfunnet og enkeltpersoner at det inngås ekteskap også på tvers av landegrensene. Det bør ikke være myndighetenes oppgave å innta en formynderrolle i forhold til samlivsetableringer. Et moralsk dilemma oppstår likevel i tilfeller der det fremstår som overveiende sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil kunne bli utsatt for overgrep av en referanseperson i Norge. Komiteen slutter seg derfor til forslaget om å innføre en adgang til å avslå en søknad om familieetablering når det fremstår som overveiende sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli utsatt for overgrep av en referanseperson i Norge.

Komiteen mener at retten til familiegjenforening berører en mer tungtveiende interesse enn retten til familieetablering, og det ville derfor være et mer inngripende tiltak om bestemmelsen også skulle gjelde for saker om familiegjenforening. Tilfeller hvor partene har felles barn (uten at de har "levd i husstandsfellesskap av en viss varighet"), skal regnes som familiegjenforening og ikke som familieetablering. I en bestemt type tilfeller er komiteen likevel enig med departementet i at det er grunn til å gi bestemmelsen anvendelse også for familiegjenforening. Dette gjelder i de tilfeller hvor et særkullsbarn søker familiegjenforening med en forelder som allerede har fått opphold i Norge i kraft av bestemmelsene om familieetablering. For øvrig bør en i denne typen saker vurdere hva som vil være til barnets beste, jf. våre forpliktelser iht. Barnekonvensjonen.

Komiteen er kjent med at utlendingsmyndighetene kan innvilge søknader om opphold selv om det er begrunnet tvil om hvorvidt søkeren vil kunne bli utsatt for overgrep i Norge. Komiteen viser i den forbindelse til at barneverntjenesteloven § 6-4 regulerer offentlige myndigheters plikt til å sende bekymringsmelding til barnevernet og til at denne plikten konkretiseres i rundskriv Q-24 fra Barne- og familiedepartementet. I brev til komiteen fra arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen av 5. desember 2005 sier statsråden at han vil forsikre seg om at UDI har rutine for å sende bekymringsmelding til barnevernet i saker hvor der er grunnlag for det, og komiteen har merket seg dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at adgangen til å avslå søknad som hovedregel bare skal gjelde i tilfeller der straffereaksjon eller annen formell reaksjon, som besøksforbud, er ilagt. Videre er flertallet enig med departementet i at ut fra rettssikkerhetshensyn må det være sannsynlighetsovervekt for at søkeren eller dennes særkullsbarn vil kunne bli utsatt for mishandling eller grov utnyttelse for at tillatelse skal kunne nektes.

Flertallet presiserer at forslaget om adgang til å avslå søknader om famileetablering og visum utelukkende har sin bakgrunn i beskyttelsesbehovet til søkeren og dennes særkullsbarn. Innvandringspolitiske hensyn skal ikke tillegges vekt i avgjørelsene.

Rutinemessig vandelskontroll kan være betenkelig ut fra hensynet til referansepersonens personvern. Flertallet mener imidlertid, i likhet med departementet, at hensynet til søkerens interesse i å bli beskyttet mot overgrep må veie tungt. Det er bare i saker om familieetablering (og i tilfeller hvor særkullsbarn søker familiegjenforening med en forelder som er innvilget familieetablering) at det er aktuelt å foreta vandelskontroll. Flertallet viser dessuten til at man gjennom forslaget til regulering vil oppnå at det kun er politiet som forvaltningsmyndighet som får innsyn i vandelsopplysninger som ikke er direkte relevante for saksvurderingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at rutinemessig vandelskontroll er nødvendig for søkere fra land der tvangsekteskap er utbredt.

Komiteen imøteser en vurdering fra departementet om behovet for å tydeliggjøre adgangen til å registrere nødvendige opplysninger i forbindelse med arbeidet med ny utlendingslov.

Komiteen er enig i at i saker der tillatelse nektes, bør begrunnelsen for avslaget fremgå av vedtaket, og at søkeren dermed har slik innsynsrett som følger av forvaltningsloven.

Videre mener komiteen at også i saker der søknaden innvilges fordi det ikke foreligger sannsynlighetsovervekt for at mishandling eller grov utnytting vil kunne skje, bør utlendingsmyndighetene kunne videreformidle personlige opplysninger om referansepersonen til søkeren. Dette av hensyn til søkeren og dennes barn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at opplysningene bare bør kunne videreformidles dersom de gir grunnlag for å tro at referansepersonen kan utgjøre en trussel mot søkeren eller dennes barn.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at hensynet til barn og ektefelle står i en særstilling. Alle innsamlede opplysninger om referansepersonen må kunne videreformidles så lenge referansepersonen opplyses om dette ved innlevering om søknad om familiegjenforening/familieetablering.

Komiteen mener det må stilles strenge krav til etterretteligheten av opplysningene som videreformidles om referansepersonens vandel. Komiteen mener at det som hovedregel bare bør opplyses om formelt ilagte reaksjoner, som straff, besøksforbud mv. i de tilfeller hvor tillatelse gis. Det kan imidlertid ikke helt utelukkes at det bør kunne opplyses om andre forhold enn formelt ilagte reaksjoner. Dersom det foreligger konkrete opplysninger som kan indikere at referansepersonen er involvert i menneskehandel, hallikvirksomhet eller liknende, eller dersom det foreligger konkrete opplysninger som er av betydning for å bedømme situasjonen for søkerens medfølgende barn, må det være adgang til å varsle søkeren. Komiteen er enig i at dette bør reguleres nærmere i forskrift i medhold av forvaltningsloven § 19 tredje ledd.

Komiteen vil samtidig understreke at i de tilfeller hvor en part i et forhold blir mishandlet, fysisk eller psykisk, må denne personens rett til opphold på eget grunnlag oppfylles, selv om det ikke har gått tre år fra opphold ble innvilget. Ved å utvise den part som blir utsatt for mishandling, straffer man feil part og sender klare signaler om at mishandler beskyttes, mens den mishandlede ved å melde fra om mishandling utsettes for en endret livssituasjon med alvorlige konsekvenser utover den faktiske mishandlingen.