18. Lovens kapittel 14: Tvangsfullbyrdelse og sikkerhetsstillelse
- 18.1 Sammendrag
- 18.2 Komiteens merknader
I høringsnotatet foreslo departementet å samle reglene om skatteoppkrevernes og skattefogdkontorenes særnamskompetanse i den nye skattebetalingsloven.
Skatteoppkrevernes og skattefogdkontorenes særnamskompetanse er et effektivt virkemiddel for å få inn utestående krav. Skatte- og avgiftskravene skal blant annet sikre offentlige inntekter og velferdsgoder. På grunn av sin store samfunnsmessige betydning står derfor disse kravene i en særstilling sammenlignet med de fleste andre typer pengekrav. I motsetning til de fleste andre kreditorer kan innkrevingsmyndighetene, som hovedregel, ikke på forhånd sikre sine krav ved pant, stansing av leveranser e.l.
Særnamsmyndigheten blir brukt aktivt under innkrevingen. Med dagens organisering og kapasitet i det alminnelige namsmannsapparatet ville belastningen på det alminnelige namsmannsapparatet blitt for stor dersom tvangsinnfordring av skatte- og avgiftskrav ikke hadde skjedd ved bruk av særnamsmannsmyndigheten. I tillegg medfører særnamsmyndigheten en raskere iverksettelse av innfordringen, noe som øker sannsynligheten for positive resultater.
Toll- og avgiftsetaten er ikke gitt særnamskompetanse for sine krav. Departementets forslag er i det vesentlige en videreføring av gjeldende rett. Det foreslås imidlertid enkelte endringer og presiseringer sammenlignet med dagens regler. Til de bestemmelsene som departementet ikke har mottatt vesentlige merknader til fra høringsinstansene, knyttes det kun noen korte kommentarer i avsnittene nedenfor. Det vises for øvrig til særmerknadene til hver enkelt bestemmelse i proposisjonens kapittel 27.
Alle skatte- og avgiftskrav er i dag tvangsgrunnlag for utlegg. Dette innebærer at innkrevingsmyndighetene ikke behøver å få dom e.l. for kravet før de kan tvangsfullbyrde. Departementet foreslår å videreføre dette i lovutkastet § 14-1. I § 14-6 er det foreslått å videreføre regelen i skattebetalingsloven § 39 om tvangsinnfordring ved utskriving og utligning av skatt av samme formue og inntekt i flere kommuner. Bestemmelsen er gitt en noe annen redigering enn tidligere, og ordlyden er oppdatert uten at det er ment å innbære realitetsendringer i forhold til gjeldende rett. I utkastet § 14-10 er det inntatt regler om tvangssalg av varer mv. etter tolloven. I § 14-11 er det inntatt regler om stansing av motorkjøretøy. Forslaget innebærer at lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter § 5 om tollregionenes rett til å stanse og avskilte kjøretøy tas inn i skattebetalingsloven. Bestemmelsene er i stor utstrekning en videreføring og presisering av gjeldende rett.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en nærmere angivelse i loven av hvilke bestemmelser i tvangsfullbyrdelsesloven som kommer til anvendelse, og hvilke som ikke skal gjelde for skatteoppkrevernes og skattefogdkontorenes tvangsinnfordring.
Utgangspunktet er at tvangsfullbyrdelsesloven gjelder så langt den passer. Dette bør fremgå klart av loven. Departementet mener at kapittel 3 i lovutkastet ikke er av betydning for særnamsmyndighetenes gjennomføring av utleggsforretninger, og at kapitlet derfor ikke gis anvendelse. Bestemmelsene i dette kapitlet får likevel betydning når det gjelder kreditors rett til å få dekket sakskostnader. De aller fleste bestemmelsene i kapittel 4 gjelder imidlertid for skatteinnkreverne og skattefogdene, og departementet mener derfor at kapittel 4 ikke bør unntas. For så vidt gjelder kapittel 7, foreslår departementet at §§ 7-1 til 7-8 unntas. Departementet ser at det, særlig i forhold til § 7-3, kan virke misvisende å gi kapittel 7 anvendelse i sin helhet.
