1. Sammendrag
- 1.1 Bakgrunnen for forslaget om lov om Statens pensjonsfond
- 1.2 Organiseringen av Statens pensjonsfond og forholdet til den økonomiske politikken
- 1.3 Lovforslagets administrative og økonomiske konsekvenser
I vedtak av 26. mai 2005 ba Stortinget Regjeringen om å iverksette arbeidet med en pensjonsreform i tråd med avtale inngått mellom regjeringspartiene, Arbeiderpartiet og Senterpartiet. I Innst. S. nr. 195 (2004-2005) fra finanskomiteen om pensjonsreformtrygghet for pensjonene heter det under vedtak II, punkt 5 Fondering av Folketrygden, bl.a. at:
"Petroleumsfondet og Folketrygdfondet omgjøres til et Statens pensjonsfond.
[…]
Regjeringen skal også vurdere hvordan den rollen det nye pensjonsfondet har som bufferfond for de generasjonsmessige ubalansene i folketrygden, kan styrkes".
Etableringen av Statens pensjonsfond vil etter departementets vurdering bidra til å understøtte og tydeliggjøre behovet for en økonomisk politikk hvor det i årene framover settes av betydelige midler som kan bidra til å finansiere de framtidige pensjonsutbetalingene i folketrygden. Som varslet i Pensjonsmeldingen legger departementet opp til å gi en utvidet omtale av utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden og kapitalen i Pensjonsfondet i de årlige budsjettdokumentene, som et supplement til andre indikatorer og beregninger av bærekraften i offentlige finanser.
Kapitalen i Statens pensjonsfond vil ved etableringen være langt mindre enn statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. Som omtalt i Pensjonsmeldingen vil sparingen i Pensjonsfondet heller ikke være knyttet direkte til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. Videre vil ikke overføringene fra fondet være øremerket til pensjonsformål. Folketrygden videreføres dermed som et utlikningsbasert ("pay-as-you-go") pensjonssystem. Ved å understøtte oppbyggingen av finansielle reserver på statens hånd vil Statens pensjonsfond gi et viktig bidrag til å finansiere de løpende utbetalingene fra folketrygden, samtidig som en ivaretar hensynet til fleksibilitet i utøvelsen av den økonomiske politikken. Departementet legger til grunn at Statens pensjonsfond skal etableres på en slik måte at statens finansielle sparing opprettholdes.
Formålet med Statens pensjonsfond framkommer i loven § 1 hvor det heter at "Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter." Formålsparagrafen til Statens pensjonsfond kan ses på som en videreføring av formålet med henholdsvis Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. I Folketrygdfondets reglement, hjemlet i folketrygdloven, heter det at Folketrygdfondet gjennom formuesoppbygging skal bli til størst mulig nytte for folketrygden. I henhold til petroleumsfondsloven skal Statens petroleumsfond underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntektene. Disse langsiktige hensynene har bl.a. vært knyttet til finansiering av framtidige pensjonsutbetalinger i folketrygden.
Ved å etablere Statens pensjonsfond i medhold av en egen lov gis fondet en formell forankring. Dette vil bidra til å understøtte formålet med Pensjonsfondet, og derigjennom styrke fondets rolle i utformingen av den økonomiske politikken. Navnet på de to delene av Statens pensjonsfond foreslås fastlagt i loven på en måte som reflekterer dagens arbeidsdeling mellom Norges Bank og Folketrygdfondet, herunder også den rollen Statens petroleumsfond har i å skjerme den innenlandske økonomien fra virkningene av svingninger i petroleumsinntektene. Departementet legger i loven opp til at motverdien av kapitalen som forvaltes av Folketrygdfondet framover betegnes "Statens pensjonsfond - Norge", siden denne delen av fondet i hovedsak plasseres i Norge. Kapitalen på kontoen merket Statens petroleumsfond i Norges Bank bør etter departementets vurdering gis navnet "Statens pensjonsfond - Utland". Departementet legger til grunn at disse navnene også reflekteres i rapporteringen og kommunikasjonen for den operative forvaltningen av de to delene av Statens pensjonsfond.
