17. Lovens kapittel 13: Motregning
Motregning er en oppgjørs- og dekningsmåte av stor praktisk betydning. Motregning kan skje frivillig eller gjennomføres uten motpartens samtykke (tvungen motregning).
Hjemmelen for å motregne er sedvanerett, og motregningsretten reguleres i utgangspunktet av ulovfestede regler. Motregningsretten kan innskrenkes, presiseres eller utvides ved avtale. Det er også gitt særregler om motregning i lovgivningen. Etter de ulovfestede reglene må tre vilkår være oppfylt på det tidspunktet motregningserklæringen fremsettes. For det første må hovedkravet (krav som skal benyttes til dekning) og motkravet (krav som skal dekkes ved motregning) gå ut på det samme. I praksis innebærer dette at begge kravene må gå ut på betaling av penger. For det andre må hovedkravet og motkravet i utgangspunktet bestå mellom de samme parter (gjensidighetsvilkåret). Det tredje vilkåret er at frigjøringstiden for hovedkravet må være kommet, og at motkravet må være forfalt. De alminnelige vilkårene for motregning gjelder også for skatte- og avgiftskrav, hvis ikke annet er fastsatt i eller med hjemmel i lov.
Departementet foreslår at skatte- og avgiftskrav etter loven skal kunne motregnes i ethvert annet skatte- og avgiftskrav. Forslaget innebærer en utvidet motregningsrett for krav på toll og særavgifter, samt merverdiavgift som oppstår ved innførsel. For formues- og inntektsskatt og trygdeavgift videreføres de gjeldende regler om motregning i andre krav enn skatt og avgift konkursskyldneren har på staten, kommuner og fylkeskommuner. I tillegg foreslår departementet, med enkelte unntak, å videreføre gjeldende rett vedrørende skyldnerens motregningsadgang og gjennomføring av motregningen. Klageretten foreslås utvidet til også å omfatte de krav som motregnes etter de lovfestede motregningsreglene.
Justisdepartementet anfører at hensynene til fellesinnkrevingen ikke gjør seg gjeldende for krav på toll og særavgifter. Departementet er enig i dette, men mener at flere forhold likevel taler for en motregningsadgang.
Krav på toll og særavgifter er statlige krav, og departementet ser ingen grunn til å behandle disse på annen måte enn for eksempel krav på merverdiavgift og årsavgift for motorvogn. Det anses som lite ønskelig at staten foretar en utbetaling samtidig som mottakeren har ubetalte krav som er delvis statlige. Skatt fra upersonlige skattytere (etterskuddsskatt) er for eksempel i de fleste tilfeller i det vesentlige et statlig krav, selv om slike krav også omfatter skatt til det kommunale skattefordelingsfondet og naturressursskatt, og gjør at de må anses som felleskrav mellom staten, fylkeskommunen og kommunen. Videre er adgangen til å gjøre opp det offentliges fordringer gjennom motregning en effektiv måte å få inn utestående krav på. Alternativet til en utvidet motregningsadgang er ofte mer tids- og kostnadskrevende tvangsfullbyrdelsestiltak. Det er eksempelvis adgang til å ta utlegg i krav på tilgode skatt ved skatteavregningen. Dersom det tas utlegg, vil skyldner bli påført gebyr ved begjæring, utlegg og dekning, p.t. til sammen 3 802 kroner. Motregning påfører skyldneren ingen kostnader. Den utvidede motregningsretten må også sees i sammenheng med den utvidede klageadgangen som følger av utkastet § 13-5. Ved utvidet motregningsrett for krav på toll og særavgifter vil skyldner ha samme klageadgang ved motregning som ved tvangsinnfordring. Departementet fastholder derfor forslaget om at skatte- og avgiftskrav etter loven skal kunne motregnes i tilgodebeløp på skatt og avgift. Departementet foreslår at dette skal gjelde både utenfor og i konkurs. Til gjengjeld foreslår departementet at loven, med unntak for krav under fellesinnkrevingen, ikke skal regulere motregningsadgangen for skatte- og avgiftskrav i andre tilgodebeløp enn skatt og avgift som skyldneren har. Slik motregning må i tilfelle følge de ulovfestede regler om motregning. Dette innebærer for eksempel at krav på merverdiavgift, arveavgift og enkelte særavgifter ikke lenger kan motregnes i andre tilgodebeløp enn skatt og avgift som skyldneren har mot kommunen eller fylkeskommunen.