Etter departementets syn er det en fordel om forholdet til tvangsfullbyrdelsesloven klargjøres innledningsvis i kapittelet og plasseres før bestemmelsene om kompetanse til å holde utleggspant og til å beslutte utleggstrekk. Det vises til lovutkastet § 14-2 om forholdet til tvangsfullbyrdelsesloven.
Ordningen med særskilt bemyndigelse for skatteoppkreverne foreslås opphevet. Kompetansen til å holde utleggsforretninger vil således gjelde for alle skatteoppkrevere og skattefogdkontorer. Departementet kan i kraft av sin instruksjonsmyndighet, i særlige tilfeller der det viser seg at skatteoppkreveren ikke har nødvendig kompetanse, bestemme at vedkommende ikke skal kunne avholde forretning for utleggspant.
I dag er skattefogdkontorenes kompetanse etter embetsverksloven begrenset til krav mot skyldnere bosatt i distriktet. Som foreslått i høringsnotatet ønsker ikke departementet å videreføre denne begrensningen. Etter departementets oppfatning er det ingen grunn til å gjøre forskjell på skatteoppkreverne og skattefogdkontorene på dette punkt. Etter departementets oppfatning vil det derimot være praktisk å kunne holde utleggsforretning for krav mot skyldnere bosatt utenfor distriktet. Tvangsfullbyrdelsesloven § 7-9 vil etter forslaget gjelde både for skatteoppkreverne og skattefogdkontorene. Dette medfører at også skattefogdene, når vilkårene er til stede, kan avholde kontorforretninger eller ta utleggspant i formuesgoder som befinner seg i distriktet, selv om skyldneren er bosatt utenfor distriktet.
Departementet foreslår at det fremgår av loven at skatteoppkreverne og skattefogdkontorene bare kan holde utleggsforretninger i sitt distrikt, jf. utkastet § 14-3. Sett i sammenheng med bestemmelsen i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-9 om stedet for utleggsforretning, medfører dette at det må anmodes om bistand i samsvar med den ovennevnte bistandsordning dersom skyldneren har flyttet til et annet distrikt og ikke har formuesgoder i oppkreverens distrikt, og utleggsforretning heller ikke kan holdes som kontorforretning. Eventuelt kan begjæring om utlegg fremsettes for den alminnelige namsmann. Departementet vil bemerke at Statens innkrevingssentrals kompetanse ikke vil være begrenset til Rana kommune eller Nordland fylke. Innkrevingssentralen kan heller ikke avholde utleggsforretninger i andre kommuner/distrikter, men kan avholde kontorforretninger uavhengig av hvor i landet skyldneren er bosatt eller hvor eventuelle formuesgoder befinner seg, så fremt vilkårene for dette er oppfylt. En bestemmelse om dette er inntatt i lovutkastet § 2-7.
Departementet foreslår også å videreføre regelen om at innkrevingsdistriktet for Rogaland skattefutkontor omfatter hele landet når skattefogdkontoret innkrever krav etter sentral ligning.
De fleste høringsinstansene er positive til å lovfeste den etablerte bistandsordningen mellom skatteoppkreverne og å utvide denne til også å gjelde bistand mellom skattefogdkontorene. Departementets forslag på dette punktet er i samsvar med høringsnotatet. Etter departementets oppfatning vil en utvidelse av bistandsordningen bidra til en mer effektiv innkreving og til samordning av tvangsinnfordringen av skatte- og avgiftskrav på tvers av embetsdistriktene. En slik samordning av innkrevingen vil også kunne oppleves som ryddig for skyldneren.
