5. Valg av modell, lovstruktur og ansvarsspørsmål
- 5.1 Sammendrag
- 5.2 Komiteens merknader
Spørsmålene som drøftes av utvalget, kan grovt sett deles inn i tre kategorier.
Den første gruppen gjelder ulovfestede metoder som politiet allerede benytter seg av, og som anses hjemlet i den alminnelige handlefrihet. Et flertall i utvalget (alle unntatt Kvande) går inn for å lovregulere politiets adgang til å anvende slike metoder i forebyggende øyemed. Mindretallet stiller seg ikke avvisende til en lovregulering, men mener det vil være uheldig å lovregulere disse spørsmålene utelukkende med tanke på forebyggende virksomhet. Departementet er enig i dette, og fremmer ikke forslag om endringer i politiets adgang til å ta i bruk slike metoder som i dag anvendes på ulovfestet grunnlag.
En annen kategori av spørsmål som drøftes av utvalget, knytter seg til innføring av lovhjemler for metoder som politiet i dag ikke har tilgang til med mindre det foreligger en nødretts- eller nødvergesituasjon.
Tyngdepunktet i utredningen ligger likevel i den siste kategorien av spørsmål, som gjelder bruk av tvangsmidler i forebyggende eller avvergende øyemed. Samtlige medlemmer i utvalget mener at man i noen utstrekning bør tillate bruk av tvangsmidler for å forebygge eller avverge straffbare handlinger. Utvalget er imidlertid delt i tre i synet på hvor langt man bør gå.
Samtlige utvalgsmedlemmer går inn for at PST skal ha en viss adgang til å anvende tvangsmidler og andre metoder uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking, men de tre fraksjonene har svært forskjellig syn på hvor langt man bør gå, samt på hvordan reglene bør utformes.
Med avverging eller avvergende metodebruk sikter departementet i det følgende til metodebruk som finner sted som ledd i etterforsking, mens forebygging eller forebyggende metodebruk vil bli brukt hvor det er spørsmål om å anvende tvangsmidler utenfor etterforsking.
Flertallet mener at politiet har behov for selvstendige hjemler for metodebruk i forebyggende øyemed. Flertallet har revidert store deler av politiloven og utarbeidet et omfattende sett av nye bestemmelser om forebyggende metodebruk. Innholdsmessig legger flertallet opp til at tvangsmidlene i straffeprosesslovens fjerde del skal kunne brukes også i forebyggende øyemed. Utkastet inneholder også bestemmelser som regulerer politiets adgang til å anvende metoder som i dag anses hjemlet i den alminnelige handlefrihet.
Som et grunnvilkår for all metodebruk i forebyggende øyemed, vil flertallet oppstille et krav om at metodebruken må være saklig begrunnet i hensynet til å forebygge kriminalitet. I tillegg til dette formålskriteriet mener flertallet at det bør oppstilles et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav. Flertallet foreslår at forebyggende metodebruk normalt bare skal kunne skje etter at politiet har innhentet samtykke fra retten.
Selv om Sigmond og Slettemarks forslag er bygd opp over samme lest som flertallets, er det store forskjeller mellom forslagene. Uenigheten knytter seg dels til hvilke metoder som bør kunne brukes i forebyggende øyemed, og dels til hvilke vilkår som bør stilles for anvendelse av de forskjellige metodene. Forslaget skiller seg dessuten fra flertallets ved at Sigmond og Slettemark foreslår å plassere de nye bestemmelsene om forebyggende metodebruk i straffeprosessloven og ikke i politiloven.
Et annet mindretall (Kvande) er - i likhet med flertallet - kommet til at etterforskingsmetoder som krever hjemmel i lov (tvangsmidler) bør kunne brukes i videre utstrekning enn i dag når formålet er å avverge en alvorlig straffbar handling. Kvande går imidlertid ikke inn for å lovregulere politiets adgang til å benytte seg av andre metoder enn straffeprosessuelle tvangsmidler.