At motregning mellom skatte og avgiftskrav og skyldnerens krav på tilgode skatt eller avgift også kan skje i konkurs er, for en del skatte- og avgiftskrav i samsvar med gjeldende rett. Utestående krav på merverdiavgift kan i dag også i konkurs motregnes i sin helhet mot et tilgodebeløp konkursskyldneren har på skatt (som kan være et felleskrav, det vil si at både staten, herunder folketrygden, kommunen og fylkeskommunen er debitor). Dette følger av embetsverksloven § 5 tredje ledd første punktum, jf. skattebetalingsloven § 32 nr. 3 første punktum, jf. nr. 2 første punktum. Det er bare for skattekravene begrensningen i skattebetalingsloven § 32 nr. 3 annet punktum får betydning. Er konkursskyldneren skyldig restskatt, kan skatteoppkreverne bare motregne statens andel av restskatten mot et refusjonskrav på merverdiavgift som skyldneren har på staten, jf. § 32 nr. 3 annet punktum. Etter departementets oppfatning foreligger det ingen faglige grunner for denne forskjellsbehandlingen. Den foreslås derfor som nevnt fjernet ved at alle skatte- og avgiftskrav etter den nye skattebetalingsloven kan motregnes overfor hverandre, både utenfor og i konkurs.
For krav som hører under fellesinnkrevingen foreslås det imidlertid at motregningsadgangen som følger av skattebetalingsloven § 32 nr. 2 annet punktum videreføres. Å ikke videreføre motregningsadgangen for skattekravene som hører under fellesinnkrevingen i andre krav enn skatt og avgift som skyldneren har på staten, kommunen og fylkeskommunen, vil innebære en vesentlig svekkelse av innkrevingsmuligheten for skattekravene. Departementet finner det imidlertid rimelig at også begrensningen i motregningsadgangen i konkurs, som følger av skattebetalingsloven § 32 nr. 3 annet punktum, videreføres når motregning skjer i andre krav enn til gode skatt eller avgift.
Det fremgår av lovutkastet § 1-1 at arbeidsgiveravgift er et skatte- og avgiftskrav. Det er derfor ikke tvilsomt at arbeidsgiveravgift etter forslaget kan motregnes med et hvert annet skatte- og avgiftskrav etter loven.
Departementet viser til forslaget om regulering av motregningsadgangen i og utenfor konkurs i lovutkastet § 13-1.
For krav etter skattebetalingsloven viderefører lovforslaget gjeldende rett og er ikke ment å medføre noen endringer. For merverdiavgift, arveavgift, toll og særavgifter medfører lovforslaget en lovfestet adgang for skyldneren til å kreve motregning dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. Lovforslaget gir imidlertid ikke skyldneren noen valgmulighet med hensyn til hvilke motkrav som skal dekkes ved motregningen, dersom flere motkrav søkes dekket i samme hovedkrav.
Merverdiavgiftsloven § 24 annet ledd fastslår at et ikke utbetalt restitusjonskrav på merverdiavgift ikke kan benyttes som fradragspost i en senere omsetningsoppgave. Lovforslaget medfører ingen endringer i dette. Manglende utbetaling av restitusjonskrav vil regelmessig ha sin bakgrunn i at merverdiavgiftsoppgaver er gjenstand for kontroll og undersøkelser hos fylkesskattekontoret. Vilkårene for motregning vil følgelig ikke være tilstede.
Departementet viser til forslag til regulering av skyldnerens motregningsadgang i lovutkastet § 13-2.
Departementet har valgt å foreslå en regel som i hovedsak viderefører gjeldende rett.
I de tilfeller hvor både motkrav og hovedkrav er krav på merverdiavgift, er det i forvaltningspraksis lagt til grunn at kravene er konnekse slik at begrensningen i dekningsloven § 2-5 ikke kommer til anvendelse. Motregning foretas her mer eller mindre automatisk i merverdiavgiftssystemet, hvor det foretas et stort antall motregninger. Merverdiavgift er knyttet til næringsdrift, og det må derfor kunne legges til grunn at utbetalt merverdiavgift som hovedregel inngår i næringsdriften og ikke benyttes til underhold av skyldneren.
Videre følger det av skattebetalingsloven § 32 nr. 4 tredje punktum at begrensningen i dekningsloven § 2-5 ikke kommer til anvendelse dersom det motregnes med hjemmel i skattebetalingsloven § 32 nr. 2 første punktum. Motregning når både hovedkrav og motkrav er skatt, kan følgelig foretas uavhengig av begrensningen i dekningsloven § 2-5. Departementet foreslår at dette videreføres, men begrenset slik at unntaket kun kommer til anvendelse i tilfeller hvor både motkrav og hovedkrav er av samme kravstype, jf. lovutkastet § 1-1. Trygdeavgift behandles som en del av skatten med hensyn til betaling og innkreving. Trygdeavgift og skatt på formue og inntekt skal derfor anses som samme kravstype i denne sammenhengen selv om de er behandlet under ulike bokstaver i lovutkastet § 1-1.