I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på hvorvidt skattefogdene og skatteoppkreverne bør kunne avholde utleggsforretninger for hverandre. Skattedirektoratet er positiv til dette, mens KS mener at det ikke er behov for en slik ordning. Departementet antar at det i visse situasjoner kan være hensiktsmessig å se de ulike skatte- og avgiftskravene under ett, uavhengig av hvem som er innkrevingsmyndighet. I slike situasjoner vil det kunne være ønskelig for skattefogdkontoret å bistås av eller samarbeide med skatteoppkreveren fremfor den ordinære namsmannen. Departementet legger til grunn at det vil være tilfeller hvor en slik mulighet kan være praktisk, og foreslår på denne bakgrunn å lovfeste en ordning hvoretter skattefogdkontorene og skatteoppkreverne kan holde utleggsforretninger for hverandre, jf. utkastet § 14-3 annet ledd. Etter departementets syn kan en slik ordning bidra til en ytterligere samordning av innfordringen av skatte- og avgiftskrav. Blant annet vil innkrevingsmyndighetene kunne ta utlegg for flere krav samtidig.
Det vises til lovutkastet § 14-3 om forretning for utleggspant.
I samsvar med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet å videreføre skatteoppkrevernes og skattefogdkontorenes myndighet til å beslutte trekk i lønn mv., jf. utkastet § 14-4. På samme måte som etter gjeldende rett skal myndigheten til å nedlegge trekk følge innkrevingsansvaret. Dette gjelder uavhengig av hvor skyldneren er bosatt. Etter departementets syn bør det komme klart frem av loven at myndigheten til å beslutte utleggstrekk gjelder uavhengig av skyldnerens bosted og uavhengig av hvor den trekkpliktige er lokalisert. Departementet foreslår derfor at det i § 14-4 første ledd fremgår uttrykkelig at skatteoppkreverne og skattefogdkontorene kan nedlegge utleggstrekk i hele landet.
Videre foreslår departementet at bestemmelsen i skattebetalingsloven § 33 nr. 4 om lønnstakers plikt til å innbetale trukket beløp til arbeidsgiver når han selv innkrever lønnen, videreføres, jf. § 14-4 annet ledd bokstav a. I tillegg foreslår departementet at bestemmelsene i påleggstrekkforskriften § 3 nr. 2 og § 5 nr. 2 trekk i godtgjørelse for arbeid eller oppdrag utført som ledd i selvstendig næringsvirksomhet, videreføres i loven, jf. § 14-4 annet ledd bokstav b.
Det er tatt inn en forskriftshjemmel i § 14-4 tredje ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler om beregning av trekkgrunnlaget. Departementet vil vurdere hvilke bestemmelser i påleggstrekkforskriften som bør videreføres, i forbindelse med arbeidet med den nye forskriften.
Departementet vil for øvrig peke på at den nye skattebetalingsloven også gjelder for betaling og innkreving av renter og omkostninger, jf. lovutkastet § 1-1 tredje ledd bokstav a. Det kan altså pålegges utleggstrekk også for slike krav.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å endre terminologien fra påleggstrekk til utleggstrekk. Selv om påleggstrekk er et godt innarbeidet begrepet, mener departementet at hensynet til samordning av og konsekvens i lovspråket veier tyngre. Etter departementets oppfatning bør man i lovverket benytte samme betegnelse på samme disposisjon. En ny lov bør bidra til det som, etter departementets mening, er en klargjøring.
Etter departementets syn har ordningen med avtalt utleggstrekk etter skattebetalingsloven § 34 enkelte prinsipielt betenkelige sider. Realiteten er at innkrevingsmyndighetene og skyldneren avtaler at et krav skal nedbetales ved trekk i et vederlag skyldneren får fra en tredjemann. Denne avtalen medfører at den trekkpliktige blir økonomisk ansvarlig for at trekket gjennomføres, jf. lovforslaget § 16-20. Den frivillige avtalen innebærer dermed at tredjemann pålegges plikter. Departementet foreslo i høringsnotatet å ikke videreføre skattebetalingsloven § 34 om avtalt utleggstrekk.
