9. Særlig om Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
- 9.1 Sammendrag
- 9.1.1 Innledning
- 9.1.2 Behovet for å utvide PSTs tilgang til tvangsmidler
- 9.1.3 Den nærmere utformingen av reglene om PSTs adgang til å bruke tvangsmidler
- 9.2 Komiteens merknader
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) skal, i likhet med det alminnelige politiet, forebygge og etterforske straffbare handlinger. Det dreier seg som regel om straffbare handlinger som truer sikkerheten i samfunnet eller grunnleggende samfunnsinstitusjoner, og som ofte begås av lukkede og profesjonelle miljøer. I tillegg kommer at forebyggingsaspektet er særdeles viktig.
Departementet mener at det i dag er et misforhold mellom de forventningene som stilles til PSTs forebyggende arbeid, og de virkemidlene tjenesten har lovlig tilgang til som ledd i sin forebyggende virksomhet. Departementet mener at PST har behov for å kunne ta i bruk tvangsmidler i større grad enn i dag. At tvangsmidler bare skal kunne tas i bruk når vilkårene for etterforsking er oppfylt, bør være utgangspunktet også for PSTs virksomhet. Samtidig er det på det rene at PSTs virksomhet i stor grad er forebyggende, og at målet ofte er å sørge for at det ikke blir grunnlag for å sette i verk etterforsking. Departementet har derfor kommet til at PST bør gis en viss tilgang til tvangsmidler også i sin forebyggende virksomhet.
Tilbake står å ta stilling til hvilke av tvangsmidlene i straffeprosessloven fjerde del PST bør gis adgang til for at tjenesten skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver på en best mulig måte. Behovet kan dekkes på to måter: Ved å utvide adgangen til å nytte tvangsmidler som ledd i etterforsking, for eksempel ved å sette et lavere mistankekrav, eller ved å åpne for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, det vil si selv om vilkårene for å sette i verk etterforsking ikke er oppfylt. Et tredje alternativ består i å kombinere disse to fremgangsmåtene ved å utvide PSTs tilgang til tvangsmidler både som ledd i etterforsking og som ledd i den forebyggende virksomheten.
Utvalget fremmet ikke forslag om å lovhjemle bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i forebyggende øyemed. Utvalget gikk heller ikke inn for generelt å senke kravet til mistanke for å bruke tvangsmidler som ledd i etterforskingen av straffesaker om rikets sikkerhet. Dette begrunnes særlig med at det kan være urimelig å bruke inngripende etterforskingsmetoder mot personer som mest sannsynlig er uskyldige, og at faren for slike "feiltreff" vil øke dersom mistankekravet svekkes.
Utvalgets medlemmer er enige om at det er behov for å gi PST lovhjemmel til i noen grad å bruke etterforskingsmetoder i sin forebyggende virksomhet, jf. utredningen side 176 flg. Flertallet (Pedersen, Lunde og With) ønsker å gå lengst i denne retningen. Flertallet understreker at adgang til å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler som ledd i etterforsking ikke er tilstrekkelig og tilrår at metodebruk som reelt sett er forebyggende, ikke bør foregå med hjemmel i straffeprosessloven. Flertallet slutter seg til forslaget fra Danielsenutvalget om å tillate forebyggende kommunikasjonskontroll, men går inn for at adgangen skal gjøres mer generell. I tråd med flertallets generelle tilnærming, går det ikke inn for at forebyggende metoder skal reserveres for PST. Flertallet går imidlertid inn for at PST skal kunne bruke enkelte tvangsmidler for å forebygge selv om det ikke foreligger noen mistanke om planlegging av straffbare handlinger.
Et mindretallet i utvalget (Sigmond og Slettemark) går i likhet med flertallet inn for å åpne for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, men vil reservere denne adgangen for PST. Dette mindretallet foreslår egne bestemmelser i straffeprosessloven om forebyggende bruk av tvangsmidler for PST. Som grunnvilkår kreves det at det foreligger skjellig grunn til mistanke om at noen vil begå en straffbar handling av et visst alvor.
Også mindretallet Kvande mener at PST har et særskilt behov for å kunne bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed. Kvandes lovskisse åpner bare for bruk av tvangsmidler for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet. Hvis formålet er å forhindre andre straffbare handlinger, legger Kvande opp til at PST - i likhet med politiet for øvrig - bare skal kunne anvende tvangsmidler som ledd i etterforsking.
En rekke forberedelseshandlinger innenfor PSTs ansvarsfelt er i dag kriminalisert. Det medfører at det etter omstendighetene vil være adgang til å ta i bruk straffeprosessuelle tvangsmidler som retter seg mot forberedelseshandlingen, for eksempel avtale om å begå en terrorhandling, og på den måten skaffe informasjon som kan brukes til å forhindre selve terrorhandlingen. Det er imidlertid ikke vanskelig å finne eksempler på situasjoner der det er behov for ytterligere undersøkelser ved bruk av tvangsmidler uten at det til nå er mistanke om at noen har begått en straffbar handling, eller endog uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking, dvs. uten at det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold.
Dersom PST skal få økt tilgang til tvangsmidler, er det to veier å gå. Én mulighet er gå lenger enn i dag i å kriminalisere handlinger som ligger fjernt fra den direkte samfunnsskadelige handlingen, men som kan tjene som forberedelse til en senere alvorlig straffbar handling. En utvidelse av området for det straffbare vil gjøre at vilkårene for å bruke tvangsmidler blir oppfylt på et tidligere stadium i hendelsesforløpet som leder frem til en senere og mer alvorlig straffbar handling.
Departementet har på mer generelt grunnlag stilt seg skeptisk til en slik begrunnelse for bruk av straff. Den mest tungtveiende innvendingen er kanskje at svært mange forberedelseshandlinger i det ytre ofte ikke kan skilles fra forberedelse til dagligdagse og uskyldige aktiviteter.