I tråd med Pensjonsmeldingen legger departementet opp til at etableringen av Statens pensjonsfond ikke i seg selv skal påvirke virksomheten i henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet. Departementet legger videre opp til at Statens pensjonsfond ikke skal ha eget styre eller egen administrasjon, men at det ansvaret Norges Banks hovedstyre og Folketrygdfondets styre i dag har for den operative forvaltningen av henholdsvis Petroleumsfondet og Folketrygdfondet, videreføres innenfor den nye fondskonstruksjonen. Dette ansvaret knytter seg bl.a. til å påse at fondenes retningslinjer overholdes.
Som varslet i Pensjonsmeldingen legger departementet opp til at eierskapet av Statens pensjonsfond skal utøves i tråd med dagens praksis for Statens petroleumsfond. Det legges i loven derfor opp til at Finansdepartementet får hjemmel til å fastsette nærmere regler for forvaltningen av både innenlandsdelen og utenlandsdelen av Statens pensjonsfond i egne forskrifter. Dette er en videreføring av gjeldende ordning for Statens petroleumsfond, men en endring i forhold til Folketrygdfondet, der det i dag er Stortinget som fastsetter reglementet. Departementet legger til grunn at retningslinjene for forvaltningen av de to delene av Pensjonsfondet forankres i Stortinget i tråd med den praksis som har blitt fulgt for Statens petroleumsfond.
Norges Bank vil også etter etableringen av Statens pensjonsfond plassere motverdien av en kronekonto i utenlandske verdipapirer. Departementet legger opp til at forvaltningsoppdraget for utenlandsdelen av Statens pensjonsfond videreføres gjennom den forvaltningsavtalen som er inngått mellom Finansdepartementet og Norges Bank vedrørende Petroleumsfondet. Departementet tar sikte på å inngå en forvaltningsavtale også med Folketrygdfondet.
På lengre sikt vil økte utgifter knyttet til en aldrende befolkning og avtakende inntekter fra petroleumsvirksomheten stille Norge overfor betydelige utfordringer i budsjettpolitikken. Budsjettframskrivingene i Perspektivmeldingen (St.meld. nr. 8 (2004-2005)) viste et langsiktig innstrammingsbehov i offentlige finanser, også dersom pensjonsreformen gjennomføres langs de linjer Regjeringen foreslo i Pensjonsmeldingen. For å unngå å skyve store byrder over på framtidige generasjoner må det derfor legges opp til en betydelig fondsoppbygging i årene framover.
Departementet vil også peke på at de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten har en annen karakter enn statens øvrige inntekter, ettersom de delvis har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar petroleumsinntektenes spesielle karakter og sikter mot at oljeinntektene også skal komme framtidige generasjoner til gode. Statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens retningslinjene tilsier at bare forventet realavkastning av fondet skal brukes.
En jevn og forsvarlig innfasing av petroleumsinntektene er også nødvendig av hensyn til en balansert utvikling i norsk økonomi. Petroleumsvirksomheten gir en stor og ujevn valutainngang til Norge. Budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter er forutsigbar og frikoblet fra de løpende inntektsstrømmene. Gjennom å investere en vesentlig del av inntektene fra petroleumsvirksomheten i utlandet, legger en samtidig til rette for å stabilisere valutakursen. Det ligger således viktige stabiliseringspolitiske og pengepolitiske hensyn bak petroleumsfondsmekanismen og handlingsregelen som også må ivaretas framover.
I tråd med Pensjonsmeldingen legger departementet til grunn at retningslinjene for budsjettpolitikken videreføres som i dag, og at en etter etableringen av Statens pensjonsfond vil sikte mot at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet over tid skal svare til forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond ved inngangen til budsjettåret.
En videreføring av retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at statens sparing i dagens Petroleumsfond videreføres i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Fondets inntekter vil som i dag være lik statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten samt avkastningen fra fondets plasseringer. Tilsvarende vil utenlandsdelens utgifter bestå av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Stortinget har tidligere trukket opp retningslinjer for Statens petroleumsfond som tilsier at overføringen dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet slik det anslås i nysaldert budsjett.
Departementet legger opp til at også statens sparing i Statens pensjonsfond - Norge videreføres som i dag. Siden 1979 har det ikke blitt overført midler til eller fra Folketrygdfondet. Fondet har dermed bidratt til statlig sparing ved at avkastningen av den investerte kapitalen løpende legges til fondet. For perioden fram til 2050 kan nåverdien av fortsatt sparing anslås til i underkant av 150 mrd. kroner, gitt en beregningsteknisk realavkastning på 4 pst.
Etableringen av Statens pensjonsfond medfører i seg selv ikke behov for endringer i investeringsstrategien til de to delporteføljene som inngår i Pensjonsfondet. Statens pensjonsfond vil bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Retningslinjene som gjelder for forvaltningen av Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet (ved etableringen av Statens pensjonsfond), videreføres for henholdsvis utenlandsdelen og innenlandsdelen av Statens pensjonsfond.
Departementet legger vekt på at dagens arbeidsdeling mellom Petroleumsfondet, som kun investeres i utlandet, og Folketrygdfondet, som i hovedsak investerer i Norge, opprettholdes. En slik arbeidsdeling mellom fondene vil videreføre petroleumsfondsmekanismens stabiliserende effekt på den norske kronen.
Ansvaret for utøvelsen av eierrettighetene som følger av investeringer i aksjer, ligger hos Norges Bank og Folketrygdfondet. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre fondenes finansielle interesser. Dette videreføres for Statens pensjonsfond - Utland og Statens pensjonsfond - Norge. Som før innebærer dette at verken Kongen eller Finansdepartementet vil instruere Norges Bank eller Folketrygdfondet i spørsmål om eierskapsutøvelse i enkeltselskaper.
Gjennom plasseringer i statslån har Folketrygdfondet bidratt til å dekke statskassens finansieringsbehov. Dette har medført at Folketrygdfondet i dag er en betydelig långiver til statskassen. Størstedelen av disse lånene er plassert som kontolån til staten. Ifølge gjeldende retningslinjer skal minimum 65 pst. av fondets bokførte kapital plasseres i lån til staten.
Avdrag på statsgjelden og netto utlån til bl.a. statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved trekk på statens kontantbeholdning. Når Folketrygdfondet må plassere deler av sin forvaltningskapital som lån til statskassen, reduseres isolert sett statens behov for å låne hos andre.
Departementet legger ikke opp til å endre retningslinjene for Folketrygdfondet i denne proposisjonen. En vil i Revidert nasjonalbudsjett for 2006 utarbeide en ny forskrift for Folketrygdfondets forvaltning til erstatning for gjeldende reglement, jf. avsnitt 3.2 og Folketrygdfondets brev av 3. desember 2004. Departementet vil i den forbindelse bl.a. se nærmere på Folketrygdfondets ramme for aktiv forvaltning i nordiske aksjer. Departementet vil også vurdere om Folketrygdfondet bør få en bredere investeringsadgang i Norge, herunder om adgangen bør utvides til å omfatte kjøp av eierandeler i investeringsfond som investerer i unoterte markeder.
Hovedstyret i Norges Banks har det overordnede ansvaret for sentralbankens virksomhet. Norges Banks representantskap er oppnevnt av Stortinget og er sentralbankens tilsynsorgan. Norges Banks revisjon, som rapporterer til representantskapet, utfører den løpende revisjonen av kapitalforvaltningen. I tråd med sentralbankloven § 30 skal Norges Bank bl.a. sende årsberetning og årsregnskap til Finansdepartementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget.
Folketrygdfondets styre skal i tråd med reglementet § 6 sørge for at det ved utgangen av hvert kalenderår blir utarbeidet årsberetning og for at fondet avlegger regnskap. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av Folketrygdfondet. I tråd med § 7 rapporterer Folketrygdfondet sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom de årlige kredittmeldingene.
I henhold til lov om Riksrevisjonen av 7. mai 2004 nr. 21 § 9 har Riksrevisjonen revisjonsansvaret for statlige fond, herunder Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. For Statens petroleumsfond bygger Riksrevisjonen sin revisjon bl.a. på den revisjon som utføres av Norges Banks revisjon. Riksrevisjonen vil ifølge nevnte lov også ha revisjonsansvaret for det nye Statens pensjonsfond.