Overfor skyldnere som regelmessig mottar oppgjør for utførelse av transport eller andre tjenester der oppgjøret også inneholder en lønnsdel, overlapper bestemmelsene om alminnelig og avtalt utleggstrekk hverandre. Disse tilfellene omfattes både av skattebetalingsloven § 33 nr. 1 tredje punktum, jf. påleggstrekkforskriften § 3 nr. 2, og skattebetalingsloven § 34 nr. 2. Skatteoppkreverne og skattefogdkontorene kan derfor både ta utleggstrekk ved en ensidig beslutning og etter avtale med skyldneren. Etter departementets oppfatning er et slikt tosporet system verken nødvendig eller hensiktsmessig.
Det er i dag ikke adgang til å beslutte utleggstrekk etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven, jf. dekningsloven § 2-7, i oppgjør for varer eller i oppgjør for utførelse av transport eller andre tjenester der oppgjøret ikke inneholder en lønnsdel. I slike tilfeller kan skatteoppkreverne og skattefogdkontorene imidlertid ta utleggstrekk etter avtale etter skattebetalingsloven § 34 eller utleggspant etter § 36. Tvangsfullbyrdelsesloven og dekningsloven bygger på en forutsetning om at utleggspant og utleggstrekk ikke skal være alternative innfordringsmuligheter. Det kan derfor ikke tas utleggspant i de ytelsene det kan tas utleggstrekk i og motsatt. Departementet mener at en ny skattebetalingslov ikke bør etablere et annet system. I salgsvederlag o.l. bør innkrevingsmyndighetene derfor ta utleggspant i hele vederlaget/oppgjøret.
En innvending mot å oppheve ordningen med avtalt utleggstrekk er at utleggspant, i motsetning til utleggstrekk, må etableres i hvert enkelt vederlag. Ved utleggspant kan imidlertid hele vederlaget gå til dekning av skatte- og avgiftskravet. Ved avtalt utleggstrekk vil normalt bare en mindre del av vederlaget gå til dekning av kravet. Utleggspant kan derfor være et vel så effektivt virkemiddel.
Avtaler om utleggstrekk i salgsvederlag kan også skape problemer i forhold til factoringavtaler. Factoringavtalen får rettsvern ved tinglysing i Løsøreregisteret, jf. § 4-10 annet ledd første punktum. Det er klart at innkrevingsmyndighetene ikke kan avtale et utleggstrekk dersom skyldneren allerede har inngått en factoringavtale som har rettsvern. Det oppstår imidlertid et rettsvernsspørsmål dersom det er avtalt et utleggstrekk, og skyldneren deretter i strid med forutsetningene for avtalen inngår en factoringavtale som tinglyses.
Etter departementets oppfatning er det ikke behov for en ordning med avtalt utleggstrekk ved siden av utleggspant, alminnelig utleggstrekk og adgangen til å inngå betalingsavtaler mellom innkrevingsmyndighetene og skyldneren av hensyn til innfordringen, jf. lovutkastet § 15-2. Departementet opprettholder derfor forslaget om å oppheve ordningen med avtalt utleggstrekk.
Skatteoppkrevernes og skattefogdkontorenes gjennomføring av utleggstrekk er regulert både i tvangsfullbyrdelsesloven, skattebetalingsloven § 11 nr. 4, § 12 og § 33 og i forskrifter til skattebetalingsloven. Det kan derfor være vanskelig å skaffe seg oversikt over regelverket. I høringsnotatet foreslo departementet at flere av særreglene for påleggstrekk ikke videreføres i den nye loven. Etter departementets oppfatning bør de trekkpliktige ha færrest mulig særregler å forholde seg til, slik at de enkelt kan orientere seg om hvilke plikter de har. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet. Dette innebærer blant annet at bestemmelsen i skattebetalingsloven § 33 nr. 2 første punktum om underretning om utleggstrekk i rekommandert brev eller på annen beviselig måte ikke videreføres. I stedet kommer tvangsfullbyrdelsesloven § 7-21 annet ledd første punktum til anvendelse. Rekommandert brev brukes i praksis sjelden i dag. Etter departementets syn bør en ny lov i størst mulig grad være teknologinøytral, og ikke nevne særskilt på hvilken måte underretning skal skje.
I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsen i skattebetalingsloven § 33 nr. 2 annet punktum ikke videreføres. Bestemmelsen slår fast at "(t)rekkpålegget også gjelder for det organ som utbetaler dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kapittel 4 og sykepenger etter folketrygdloven kapittel 8".
Til sammenligning bestemmer tvangsfullbyrdelsesloven § 7-23 annet ledd at "dersom saksøkte skifter arbeidsgiver, kan namsmannen etter begjæring fra saksøkeren pålegge den nye arbeidsgiveren trekkplikt for resten av trekkperioden. Er den nye lønnen vesentlig forskjellig fra den tidligere, skal namsmannen vurdere om trekket bør reguleres. Første og annet punktum gjelder tilsvarende for andre ytelser som nevnt i dekningsloven § 2-7". Denne adgangen til å overføre et trekk gjelder også dersom skyldneren eksempelvis går over fra å være i inntektsgivende arbeid til å motta alderstrygd, jf. Ot.prp. nr. 65 (1990-91) Om lov om tvangsfullbyrding og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) side 157.
Forskjellen mellom de to bestemmelsene er at utleggstrekk etter førstnevnte bestemmelse automatisk går over fra den trekkpliktige til det organet som utbetaler sykepenger og dagpenger. Ved ordinære utleggstrekk må saksøkeren fremsette en begjæring om trekkplikt overfor namsmannen, som imidlertid ikke trenger å ta begjæringen til følge.
Departementet foreslår, på bakgrunn av høringsinstansenes merknader, å likevel videreføre den ordningen som er hjemlet i skattebetalingsloven § 33 nr. 2 annet punktum. Pålegg om trekk skal derfor også gjelde overfor det organet som utbetaler dagpenger under arbeidsledighet eller sykepenger, jf. lovutkastet § 14-5 første ledd. Departementet ser at denne ordningen er enklere å administrere for skatteoppkreverne og skattefogdkontorene. Ordningen er dessuten godt innarbeidet og synes, etter de opplysninger departementet har mottatt, å fungere bra.
I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet at bestemmelsen i skattebetalingsloven § 33 nr. 3 annet punktum om at trekkpliktig skal følge reglene som gjelder for oppgjør av forskuddstrekk, videreføres i den nye loven. Dette er en praktisk ordning for både skatteoppkreverne og arbeidsgiveren. Arbeidsgiverne godtgjøres rentefordelen i den tiden trekket står på skattetrekkontoen. Det trukne beløpet skal sendes til den skatteoppkreveren som har pålagt trekket. Dette gjelder selv om kreditoren for forskuddstrekket er skatteoppkrever for en annen kommune. En slik situasjon kan oppstå dersom skyldneren flytter.
Til sammenligning følger det av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-22 første ledd at trukket beløp skal utbetales til saksøkeren når ikke annet er fastsatt. Forfaller ytelsene oftere enn en gang i måneden, kan trukne beløp utbetales månedsvis dersom ikke namsmannen har bestemt at de skal utbetales straks. Det vanlige er at utbetalingen til saksøkeren skjer en gang hver måned.
Ordningen med avsetning av trekkbeløpet på skattetrekkskonto er bare aktuell overfor arbeidsgivere som foretar forskuddstrekk på vegne av en skatteoppkrever og dermed har en skattetrekkskonto. Dersom skatteoppkreverne beslutter utleggstrekk i godtgjørelse for arbeid eller oppdrag i selvstendig næringsvirksomhet, vil oppdragsgiveren ikke alltid ha skattetrekkskonto. Utleggstrekket skal da følge reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Departementet foreslår at dette presiseres i § 14-5 annet ledd.
I høringsnotatet foreslo departementet en regel om at utleggstrekk besluttet av skattefogdkontorene ikke går inn i den trekkpliktiges konkursbo, og heller ikke er gjenstand for utlegg eller andre forføyninger fra enkelte fordringshaveres side.