Departementet foreslår i lovutkastet § 13-3 et unntak fra regelen om beslagsfrihet, begrenset til motregning mellom samme type krav.
Motregning ved skatteavregningen skjer maskinelt og formløst, og skattyter mottar ikke melding om motregningen før i avregningsoppgjøret. Departementet foreslår å videreføre denne ordningen, samtidig som det i andre tilfeller skal sendes motregningserklæring til skyldneren, i tillegg til pålegg om motregning til utbetaleren. Dette fremkommer ved at krav om motregningserklæring knyttes til de tilfeller hvor det sendes pålegg om motregning.
Begrunnelsen for å stille krav om utsendelse av motregningserklæring er at skyldneren skal bli orientert om motregningen og kunne komme med innsigelser. Klagefristen etter utkastet § 13-5 løper fra mottagelsen av motregningserklæringen. De fleste skattyterne (alle med forhåndsutfylt selvangivelse) blir varslet om muligheten for at et eventuelt tilgodebeløp ved skatteavregningen kan bli benyttet til motregning. Blir motregning gjennomført, vil informasjon om dette fremgå på skatteoppgjøret som sendes ut rett etter at motregningen er gjennomført. Dersom det skal sendes motregningserklæring i disse tilfellene, vil skyldneren motta motregningserklæringen først og skatteoppgjøret med informasjon om gjennomført motregning den påfølgende dagen, eller en av de nærmeste dagene. Departementet anser dette lite hensiktsmessig.
Departementet foreslår å gjøre det klarere i lovteksten at det er hovedkravet, og ikke motkravet, som kommer til utbetaling. For øvrig foreslås enkelte språklige endringer i forhold til gjeldende lovtekst, se utkastet § 13-4.
Departementet ser i utgangspunktet ingen grunn til å behandle motregning foretatt av det offentlige på en annen måte enn motregning for øvrig. I den grad det ikke foreligger klageadgang når andre motregner, burde det derfor heller ikke være klageadgang når det offentlige motregner (på ulovfestet grunnlag). For motregning hvor både motkrav og hovedkrav er skatt, er det like fullt klageadgang etter gjeldende rett. Departementet er ikke kjent med at denne klageadgangen har medført problemer for forvaltningen i form av mange ubegrunnede klager. Det antas at antallet klager er relativt lavt.
På bakgrunn av tilbakemeldingene fra høringsinstansene har departementet endret standpunkt. Departementet foreslår derfor at all motregning som foretas med hjemmel i lovutkastet § 13-1, kan påklages etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16. I tråd med forslaget i høringsnotatet kan en motregning ikke påklages senere enn én måned etter at motregningserklæringen ble mottatt.
Klageadgangen må sees i sammenheng med utkastet § 13-3. I de tilfeller hvor det er gjort unntak fra dekningslovens regler om beslagsfrihet, vil en klagerett i hovedsak være knyttet opp mot forhold som motkravets eksistens, størrelse og forfallstidspunkt. Motregningens omfang vil ikke være tema i disse motregningstilfeller, ettersom dekningsloven § 2-5 ikke kommer til anvendelse.
Motregning vil etter forslaget være en type forføyning som gir adgang til å prøve ligningsavgjørelsen selv om seksmånedersfristen er utløpt, jf. forslag til endret § 11-1 i ligningsloven og lovutkastet § 17-1 femte ledd.
Departementet viser til lovutkastet § 13-5 om klageadgang.
Departementet ser at dagens ordning har enkelte uheldige virkninger, særlig ved motregning i tilgode skatt ved skatteavregningen. Den som har et motkrav, ønsker å sende sitt pålegg om motregning så tidlig som mulig. Dette medfører at motkrav kan mottas mange uker før det er aktuelt med utbetaling. Motkravene kan derfor være innfridd eller redusert på tidspunktet for utbetaling. Dette har ført til ordninger med oppdatering av motkrav kort tid før utbetaling/avregning. Oppdateringsordningene kompliserer de maskinelle kjøringene i forbindelse med motregning og øker driftsutgiftene. Samtidig øker faren for feil i motregningene.
Det foreslås at departementet i forskrift skal kunne gi nærmere regler om dekningsrekkefølgen når flere krav motregnes med krav etter skattebetalingsloven. Forskriftsfullmakten omfatter regler om rekkefølgen både i tilfeller hvor skatte- og avgiftskrav er motkrav og hovedkrav. Også regler om rekkefølgen i de tilfeller skatte- og avgiftskrav motregnes i andre hovedkrav, for eksempel ved motregning i landbrukstilskudd, skal omfattes av fullmakten.
Departementet viser til forslag til forskriftsfullmakt i lovutkastet § 13-6.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til skattebetalingsloven kapittel 13.