Statens petroleumsfonds kronekonto og Norges Banks plasseringer for fondet inngår i Norges Banks årsregnskap som revideres av Norges Banks revisjon. I henhold til forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank bekrefter Norges Banks revisjon kvartals- og årsrapporter om forvaltningen som Norges Bank avgir etter retningslinjer fastsatt av departementet. Departementet legger ikke opp til endringer på dette punkt ved etableringen av Statens pensjonsfond.
Departementet legger til grunn at Norges Bank og Folketrygdfondet fortsatt vil rapportere om utviklingen i fondskapitalen i henholdsvis utenlandsdelen og innenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Basert på disse rapportene vil departementet rapportere resultat- og balanseutviklingen for Statens pensjonsfond i nasjonalbudsjettdokumentene og se endringene opp mot utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. Av hensyn til departementets rapportering i de budsjettdokumentene som legges fram om høsten, kan det bli nødvendig at Folketrygdfondet framover må utarbeide halvårstall for virksomheten.
I kapitalregnskapet for staten er eiendelene i Folketrygdfondet bokført med den kapitalen som staten har skutt inn i fondet. Bokført verdi av fondet utgjorde ved årsskiftet 2004/2005 om lag 11,8 mrd. kroner. Statens petroleumsfond var på samme tidspunkt bokført med 1011,5 mrd. kroner, basert på markedsverdien på samme tidspunkt (målt ved fondets egenkapital i kapitalregnskapet). I forbindelse med etableringen av Statens pensjonsfond ser departementet det som hensiktsmessig med en mer enhetlig presentasjon av de to delene av Pensjonsfondet i kapitalregnskapet for staten, og departementet legger derfor opp til at også kapitalen i innenlandsdelen av Statens pensjonsfond regnskapsføres til markedsverdi framover.
Folketrygdfondet har etablert etiske retningslinjer for investeringsvirksomheten. Disse retningslinjene sier at fondet skal søke å unngå investeringer i virksomheter som medfører at fondet gjennom sitt eierskap medvirker til uetiske handlinger. Folketrygdfondet har lagt til grunn positiv utvelgelse av selskaper samt eierskapsutøvelse som virkemidler for å ivareta fondets etiske retningslinjer.
De etiske retningslinjene for Statens petroleumsfond bygger på at staten, gjennom sitt eierskap i Petroleumsfondet, skal sikre at kommende generasjoner får ta del i petroleumsformuen. Samtidig skal en gjennom dette eierskapet respektere grunnleggende rettigheter hos dem som blir berørt av virksomheten til selskapene fondet investerer i. Dette etiske grunnlaget for Petroleumsfondet skal fremmes gjennom eierskapsutøvelse, negativ filtrering og uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset.
Petroleumsfondets etiske råd gir sine råd til Finansdepartementet. Beslutningen om uttrekk eller utelukkelse fra investeringsuniverset tas av Finansdepartementet. Departementet legger til grunn at Petroleumsfondets etiske råd skal videreføres for Statens pensjonsfond - Utland.
Departementet legger ikke opp til at det etiske rådet får i oppgave å vurdere Folketrygdfondets investeringer (Statens pensjonsfond-Norge). Departementet legger imidlertid til grunn at Folketrygdfondet tar hensyn til vurderingene til det etiske rådet i sine overveielser.
Departementet legger opp til at Finansdepartementets råd for investeringsstrategi for Petroleumsfondet, som ble oppnevnt 29. september i år, skal videreføres for Statens pensjonsfond - Utland.
Lovforslaget vil etter departementets vurdering ha begrensede administrative konsekvenser. Navnene "Statens pensjonsfond - Utland" og "Statens pensjonsfond - Norge" vil framover måtte reflekteres i rapporteringen og kommunikasjonen for den operative forvaltningen av de to delene av Statens pensjonsfond. Videre vil Finansdepartementet i de årlige budsjettdokumentene gi en utvidet omtale av utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden og kapitalen i Pensjonsfondet, som et supplement til andre indikatorer og beregninger av bærekraften i offentlige finanser.
Departementet viser for øvrig til redegjørelsen i kapittel 3 om formålet med etableringen av Statens pensjonsfond. Hensikten med Statens pensjonsfond er å bidra til å understøtte og tydeliggjøre behovet for en økonomisk politikk hvor det i årene framover settes av betydelige midler som kan bidra til å finansiere de framtidige pensjonsutbetalingene i folketrygden.