Departementet har derfor kommet til at det ikke er ønskelig å utvide området for det straffbare og ta i bruk strenge strafferammer for at PST på den måten skal få tilgang til straffeprosessuelle tvangsmidler. Alternativet er å vurdere om det bør stilles mindre strenge krav til vilkårene for å kunne ta i bruk slike tvangsmidler, og da særlig ved å lempe på vilkåret om at det må foreligge mistanke om straffbare forhold.
I hovedsak foreslår departementet at PSTs behov for økt bruk av tvangsmidler skal dekkes ved å åpne for avvergende bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking.
For noen få straffbare forhold vil det imidlertid være nødvendig å senke mistankekravet ytterligere i forhold til det som legges til grunn i forslaget til straffeprosessloven § 222 d, for at lovforslaget skal dekke PSTs behov for økt metodetilgang på en tilfredsstillende måte. Vilkåret om at det må være grunn til å tro at noen kommer til å begå en straffbar handling, vil neppe være oppfylt i eksemplene som gjelder terrorhandlinger og ulovlig etterretningsvirksomhet. Det samme vil ofte være tilfelle i saker som gjelder angrep på våre øverste statsmyndigheter. Forslaget til ny § 222 d vil derfor ikke fullt ut dekke PSTs behov for å anvende tvangsmidler for å forhindre disse straffbare handlingene.
Spørsmålet er etter dette om det særskilte behovet i disse sakene bør resultere i en egen hjemmel som ytterligere utvider PSTs adgang til å anvende tvangsmidler som ledd i etterforsking, eller om det bør åpnes for at PST skal kunne anvende tvangsmidler utenfor etterforsking for å forebygge terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og attentatforsøk mot representanter for våre øverste statsmyndigheter. Departementet foretrekker den sistnevnte løsningen. Disse sakene resulterer svært sjelden i strafforfølgning, og formålet er et kvalitativt annet enn å strafforfølge. PSTs virksomhet er i langt større grad rent forebyggende enn for andre straffbare handlinger. Når det er aktuelt for PST å anvende tvangsmidler med sikte på å forhindre for eksempel ulovlig etterretningsvirksomhet, vil det derfor ofte ikke være naturlig å karakterisere virksomheten som etterforsking.
Ved å åpne for at PST skal kunne anvende tvangsmidler også i forebyggende øyemed, kan det oppstå fare for et press i retning av at forebygging foretrekkes også når formålet reelt sett er å etterforske og skaffe bevis til strafforfølgning. Selv om faren for misbruk er liten, er departementet opptatt av å finne frem til en ordning som gir intensiv kontroll med den forebyggende tvangsmiddelbruken, særlig for å hindre grobunn for mistanker om politisk motivert overvåkning. Departementet går inn for at bruken av tvangsmidler i forebyggende øyemed skal kontrolleres av Justisdepartementet som overordnet myndighet for PST, av domstolene gjennom krav om forhåndssamtykke før tvangsmiddelet kan tas i bruk, og i ettertid av EOS-utvalget som er oppnevnt av Stortinget.
Ytterligere en forutsetning for å foreslå bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed er at det oppstilles klare begrensninger med tanke på hva informasjonen som er innhentet med forebyggende metoder, kan benyttes til. Som Lundutvalget påpeker, er betenkeligheten ved å tillate bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed langt mindre dersom opplysningene bare kan brukes til forebygging og ikke i en straffesak.
Flertallets forslag går ut på at reglene om forebyggende bruk av metoder også skal gjelde for PST. Dette gjelder blant annet forslaget om at politiet skal kunne ta i bruk kommunikasjonskontroll og andre tvangsmidler når det er god grunn til å tro at forbereder en særlig alvorlig forbrytelse. Enkelte mindre inngripende metoder skal kunne brukes selv om det ikke er god grunn til å tro at noen forbereder en straffbar handling. Vilkåret er da formålsbestemt, dvs, at inngrepet må være "saklig begrunnet i hensynet til å løse oppgaver" som er lagt til PST.
Mindretallet (Sigmond og Slettemark) har bygget sitt forslag over samme lest som flertallet, men vil reservere en utvidet bruk av de mest inngripende tvangsmidlene for PST. Dette mindretallet vil gjøre det til et vilkår at det må være skjellig grunn til mistanke om at det forberedes en straffbar handling av en viss alvorlighetsgrad, og vil ikke tillate formålsbestemt bruk av annet enn noen få mindre inngripende metoder. Kravet til hvor alvorlig den straffbare handlingen må være, varierer etter hvilken metode det er spørsmål om å anvende.
Mindretallet Kvande har en annen tilnærming, og går inn for at PST som ledd i forebygging av ulovlig etterretningsvirksomhet skal kunne benytte hemmelig ransaking, skjult fjernsynsovervåkning og teknisk sporing, hemmelig beslag, hemmelig utleveringspålegg, beslag og kontroll av postsendinger, kommunikasjonsavlytting, annen kommunikasjonskontroll og annen avlytting av samtaler ved tekniske midler. Etter Kvandes forslag skal PST bare kunne gis tillatelse til å bruke tvangsmidler for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet. Det settes ellers som vilkår for å kunne gi tillatelse at det må antas at inngrepet vil være av vesentlig betydning for å forebygge virksomheten, og dette ellers i vesentlig grad ville blitt vanskeliggjort.
Departementet går inn for at PSTs behov for å kunne bruke tvangsmidler i større grad enn i dag, skal løses ved å innføre to nye sett lovhjemler. Som utgangspunkt og hovedregel skal PST - i likhet med politiet for øvrig - bare kunne ta i bruk tvangsmidler etter at etterforsking er satt i verk. Den foreslåtte hjemmelen for avvergende bruk av tvangsmidler i straffeprosessloven § 222 d skal gjelde også for PST. Grunnvilkåret for bruk av tvangsmidler er at det må være grunn til å tro at noen kommer til å begå nærmere bestemte straffbare handlinger.