I motsetning til de øvrige utvalgsmedlemmene mener Kvande at bruken av tvangsmidler bør skje som ledd i etterforsking, og at vilkårene så langt det er mulig bør være de samme som for anvendelse av tilsvarende metoder under ordinær etterforsking. Hun går inn for at politiet skal kunne anvende tvangsmidlene nevnt i straffeprosessloven kapittel 15, 15 a, 16, 16 a og 16 b i avvergende øyemed når det er grunn til å tro at noen vil begå en alvorlig straffbar handling som ville krenke andres liv, helse eller frihet. Kvande legger opp til at også romavlytting skal kunne benyttes for å avverge eller stanse alvorlige krenkelser av andres liv, helse eller frihet.
Departementet mener det er dokumentert et visst behov for å utvide politiets adgang til å anvende tvangsmidler for å avverge enkelte svært alvorlige straffbare handlinger, og har konkludert med at en slik utvidelse lar seg forsvare hvor formålet er å avverge terrorhandlinger og grov organisert kriminalitet. Etter departementets syn veier samfunnets interesse av å avverge enkelte svært alvorlige straffbare handlinger så tungt at de motforestillingene som kan anføres mot en utvidelse av politiets adgang til å anvende tvangsmidler, må vike.
Et sentralt spørsmål er om politiets avvergende bruk av tvangsmidler bør skje som ledd i etterforsking eller om det også bør åpnes for bruk av tvangsmidler som ledd i politiets forebyggende virksomhet. Terskelen for å iverksette etterforsking er lav, og departementet har vanskelig for å se at det - utenfor PSTs virkeområde - er påvist et behov som kan veie opp for innvendingene som kan reises mot å åpne for bruk av tvangsmidler som ledd i politiets forebyggende virksomhet. Det ligger en rettssikkerhetsgaranti i straffeprosessloven § 224, som gjør det klart at etterforsking bare foretas når det er "rimelig grunn til å undersøke" om det foreligger et straffbart forhold. I dette ligger det en beskyttelse mot at etterforskingsinstituttet benyttes i utrengsmål.
Departementet har i stedet utarbeidet et lovforslag som forutsetter at all bruk av tvangsmidler - også for å avverge straffbare handlinger - skal skje som ledd i etterforsking. Den utstrakte kriminaliseringen av forberedelseshandlinger gjør at det i de aller fleste situasjoner hvor det er aktuelt å innhente informasjon med sikte på avverging, vil være grunnlag for å undersøke om det begås eller er begått en straffbar handling. Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at i den grad det skal åpnes for bruk av tvangsmidler for å skaffe informasjon som gjør det mulig å forhindre alvorlige straffbare forhold, bør dette skje som ledd i etterforsking og ved å endre straffeprosesslovens regler om tvangsmidler.
Spørsmålet er så hvilke tvangsmidler (etterforskingsmetoder) som bør kunne anvendes som ledd i en etterforsking med sikte på å avverge en straffbar handling. Etter departementets syn foretar Kvande en fornuftig avgrensning. Forslaget går ut på å utvide anvendelsesområdet for tvangsmidlene nevnt i straffeprosessloven kapittel 15 (ransaking), 15 a (skjult fjernsynsovervåkning og teknisk sporing), 16 (beslag og utleveringspålegg), 16 a (kommunikasjonskontroll) og 16 b (annen avlytting av samtaler ved tekniske midler). Kvande foreslår også en egen bestemmelse om bruk av romavlytting i avvergende øyemed.
Departementet legger opp til en avgrensning som i grove trekk svarer til Kvandes. Departementet går imidlertid inn for å supplere tvangsmiddelkatalogen i straffeprosessloven med to nye metoder (romavlytting og identifisering av telefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved tekniske midler).
Departementet er kommet til at adgangen til å foreta pågripelse og fengsling ikke bør utvides. Det bryter med grunnleggende rettsprinsipper å anvende så inngripende tvangsmidler utelukkende på bakgrunn av en mistanke om at noen kommer til å begå en straffbar handling.