Bestemmelsen om at de trukne beløpene ikke går inn i trekkpliktiges konkursbo, er også aktuell ved utleggstrekk pålagt av skatteoppkreverne. Dette gjelder der trekk tas i godtgjørelse for arbeid eller oppdrag overfor den selvstendig næringsdrivende, og den trekkpliktige ikke har skattetrekkskonto. Departementet har derfor i lovutkastet § 14-5 tredje ledd tatt inn at regelen også skal gjelde for utleggstrekk besluttet av skatteoppkreverne.
I tråd med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet å ikke videreføre bestemmelsene i skattebetalingsloven § 33 nr. 5, da disse anses overflødige.
Etter skattebetalingsloven § 38 plikter en skattepliktig som akter å ta opphold i utlandet og bli der i minst 6 måneder, før avreise å betale eller stille sikkerhet for alle skattebeløp som han er eller vil bli ilignet for den tid han har oppholdt seg i riket. Tilsvarende gjelder for alle avgiftsbeløp som en avgiftspliktig er eller vil bli ansvarlig for overfor staten, jf. lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) § 60.
Etter det departementet kjenner til blir bestemmelsene ikke brukt i praksis. Departementet foreslår derfor at bestemmelsene i skattebetalingsloven § 38 og merverdiavgiftsloven § 60 ikke videreføres. Dette innebærer at skatte- og avgiftskravene må sikres gjennom de alminnelige regler om arrest i tvangsfullbyrdelsesloven, dersom det foreligger begrunnet frykt for at skyldneren skal bosette seg i utlandet og derved unndra seg skatte- eller avgiftsplikten.
Departementet foreslår at bestemmelsen om tollkreditt og dagsoppgjørsordningen plasseres foran bestemmelsene om sikkerhetsstillelse for særavgiftene, samtidig som deler av bestemmelsene om sikkerhetsstillelse for engangsavgift og særavgifter gis i forskrift. Departementet foreslår videre en bestemmelse om at tollregionene kan stille vilkår om sikkerhet enten før kreditt innvilges eller på et senere tidspunkt. I tillegg foreslår departementet at plikten til å betale gebyr for bruk av tollkreditt inntas i loven.
For å unngå misforståelser om hvilken myndighet som ligger til det enkelte forvaltningsnivå, foreslår departementet at forskriftskompetansen, for så vidt gjelder vilkår for å samtykke til kreditt, opphør av kreditt og vilkår for sikkerhetsstillelse legges til departementet.
Det vises til lovutkastet § 14-21 om tollkreditt og dagsoppgjørsordningen og § 14-22 om sikkerhetsstillelse for særavgiftene.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til skattebetalingsloven kapittel 14 med unntak av § 14-3.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til Regjeringens forslag til skattebetalingsloven ny § 14-3.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Regjeringen i § 14-3 foreslår at et skattefogdkontor kan holde utleggsforretninger for andre skattefogdkontor eller skatteoppkrevere. Disse medlemmer vil påpeke at dette ikke er i samsvar med dagens bestemmelser, og forslaget er slik formulert at det ikke kreves forutgående anmodning fra skatteoppkreveren som forutsetning for at skattefogdkontoret kan holde utleggsforretning for skatteoppkreveren. Disse medlemmer legger til grunn at skatteoppkreverens oppgaver ikke skal overføres til andre deler av skatteetaten med mindre skatteoppkreveren anmoder om det.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Skattebetalingsloven § 14-3 Forretning for utleggspant skal lyde:
(1) Skatteoppkreverne og skattefogdkontorene kan holde forretning for utleggspant i sitt distrikt for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for. Innkrevingsdistriktet er hele landet for skatte- og avgiftskrav fastsatt ved sentral ligning etter ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav a.
(2) En skatteoppkrever kan på anmodning holde forretning for utleggspant for skatte- og avgiftskrav som en annen skatteoppkrever eller skattefogdkontor har innkrevingsansvaret for. På tilsvarende måte kan et skattefogdkontor på anmodning holde utleggsforretninger for andre skattefogdkontorer eller skatteoppkrevere."