Som det er redegjort for forekommer det at PST har et behov for å anvende tvangsmidler selv om vilkåret i forslaget til § 222 d ikke er oppfylt. For å dekke dette behovet går departementet inn for at PST, etter å ha innhentet rettens tillatelse, også skal kunne nytte tvangsmidler i forebyggende øyemed, dvs. uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking og uten at det kan bevises at det er grunn til å tro at noen kommer til å begå den straffbare handlingen. Departementet går inn for at hjemmelen kun skal gjelde for tre typer saker der behovet for slike virkemidler er størst: Terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og de mest alvorlige formene for vold eller trusler mot representanter for våre øverste statsmyndigheter eller representanter for tilsvarende organer i andre land.
Fordi bruken av tvangsmidler skal skje utenfor etterforsking, foreslår departementet at hjemmelen plasseres i politiloven som en ny § 17 d, og ikke i straffeprosessloven. Dersom en sak begynner som en sak om forebygging, og på et tidspunkt går over i etterforsking, må den fortsatte bruken av tvangsmidler hjemles i straffeprosessloven, og tillatelse fra retten må innhentes på nytt etter reglene i den loven.
Spørsmålet i det følgende er hvilke straffbare forhold som er alvorlige nok til at de kvalifiserer for avvergende bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking etter forslaget til ny § 222 d i straffeprosessloven. Ettersom rettssikkerhetshensyn og hensynet til personvernet taler for å begrense avvergende bruk av tvangsmidler, bør slik bruk bare tillates for å avverge de mest alvorlige straffbare handlingene som omfattes av politiloven § 17 b første ledd.
Politiloven § 17 b første ledd nr. 1 legger til PST å forebygge og etterforske forbrytelser mot straffeloven kapittel 8 og 9. For å oppnå en balansert løsning går departementet inn for at bare de mest alvorlige straffbare handlingene i disse kapitlene bør kunne kvalifisere for avvergende bruk av tvangsmidler. Konkret vil dette omfatte bestemmelsene som har en øvre strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, og i tillegg straffeloven §§ 90, 91 og 91 a (åpenbaring av statshemmelighet og ulovlig etterretningsvirksomhet). Departementet går inn for at også straffeloven § 104 a skal kunne kvalifisere for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, men bare de groveste overtredelsene som kan straffes med fengsel inntil 6 år.
Den neste oppgaven § 17 b første ledd nr. 1 legger til PST, er å forebygge og etterforske overtredelser av lov om forsvarshemmeligheter. Departementet mener at overtredelser av denne loven ikke er alvorlige nok til at det bør kunne nyttes tvangsmidler for å avverge dem.
§ 17 b første ledd nr. 2 legger til PST å forebygge og etterforske ulovlig etterretningsvirksomhet generelt. I noen grad vil slike handlinger rammes av straffeloven kapittel 8 og 9 og særlig § 91, som retter seg uttrykkelig inn mot ulovlig etterretningsvirksomhet. Paragraf 91 rammer imidlertid ikke all ulovlig etterretningsvirksomhet. I tråd med rettesnoren om at bare de mest alvorlige straffbare forholdene skal kunne kvalifisere for avvergende bruk av tvangsmidler, går departementet inn for å begrense forslaget til å omfatte slik ulovlig etterretningsvirksomhet som rammes av § 91. Paragraf 91 a rammer ytterligere en form for etterretningsvirksomhet, dvs. om politiske eller personlige forhold til fordel for en fremmed stat som kan skade Norges interesser eller volde fare for enkeltpersoner. Departementet går inn for at det skal kunne nyttes tvangsmidler for å avverge overtredelser av straffeloven § 91 a.
Etter politiloven § 17 b første ledd nr. 3 skal PST forebygge og etterforske spredning av masseødeleggelsesvåpen og av utstyr, materiale og teknologi for produksjon eller bruk av slike våpen. Departementet går inn for at det skal kunne gis tillatelse til å nytte tvangsmidler med dette formålet. Det er imidlertid behov for mer presise avgrensninger, og departementet går inn for at det i lovteksten vises til straffeloven § 152 a (ulovlig befatning med plutonium eller uran) og 153 a (ulovlig befatning med biologiske/bakteriologiske våpen).
Overtredelser av våpeneksportkontrolloven § 5 regnes som så alvorlige at straffeprosessloven gir adgang til å bruke tvangsmidler som ledd i etterforskingen av slike lovbrudd selv om strafferammen ikke oppfyller lovens krav. De samme hensynene gjør det naturlig å senke mistankekravet for bruk av tvangsmidler for å avverge slike lovbrudd.
Med "sabotasje", jf. § 17 b første ledd nr. 5 første alternativ, menes normalt ødeleggelser mv. som utføres av eller på vegne av en fremmed makt, organisasjon eller gruppering som ledd i en sikkerhetspolitisk strategi. I noen grad er sabotasje allerede dekket opp gjennom henvisningen i forslaget til straffeprosessloven § 222 d til bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9. Straffeloven § 99 verner de øverste statsorganene mot å bli hindret i sin virksomhet ved vold, trusler eller andre ulovlige midler, og det sistnevnte alternativet kan også omfatte ulike former for sabotasje. Paragrafen står i straffeloven kapittel 9, som etter departementets forslag skal kvalifisere for bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed. En rekke sabotasjehandlinger vil dessuten kunne utgjøre en "terrorhandling" slik dette begrepet er definert i straffeloven § 147 a, som tar opp i seg en rekke allmennfarlige forbrytelser. Men dette vil ikke alltid være tilfelle, ettersom sabotasjehandlinger ikke uten videre oppfyller det kvalifiserte forsettskravet i § 147 a. Departementet går derfor inn for at sabotasjehandlinger bør nevnes særskilt i lovteksten, men avgrenses til nærmere bestemte straffbare handlinger som begås med sabotasjehensikt. Også grovt skadeverk kan etter omstendighetene være en sabotasjehandling.
Departementet har vurdert særskilt om det vil rekke for langt å åpne for bruk av romavlytting i forebyggende øyemed. Ikke å åpne for romavlytting i forebyggende øyemed vil imidlertid gjøre det enklere for den som forbereder handlinger som kan skade rikets sikkerhet å innrette sin foreberedelse av terrorhandlinger slik at de i mindre grad løper noen risiko for å bli overvåket og avslørt. Departementet foreslår derfor at det skal kunne gis tillatelse til å romavlytte også for å forebygge, men går inn for at det stilles særlig strenge vilkår. Blant annet oppstilles det et skjerpet forholdsmessighetskrav (det må foreligge særlige grunner), og samtykket må alltid innhentes av retten på forhånd.
Departementet går inn for at de øvrige tvangsmidlene som nevnt i straffeprosesslovens fjerde del skal kunne anvendes i hemmelighet av PST i forebyggende øyemed. Departementet antar at alminnelig (åpen) bruk av tvangsmidler, som for eksempel ransaking og beslag (ransaking unntatt § 200 a og beslag unntatt § 208 a), svært sjelden vil være aktuelt i praksis, og ser ikke behov for også å foreslå at det skal være adgang til åpen bruk av disse tvangsmidlene. Departementet har lagt stor vekt på at tjenesten selv ikke ser noe praktisk behov for slike regler.
Departementet foreslår som et grunnvilkår for bruk av tvangsmidler i forebyggende virksomhet at bruken må være formålsbestemt. Vurderingstemaet er et annet enn i forslaget til straffeprosessloven § 222 d, der det kreves at det er grunn til å undersøke om det foreligger en straffbar handling. Forskjellene gjør at tvangsmidlet kan tas i bruk på et tidligere stadium når det skjer som ledd i forebyggende virksomhet.
Departementet har vurdert om det burde stilles opp et enda strengere grunnvilkår for forebyggende bruk av tvangsmidler, for eksempel slik at det må være grunn, eventuelt god grunn, til å undersøke om noen forbereder en nærmere bestemt straffbar handling. Et slikt grunnvilkår ville imidlertid ligge så tett opptil vilkårene for å sette i verk etterforsking etter straffeprosessloven § 224 første ledd, at en tilleggshjemmel om metodebruk i forebyggende øyemed ville få liten selvstendig betydning. Departementet går derfor inn for å nøye seg med en formålsbegrensning som grunnvilkår. Det bør imidlertid oppstilles ytterligere vilkår.
Tillatelse bør bare kunne gis dersom det må antas at inngrepet vil gi opplysninger som er av vesentlig betydning for å kunne forebygge den straffbare handlingen. I tillegg skal det være et vilkår at forebygging ellers i vesentlig grad ville blitt vanskeliggjort. Endelig foreslår departementet at det skal være et grunnvilkår at inngrepet ikke fremstår som uforholdsmessig. Forholdsmessighetsvurderingen er relativ, slik at bruken av tvangsmiddelet lettere vil være uforholdsmessig jo mer inngripende det er.
For de mindre inngripende tvangsmidlene vil grunnvilkårene i tilstrekkelig grad vareta rettssikkerheten. For hemmelig ransaking, personnær teknisk sporing, kommunikasjonsavlytting og romavlytting bør det oppstilles tilleggsvilkår som ytterligere begrenser muligheten til å bruke tvangsmidlene i forebyggende øyemed. Departementet går inn for at det i disse tilfellene må foreligge særlige grunner som tilsier bruk av slike virkemidler, hvilket innebærer et skjerpet forholdsmessighetskrav.
Utvalgets flertall (Pedersen, Lunde og With) har som utgangspunkt at saksbehandlingsreglene for bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking skal få tilsvarende anvendelse når tvangsmidlene brukes for å forebygge. For det første går flertallet inn for at retten skal kunne gi PST spesielt langvarige tillatelser til å nytte tvangsmidler. For det annet går flertallet inn for at PST-sjefen selv skal kunne beslutte bruk av mindre inngripende tvangsmidler i forebyggende øyemed. PST-sjefen og den assisterende sjefen vil dessuten når det haster ha kompetanse til å treffe avgjørelsen selv om den i utgangspunktet ligger til retten. For det tredje foreslår flertallet at plikten til å underrette om bruk av nærmere bestemte tvangsmidler ikke skal gjelde for PST.
Mindretallet Sigmond og Slettemark støtter i hovedsak flertallets syn på hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde for PSTs forebyggende virksomhet, men mener at også PST bør pålegges plikt til etter begjæring å gi underretting om bruk av teknisk avlytting, teknisk sporing eller kommunikasjonskontroll.
Mindretallet Kvande foreslår å la de alminnelige reglene om tvangsmidler gjelde også når PST benytter tvangsmidlene i forebyggende øyemed. På enkelte punkter foreslår hun likevel enkelte særregler.
Departementets utgangspunkt er at det bør gjelde de samme krav til saksbehandlingen når tvangsmidler brukes i forebyggende øyemed som når de samme tvangsmidlene benyttes som ledd i etterforsking. Etter departementets syn er det en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti at bruk av tvangsmidler som hovedregel må tillates av domstolene ved kjennelse.
Det er et dilemma at domstolene, især når PST ber om tillatelse til hemmelig bruk av tvangsmidler, i relasjon til enkelte av vilkårene reelt sett vil ha begrensede muligheter til å etterprøve det faktiske grunnlaget som PST baserer sin begjæring på. Den viktigste funksjonen til domstolene vil trolig være å utelukke bruken av tvangsmidler fordi de ville være for inngripende, eller fordi det skjerpede forholdsmessighetskravet (særlige grunner) ikke er oppfylt. Departementet vil sammen med Domstoladministrasjonen vurdere om det er behov for særskilte tiltak for å heve domstolenes kompetanse i saker om rikets sikkerhet, slik at kontrollen blir mest mulig effektiv og reell.
Dersom det ved opphold er stor fare for at muligheten til å forebygge den straffbare handlingen vil gå tapt, går departementet inn for at en ordre fra PST-sjefen eller den assisterende sjefen (for andre tvangsmidler enn romavlytting) skal kunne tre i stedet for kjennelse av retten, men ikke ut over 24 timer.
Et spørsmål for seg er hvor langvarig rettens tillatelse skal kunne være. Departementet mener at tillatelsen bør kunne gis for inntil 6 måneder av gangen dersom særlige omstendigheter tilsier at en fornyet prøving etter 4 eller 8 uker vil være uten betydning.
Departementet går inn for at sjefen eller den assisterende sjefen for PST skal kunne beslutte bruk av den minst inngripende formen for teknisk sporing og samtykkebasert avlytting eller opptak av samtaler.
Særtrekkene ved den forebyggende virksomheten gjør at det vil være behov for skjult bruk av tvangsmidlene i forebyggende øyemed, dvs. uten at den som inngrepet retter seg mot, blir varslet om det og uten å få mulighet til å legge frem sitt syn for domstolen før den treffer sin avgjørelse. Når det fremmes begjæring om bruk av tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven § 100 a, bør denne bestemmelsen gjelde tilsvarende slik at det oppnevnes en offentlig advokat for den som utsettes for inngrepet. Når det gjelder spørsmålet om underretning, er departementet imidlertid enig med flertallet i utvalget og Politidirektoratet i at særtrekkene ved den forebyggende virksomheten gjør at underretning ikke bør gis.
Utvalgets flertall foreslår en egen bestemmelse om taushetsplikt og bruk av overskuddsinformasjon etter bruk av "skjulte politimetoder i forebyggende øyemed". Flertallets utgangspunkt er at det skal gjelde taushetsplikt om at det er gitt tillatelse til å bruke tvangsmidler, og om "opplysninger som fremkommer ved metodebruken". Forslaget fra mindretallet Kvande skiller seg fra resten av utvalget ved at Kvande ikke vil tillate at opplysninger som er innhentet ved bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed blir benyttet som bevis under en hovedforhandling.
For departementet er det en ufravikelig betingelse for å åpne for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed at det skal gjelde strenge regler om taushetsplikt, og strenge begrensninger for hva opplysningene kan brukes til. Departementet mener derfor at det bør oppstilles strengere regler for bruk av informasjonen enn det de ulike fraksjonene i utvalget går inn for.
Det er for så vidt en selvfølge at opplysningene uten hinder av taushetsplikt må kunne nyttes til det de er innhentet for, dvs. å forebygge nærmere bestemte straffbare forhold. Opplysninger som er innhentet ved bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed bør kunne nyttes til etterforsking, men da bare som ledd i etterforsking av saker som kunne begrunnet bruk av forebyggende tvangsmidler.
Departementet foreslår som hovedregel at opplysninger som blir innhentet ved bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, ikke skal kunne benyttes som bevis under hovedforhandlingen i en straffesak. Det kan ikke utelukkes at en slik begrensning vil kunne virke urimelig i enkeltsaker, men departementet har lagt større vekt på å unngå at rettssikkerhetsgarantier i strafforfølgningen blir undergravet ved at det oppstår et press i retning av å nytte forebyggende tvangsmidler i stedet for bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking.
Fra utgangspunktet om at opplysninger som er innhentet ved bruk av tvangsmidler ikke skal kunne brukes som bevis under hovedforhandlingen i en straffesak, foreslår departementet likevel at det skal gjøres unntak for terrorhandlinger.
Departementet er enig med utvalget i at opplysningene i tillegg bør kunne brukes for å forebygge at noen uskyldig blir straffet, uansett hva slags straffbart forhold det er tale om. De bør også kunne brukes for å forhindre visse andre straffbare handlinger, men da bare alvorlige straffbare handlinger som kan krenke noens liv, helse eller frihet. I tillegg bør det være adgang til å gjøre unntak fra opplysningsplikten for å gi opplysninger til EOS-utvalget.
Komiteen viser til at Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har en særlig viktig rolle for å forebygge og etterforske handlinger som truer sikkerheten i samfunnet. Innbyggerne har forventninger til at PST skal oppdage og forhindre trusler mot samfunnssikkerheten før disse realiseres. Komiteen mener det er en viktig oppgave å sikre tjenesten arbeidsvilkår og metoder som gjør dette mulig, men samtidig må disse metodene ikke være egnet til å redusere tilliten til PST.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at de fleste europeiske lands sikkerhetstjenester har tilgang til metoder for å forebygge terrorisme. Flertallet vil understreke betydningen av at norsk sikkerhetstjeneste ikke er dårligere rustet enn våre naboland. Dette kan i ytterste konsekvens føre til at Norge blir et egnet sted for å planlegge terrorhandlinger som kan tenkes gjennomført på norsk jord og i andre stater.
Flertallet mener PST har et særlig behov for å kunne bruke tvangsmidler for å avverge flere typer straffbare handlinger enn politiet. Flertallet mener departementets vurdering av hvilke andre straffbare handlinger dette bør gjelde er en fornuftig avgrensning, og slutter seg til dette.
Fordi tjenesten er tillagt andre oppgaver enn politiet for øvrig, har den etter flertallets syn et større behov for å kunne gripe inn med tvangsmidler uten at vilkårene for å iverksette etterforsking er tilfredsstilt. Regjeringens lovforslag innebærer at PST også skal kunne benytte tvangsmidler i forebyggende øyemed i saker som gjelder terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og de mest alvorlige former for vold og trusler mot representanter for vår øverste statsmyndighet. Flertallet vil understreke at PSTs mulighet til å benytte tvangsmidler i forebyggende virksomhet er et begrenset supplement til den anledningen PST har, i likhet med politiet, til å bruke tvangsmidler for å avverge som ledd i etterforskning. Flertallet mener risikoen for at uskyldige skal rammes av tvangsmidler er større i slike saker, og vil derfor presisere at dette skal være et siste virkemiddel i forebyggingen av svært alvorlige forbrytelser som begås av lukkede og profesjonelle miljøer. Flertallet vil vise til PST-sjef Jørn Holmes uttalelser under komiteens høring i forbindelse med denne odelstingsproposisjonen, der han ga uttrykk for at det vært en markert økning i den ulovlige etterretningen rettet mot norske interesser i de siste årene sammenlignet med 1990-tallet.
Det er viktig at befolkningen har tillit til PST og det arbeidet de utfører. Flertallet viser til at Lundkommisjonen rettet skarp kritikk mot at forhørsrettene tilsynelatende automatisk innvilget Overvåkingstjenestens begjæringer om telefonkontroll, og at dette fikk foregå i lang tid uten at det forelå styrket mistanke om straffbare handlinger begått av de som ble avlyttet. Flertallet mener det er viktig at alt gjøres for å hindre grobunn for mistanke om politisk motivert overvåking i PSTs forebyggende arbeid, og vil fremheve at dette er særlig viktig når det er tale om bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed.
Flertallet vil i lys av debatten rundt lovforslaget understreke at det ikke åpner for politisk overvåking. Det er handlinger, og ikke holdninger, som danner grunnlag for at retten kan tillate bruk av tvangsmidler. Verken globaliseringskritikere, medlemmer av Blitz-miljøet eller ytterliggående abortmotstandere oppfyller kriteriene som legges til grunn for at retten skal kunne gi PST eller politiet en slik tillatelse.
Flertallet mener derfor en reell og grundig domstolsbehandling er en forutsetning for at man skal åpne for slik forebyggende metodebruk. For å sikre dette må loven oppstille klare vurderingstemaer, som innebærer at PST må godtgjøre overfor domstolen at det konkrete saksforholdet gir grunn til å bruke lovfestede metoder for å foreta nærmere undersøkelser.
Flertallet viser til brev fra departementet av 29. april 2005, der det gis et utfyllende svar på komiteens spørsmål om hvordan det legges til rette for domstolskontroll med PSTs bruk av lovfestede metoder i forebyggende virksomhet.
Flertallet mener det er grunn til å endre vilkårene i forslaget til politiloven § 17 d i tråd med det som departementet skisserer i sitt brev til komiteen. Flertallet fremmer derfor forslag om å endre departementets forslag til ny § 17 d, første ledd i politiloven, slik at passusen "for å undersøke om noen forbereder en handling", erstattes med "dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder en handling". Flertallet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Politiloven § 17 d første ledd skal lyde:
Retten kan ved kjennelse gi Politiets sikkerhetstjeneste tillatelse som ledd i sin forebyggende virksomhet å nytte tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven §§ 200 a, 202 a, 202 c, 208 a, 210 a, 211, 212, 216 a, 216 b eller 216 m dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder en handling som rammes av
a) straffeloven § 147 a,
b) straffeloven §§ 90, 91 og 91 a eller
c) straffeloven §§ 222, 223, 227, 229, 231 eller 233 og som retter seg mot medlemmer av Kongehuset, Stortinget, regjeringen, Høyesterett eller representanter for tilsvarende organer i andre stater."
Endringen understreker at PST, for å få tillatelse til å ta i bruk lovregulerte metoder, må godtgjøre overfor domstolen at opplysninger i det konkrete saksforholdet gir grunn til å gjennomføre nærmere undersøkelser. Grunnen til å undersøke må, slik flertallet ser det, være forankret i objektive holdepunkter, for eksempel saksopplysninger i form av spanings- eller infiltrasjonsopplysninger, tips, dokumentfunn eller andre bevis som indikerer at noen kan være i ferd med å forberede for eksempel en terrorhandling. Flertallet vil presisere at dersom PST ikke kan underbygge begjæringen med slike holdepunkter for at noe bør undersøkes nærmere, må domstolen forkaste begjæringen. Et slikt grunnvilkår hever terskelen for når domstolen kan tillate bruk av metoder, og bidrar til å gjøre domstolskontrollen mer effektiv. Faren for feil, dvs. at lovlydige borgere blir utsatt for overvåking, blir etter flertallets syn dermed redusert.
Flertallet viser til at vilkåret om at det må være "grunn til å undersøke" om noen forbereder for eksempel en terrorhandling, har klare likhetstrekk med vilkår som allerede finnes i straffeprosessloven, for eksempel § 224 første ledd om når etterforsking skal settes i verk. Regelen i § 224 første ledd har gjennom praksis fått et klart definert innhold, særlig gjennom rundskriv fra riksadvokaten. Forståelsen av dette uttrykket gir etter flertallets syn veiledning også for forståelsen av uttrykket "grunn til å undersøke". Grovt sett ligger det tre krav innbakt i uttrykket: Et saklighetskrav, et krav om en viss sannsynlighet for at noe er under oppseiling, og et krav til forholdsmessighet mellom det som skal undersøkes, og de virkemidler som tas i bruk. Dersom det for eksempel dreier seg om utsagn som det etter omstendighetene åpenbart ikke er hold i, vil det ikke være grunn til å undersøke forholdet nærmere. Dersom det kan være hold i opplysningene, kan det være grunn til å undersøke forholdet nærmere ved bruk av metoder, men det strenge kravet til forholdsmessighet gjør at undersøkelsene må avsluttes dersom det ikke fremkommer opplysninger som ytterligere underbygger at for eksempel en terrorhandling er i ferd med å bli forberedt. Kravet om "grunn" kommer i tillegg til kravene om vesentlighet i paragrafens andre ledd. Flertallet vil understreke at lovformuleringen "grunn til" er velkjent for domstolene, det har også utviklet seg en rettspraksis rundt forholdsmessighetsvurderinger over de siste 10-15 årene. Videre er "grunn til å undersøke" relativt i forhold til handlingens alvor. Flertallet vil understreke at det skal være vanskeligere å oppfylle kravet dersom PST ønsker å forebygge trusler rettet mot politikere, enn når det er drap på en politiker PST vil forebygge.
Flertallet finner grunn til å påpeke at domstolene har et ansvar for å sørge for at den rettslige kjennelsen, i saker der det er behov for en snarlig revurdering av om det fortsatt er grunn til å undersøke forholdet, utformes slik at tillatelsen til å bruke metoder er av kort varighet. På den måten bidrar domstolene til å sikre at overvåkingen ikke kan pågå i lang tid uten at den leder til konkrete resultater. Flertallet støtter Regjeringen i at dersom PST i forebyggende virksomhet skal gis anledning til å benytte det mest inngripende tvangsmidlet romavlytting, må det også foreligge særlige grunner, dvs. spesielle omstendigheter i saken som gjør bruk av metoder forsvarlig. Etter flertallets syn fører de strenge vilkårene og domstolskontrollen i sum til at bruk av metoder i forebyggende øyemed blir en sikkerhetsventil, som bare kan bli brukt når reglene om avverging som ledd i etterforskning ikke er anvendbare. Dersom for eksempel terrorhandlingen like gjerne kan bli forhindret gjennom bruk av straffeprosessuelle hjemler, mener flertallet at dette sporet bør velges.
Flertallet mener at følgende eksempel kan være illustrerende for hvilke situasjoner som vil kunne kvalifisere til bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed. PST mottar etterretningsinformasjon om et mulig terrorangrep på norsk jord. Samtidig registreres det et økt antall mistenksomme opptredener rundt sårbar infrastruktur som kan vitne om planlegging. I tillegg har en gjennom spaning fått kunnskap om økt aktivitetsnivå hos en navngitt person. I en slik situasjon vil PST etter lovforslaget ha anledning til å be en domstol om tillatelse til å bruke et eller flere tvangsmidler rettet mot denne navngitte personen, hvor romavlytting er det mest ytterliggående og krever særlige grunner. Flertallet vil bemerke at jo mer ytterliggående tvangsmiddelet er, jo strengere krav stilles det til både sannsynlighet, proporsjonalitet og vesentlighet. Disse vilkårene kan ikke vurderes for en gruppe personer eller et bestemt miljø under ett, men må knyttes til konkrete enkeltpersoner. Flertallet vil derfor presisere at lovforslaget ikke åpner for økt overvåkning av nærmere bestemte miljøer.
Flertallet mener det byr domstolene på utfordringer ved at det åpnes for metodebruk i forebyggende øyemed. Det er derfor viktig at vilkårene i loven er klare og presise. Flertallet foreslår derfor at utrykket "det må antas" i forslaget til politiloven § 17 d annet ledd erstattes med "det er grunn til å tro". Flertallet vil understreke at det må foreligge objektive holdepunkter for at inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning. Flertallet fremmer følgende forslag:
"Politiloven § 17 d annet ledd første punktum skal lyde:
"Tillatelsen kan bare gis dersom det er grunn til å tro at inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å kunne forebygge handlingen, at forebygging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort og inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikke fremstår som uforholdsmessig."
Flertallet mener metodebruk i det forebyggende sporet uten rettslig kjennelse bør begrenses til et minimum. Flertallet viser til brev fra justisministeren 30. mai 2005 hvor han redegjør for at hastekompetansen til PST er viktigst i attentatsaker. På bakgrunn av dette fremmer flertallet følgende forslag:
"Politiloven § 17 d tredje ledd første punktum skal lyde:
Dersom det ved opphold er stor fare for at muligheten til å forebygge et forhold som nevnt i første ledd bokstav c vil gå tapt, kan ordre fra sjefen eller den assisterende sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste tre i stedet for kjennelse av retten, bortsett fra ved romavlytting som nevnt i straffeprosessloven § 216 m."
Flertallet mener en innføring av forebyggende metodebruk for PST gjør det nødvendig med en streng kontroll med bruken av disse også i etterkant av domstolsbehandlingen. I den forbindelse har flertallet merket seg at PST har utlyst en stilling som personvernrådgiver. Flertallet har videre merket seg at justisministeren og Regjeringen får et utvidet politisk ansvar og at denne delen av PSTs virksomhet er underlagt EOS-utvalget. Det er flertallets oppfatning at når PSTs adgang til metoder utvides må EOS-utvalget rustes opp for å møte de utfordringer som følger av dette.
Flertallet har merket seg at kompetansen til all metodebruk i PST etter lovforslagets forarbeider skal ligge hos sjefen eller den assisterende sjefen for PST. Flertallet anser det som viktig å samle denne kompetansen på få hender for å sikre en sentralisert kontroll med PSTs metodebruk.
Flertallet vil vise til svar fra justisministeren av 30. mai 2005 hvor det gjøres kjent at riksadvokaten nylig har instruert statsadvokatene om at de i forbindelse med tilsyn hos PST ikke bare skal undersøke saker som skal etterforskes, men også gå igjennom forebyggingssaker for å vurdere om sakene i stedet burde vært etterforsket. Flertallet mener dette er et viktig tiltak også fremover for å sikre at metodebruk i det forebyggende sporet kun blir et smalt supplement til metodebruk i det avvergende sporet, altså som ledd i etterforskning. I tillegg kommer kontrollen fra EOS-utvalget.
Flertallet vil understreke at en i all hovedsak har valgt ikke å kriminalisere forberedelseshandlinger. Problemet med å kriminalisere forberedelseshandlinger er at man fjerner seg fra den umiddelbart samfunnsskadelige handlingen og rammer en rekke handlinger som like gjerne kan være dagligdagse og uskyldige. Flertallet foretrekker et smalt forebyggende spor fremfor å kriminalisere flere forberedelseshandlinger. Videre vil flertallet understreke at forberedelseshandlingen ikke bare må kriminaliseres, men også ha en svært høy strafferamme, ofte fengsel i 10 år eller mer, for å få tilgang på tvangsmidler etter rettslig kjennelse.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, er uenig i Fremskrittspartiets forslag om å tillate forebyggende metoder i alle saker hvor strafferammen er over 10 år. Dette er prinsipielt sett annen tilnærming enn dette flertallet står for, hvor man nøye har valgt ut svært få og alvorlige kriminelle handlinger hvor behovet for metoder på et tidligere stadium er presserende, samt begrenset tillatelsen til kun å gjelde PST. Det som etter dette flertallets syn gjør det forsvarlig å åpne for bruk av inngripende metoder i forebyggende øyemed, er at tiltakene er blitt utformet meget målrettet mot et fåtall meget alvorlige handlinger. Forlater en denne tilnærmingen og åpner for en mye mer generell tilgang på metoder på et så tidlig tidspunkt, vil personvernet etter flertallets syn settes til side på en uholdbar måte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at blant politilovens viktigste intensjoner er ønsket om å forebygge og forhindre kriminalitet. Dette synes disse medlemmer er en svært fornuftig tilnærming siden man da har mulighet til å forhindre at konsekvensene av slike handlinger blir omfattende. Videre mener disse medlemmer at enkeltindividet og samfunnets behov best ivaretas på denne måten.
I forslaget fra Regjeringen i Ot.prp. nr. 60 (2004- 2005) er det PST som gis anledning til å benytte tvangsmidler i forebyggende virksomhet, noe disse medlemmer ikke finner godt nok. Slik disse medlemmer ser det bør dette gjelde politiet generelt blant annet til henvisning til politilovens overordnede intensjon. Det antas også at i flere av de sakene PST engasjerer seg i, skjer dette etter innspill fra det ordinære politiet. Slik sett er politiet som sådan et felles apparat for kriminalitetsbekjempelse enten det gjelder det ordinære politiet eller noen av politiets særenheter.
Disse medlemmer ønsker at det ordinære politiet gis samme anledning som PST til å benytte tvangsmidler i forebyggende virksomhet, og fremmer følgende forslag:
"Ny § 10 a i politiloven skal lyde:
Dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder en handling som kan straffes med fengsel i 10 år eller mer, kan retten ved kjennelse gi politiet tillatelse til som ledd i sitt forebyggende arbeid å bruke tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven §§ 200 a, 202 a, 202 c, 208 a, 210 a, 211, 212, 216 a, 216 b eller 216 m.
Tillatelse kan bare gis dersom det må antas at inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å kunne forebygge handlingen, at forebygging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort og inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikke fremstår som uforholdsmessig. Tillatelse til å nytte tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven §§ 200 a, 202 c, 216 a og 216 m kan bare gis når særlige grunner tilsier det. Det kan ikke gis tillatelse til å ransake noens private hjem etter bestemmelsen her.
Dersom det ved opphold er stor fare for at muligheten til å forebygge et forhold som nevnt i første ledd vil gå tapt, kan ordre fra politimesteren tre i stedet for kjennelse av retten, bortsett fra ved romavlytting som nevnt i straffeprosessloven § 216 m. Beslutningen skal snarest mulig, og senest 24 timer etter at tvangsmidlet ble tatt i bruk, legges frem for retten for godkjennelse. Beslutningen skal så vidt mulig være skriftlig og opplyse om hva saken gjelder og om formålet med bruken av tvangsmidlet. En muntlig beslutning skal snarest mulig nedtegnes. Straffeprosessloven § 216 d første ledd tredje til femte punktum gjelder tilsvarende.
Politimesteren kan på samme vilkår som nevnt i første jf. annet ledd tillate bruk av tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven §§ 202 b og 216 l.
§ 17 e gjelder tilsvarende."
Et annet forhold som disse medlemmer er opptatt av er begrensningen i når de nye metodene kan anvendes. Disse medlemmer mener at det gir et feil signal når man kun kan benytte dem i saker hvor alvorlig kriminalitet begås "av flere eller som ledd i organisert kriminalitet før de nye metodene kan anvendes". For disse medlemmer er ikke antallet kriminelle det viktigste, men det faktum at handlingene bør forhindres, og disse medlemmer mener derfor at det er dette som må ha fokus.
Disse medlemmer ønsker således å ta ut henvisningen til straffeloven § 60 a i forslaget til straffeprosessloven §§ 216 m og 222 d, og fremmer følgende forslag:
"Straffeprosessloven § 216 m første ledd bokstav b skal lyde:
b) straffeloven §§ 233, 268 annet ledd jf. 267 eller 162 tredje ledd, eller
Straffeprosessloven § 222 d første ledd bokstav b skal lyde:
b) straffeloven §§ 233, 268 annet ledd jf. 267 eller 162 tredje ledd, eller "
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at en rekke forberedelseshandlinger innenfor PSTs ansvarsfelt allerede i dag er kriminalisert eller vil bli kriminalisert i nærmeste fremtid. Dette gir adgang til å ta i bruk straffeprosessuelle tvangsmidler mot forberedelseshandlinger som avtale om å begå en terrorhandling. På denne måten vil man kunne skaffe informasjon som kan brukes til å forhindre selve terrorhandlingen. Dette medlem ser derfor ikke behovet for å åpne for at PST skal kunne anvende tvangsmidler også utenfor etterforsking for å forebygge terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet eller attentatforsøk mot representanter for våre øverste statsmyndigheter.
Dette medlem stiller spørsmålstegn ved at erfaringene med utstrakt bruk av overvåking fra den kalde krigens tid og de konsekvensene dette fikk (bl.a. synliggjort i Lundkommisjonens rapport), ikke har blitt lagt større vekt på. Selv om loven i beste fall vil bli anvendt ut fra veldig strenge kriterier, gir den PST så mange fullmakter at faren for misbruk er klart til stede. Denne loven skal virke over tid, og i perioder der trusselbildene og samfunnsklimaet endres. Slik lovforslaget foreligger, kan det være grunn til skepsis i forhold til hva som i fremtiden kan utløses. Domstolskontroll er ikke alltid nødvendigvis nok, fordi de hemmelige tjenestene er vanskelige å kontrollere. Dessuten vil lovforslaget, slik det er utformet, gjøre det vanskelig å avvise begjæring om romavlytting fra domstolenes side.