Påtalemyndigheten har det overordnede ansvaret for politiets etterforskingsvirksomhet. Det overordnede ansvaret for politiets forebyggende virksomhet er delt mellom departementet, som har ansvaret for PST, og Politidirektoratet, som har ansvaret for den forebyggende virksomheten som drives i regi av politiet for øvrig. Slik departementets lovforslag er utformet, er det bare PST som vil få anledning til å bruke tvangsmidler for å forebygge straffbare handlinger, og uten at det stilles krav om at bruken må skje som ledd i etterforsking. For den delen av PSTs metodebruk som vil finne sted utenfor etterforsking, vil departementet få det overordnede ansvaret.
Et samlet utvalg mener at påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret for politiets metodebruk, også hvor metoder brukes for å forebygge eller avverge straffbare handlinger. De forskjellige fraksjonene i utvalget gir imidlertid forskjellige begrunnelser for hvorfor ansvarsspørsmålet bør løses på denne måten.
Departementet er enig med Politidirektoratet at det ville være en uakseptabel løsning å lovregulere bruken av en stor del av de virkemidler og metoder som politiet benytter seg av i sin forebyggende virksomhet, og samtidig legge det overordnede ansvaret til påtalemyndigheten. Når departementet foreslår å legge det overordnede ansvaret for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i avvergende øyemed til påtalemyndigheten, så har dette sammenheng med at departementets lovforslag bare regulerer adgangen til å anvende tvangsmidler som ledd i etterforsking. Dette er en virksomhet som påtalemyndigheten allerede har det overordnede ansvaret for.
Departementet ønsker ikke å endre ansvarsforholdet mellom Politidirektoratet og påtalemyndigheten, og har vanskelig for å se gode grunner for å la Politidirektoratet få et delansvar for etterforskingsvirksomhet, selv om tvangsmidler i en konkret sak brukes for å innhente informasjon med sikte på å avverge en straffbar handling. Det tosporede system tilsier derfor at det overordnede ansvaret for virksomheten legges til påtalemyndigheten.
Etter departementets syn bør ansvarsspørsmålet utredes grundig i forbindelse med en eventuell fremtidig lovregulering av politiets adgang til å ta i bruk virkemidler som i større grad har sitt tyngdepunkt i politiets forebyggende arbeid.
Utvalget legger til grunn at det eksisterer tre alternativer. De kan innarbeides i straffeprosessloven, de kan inkorporeres i politiloven eller de kan plasseres i en egen lov. Ingen i utvalget går inn for den siste løsningen. Pedersen, With og Lunde konkluderer med at de nye bestemmelsene om forebyggende metodebruk bør innarbeides i politiloven. De øvrige medlemmene i utvalget mener alle at de nye inngrepshjemlene bør plasseres i straffeprosessloven.
Departementet er kommet til at de nye bestemmelsene om anvendelse av tvangsmidler for å avverge straffbare handlinger, bør plasseres i straffeprosessloven. Når det først er lagt til grunn at lovendringene skal gjennomføres ved at straffeprosesslovens bestemmelser om tvangsmidler gis et utvidet virkeområde, samt at påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret for metodebruken, fremstår det som relativt selvsagt at de nye hjemlene må plasseres i straffeprosessloven.
Etter komiteens syn foreligger det et behov for å utvide politiets adgang til å anvende tvangsmidler for å avverge enkelte alvorlige forbrytelser. Hensynet til å beskytte borgerne og samfunnets interesse av å avverge de groveste formene for organisert kriminalitet og terror, veier så tungt at komiteen finner det nødvendig å utvide anvendelsesområdet for de fleste tvangsmidlene.
Komiteen vil fremheve viktigheten av at utvidelsen gjennomføres på en slik måte at personer som ikke har foretatt seg noe som gir grunn til mistanke, i størst mulig grad beskyttes mot bruk av tvangsmidler.
Komiteen slutter seg derfor til departementets forslag, som innebærer at politiet aldri vil kunne anvende tvangsmidler uten at det foreligger et grunnlag for å undersøke om noe straffbart finner sted eller har funnet sted.
Komiteen mener det er naturlig å plassere de nye bestemmelsene om tvangsmidler i straffeprosessloven. Straffeprosessloven har allerede omfattende regler om problemstillinger som knytter seg til anvendelse av tvangsmidler. Et klart og oversiktlig regelverk er spesielt viktig på områder som omhandler strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål.