6. Forliksrådenes kompetanse og saksbehandling
- 6.1 Sammendrag
- 6.2 Komiteens merknader
Før det reises søksmål for tingretten, er hovedregelen at motparten skal innkalles til mekling i forliksrådet. Men det er mange unntak fra hovedregelen. Når saksgangen ikke leder fram til enighet mellom partene, har forliksrådet i mange av tilfellene kompetanse til å avsi dom. Når domsforhandling er gjennomført, skal forliksrådet likevel unnlate å pådømme saken dersom det finner at saken er så vanskelig eller så lite opplyst at den ikke egner seg til å bli pådømt i forliksrådet.
Utvalget mener at forliksrådene ikke bør bygges ut til å bli ordinære domstoler ledet av en jurist. Det bør heller ikke anses som realistisk å styrke sekretariatsfunksjonene med jurister. Det administrative ansvaret for forliksrådene bør overføres fra kommunene til staten ved Domstolsadministrasjonen. Utvalget anser det også ønskelig å gå over til større forliksrådskretser, som vil gjøre det mulig med faste og profesjonelle sekretariater. Forliksrådsmedlemmene bør være direkte eller indirekte valgt av kommunestyrene. Fortsatt bør forliksrådet bestå av tre medlemmer når det holdes møte i den enkelte sak.
Med bakgrunn i den brukerundersøkelse som ble gjort for utvalget, har det konkludert med at tilbudet om mekling bør opprettholdes som et første ledd i behandlingskjeden for sivile saker. Spørsmålet blir om slik mekling skal være obligatorisk eller frivillig. Utvalget er kommet til at det ikke i noen saker bør være nødvendig å reise sak for forliksrådet for å kunne reise sak for tingretten.
Farskaps- og nedstamningssaker kan ikke forlikes og bør ikke behandles i forliksrådet. I flere andre saker hvor partene ikke har fri rådighet, bør det fortsatt ikke skje forliksrådsbehandling. Saker etter ekteskapsloven og barneloven bør fortsatt ikke behandles i forliksrådet. Derimot bør det ikke opprettholdes unntak for saker om det økonomiske oppgjøret mellom ektefeller. Saker om oppsigelse og avskjed bør ikke føres for forliksrådet. Saker om immaterialrettigheter vil gjennomgående være for vanskelige og bør derfor ikke gå for forliksrådet.
Når en sak har vært realitetsbehandlet i tvistenemnd, går utvalget inn for at forliksrådet fortsatt skal være avskåret fra å behandle tvisten dersom nemndas vedtak er bindende for partene uten å bringe den inn for domstolene. Under tvil går utvalget inn for at forliksrådet fortsatt skal kunne behandle saker som er realitetsbehandlet i andre tvistenemnder, og hvor det i lov er bestemt at nemndbehandlingen gir grunnlag for å bringe tvisten direkte inn for tingretten. Det hender at det oppstår ønske om å bringe en sak inn for tvistenemnd eller klageordning etter at saken er brakt inn for forliksrådet. Utvalget går inn for at forliksrådet da må innstille saken dersom tvisten bringes inn for nemnd som kan treffe bindende vedtak.
Utvalget foreslår en sterk innskrenkning i forliksrådets kompetanse til å avsi dom. Utvalgets flertall går for det første inn for at forliksrådet bare i to situasjoner skal kunne avsi dom etter krav fra klageren alene; ved å avsi fraværsdom, og i saker om pengekrav der motparten bare gjør gjeldende manglende betalingsevne eller åpenbart uholdbare innsigelser. Utvalget er samlet om at forliksrådet fortsatt bør kunne avsi dom når begge parter samtykker. Når forliksrådets kompetanse til å avsi dom blir vesentlig begrenset, mener utvalget at det ikke er naturlig å regne forliksrådene blant de alminnelige domstoler.
Departementet ser særlig to trekk ved forliksrådenes funksjon i dag som gir grunn til fortsatt å kanalisere mange saker dit: En stor andel av sakene får sin endelige løsning gjennom behandlingen i forliksrådet. Løsning i forliksrådet er mye billigere enn i tingretten, både for partene og for samfunnet. I tillegg legger departementet også vekt på at forliksrådene mange steder i landet gir et langt mer desentralisert tvisteløsningstilbud enn det tingrettene kan gi.
Hvilke oppgaver forliksrådet bør ha må ses i sammenheng med forliksrådenes saksbehandling og organisering. I forliksrådet skal det ikke foregå annen saksforberedelse mellom tilsvar og rettsmøte enn at partene innkalles til møtet. Rettsmøtet foregår enda mindre formbundet, og det er klare begrensninger i hvilken bevisføring som der kan skje utenom dokumentgjennomgang. Departementet er enig med utvalget i at forliksrådet ikke bør gjøres til et fagdommerorgan, og at det ikke bør forutsettes noen styrking av rådets juridiske kompetanse ved ansettelse av jurister i sekretariatet for det enkelte forliksråd.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag og vurderinger av saker som ikke bør kunne behandles i forliksrådet. Forliksrådet bør ikke behandle saker der retten har et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Departementet er videre enig i at det bør gjelde unntak der det etter loven fins særskilte meklingsordninger, og der et annet organ har truffet avgjørelse som kan bli tvangskraftig på samme måte som dommer. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at saker om det økonomiske oppgjøret mellom ektefeller skal kunne behandles i forliksrådet.
Spørsmålet om hvilke saker forliksrådsbehandling bør være obligatorisk for, bør etter departementets mening først og fremst avgjøres ut fra en vurdering av i hvilke sakstyper og situasjoner det er utsikt til at behandlingen vil føre til en løsning av saken. Departementet ser det likevel som aktuelt å stille krav om behandling i forliksrådet for en sakstype selv om det ikke framstår som mest sannsynlig at en sak av typen vil bli løst der. En tingrettsbehandling vil nemlig som oftest koste både det offentlige og partene flere ganger det en forliksrådsbehandling koster.
Departementet anser det unødvendig med forliksrådsbehandling når utenrettslig mekling er gjennomført. Departementet ser dog ikke grunn til å gjøre unntak for saker der det er foretatt annen mekling under ledelse av en utenforstående tredjeperson. Departementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å gjøre unntak fra en plikt for forliksrådsbehandling når en tvist forgjeves har vært meklet i konfliktrådet.
Har grundige forhandlinger ikke ført fram, er det som oftest liten utsikt til minnelig løsning i forliksrådet. Særlig gjelder dette når det har deltatt advokater på begge sider. Men dom i forliksrådet kan være en realistisk mulighet for å få saken løst hvis ikke saksforholdet eller rettsspørsmålet er for komplisert. Departementet mener disse momentene bør være utslagsgivende når tvistebeløpet er lite.
For tvister som har vært til realitetsbehandling i utenrettslige nemnder som er offentlig godkjent etter særskilt lovbestemmelse, foreslår departementet at det ikke skal gjelde noe krav om behandling i forliksrådet før det blir reist sak for tingretten. Departementet er kommet til at det også bør gjelde andre utenrettslige nemnder dersom den som blir innstevnet til tingretten, har gitt sitt samtykke til nemndbehandlingen. Departementet går også inn for å videreføre gjeldende lovregler om at det inntrer litispendensvirkning av at en tvist bringes inn for en av de lovforankrede tvistenemndene.
Er en sak der nemndbehandling gjør forliksrådsbehandling unødvendig, allerede brakt inn for forliksrådet, bør det etter departementets syn være adgang til å kreve behandlingen i forliksrådet innstilt dersom ønsket om å få saken nemndbehandlet settes fram av klagemotparten senest en uke før rettsmøtet i forliksrådet.
Departementet er kommet til at forliksrådsbehandling i utgangspunktet bør være nødvendig i alle saker som kan behandles der og ikke er unntatt ovenfor. Det bør også gjøres unntak når begge parter er representert ved advokat, og tvistesummen er over 125 000 kroner.
Departementets forslag til avgrensning av saker som må behandles i forliksrådet, vil neppe føre til noen vesentlig endring i antall saker som blir brakt til tingretten. Trolig vil antallet bli noe redusert.
Departementet foreslår at forliksrådet skal ha en begrenset domsmyndighet etter begjæring fra én part. Dette er i samsvar med den vurdering som ble gjort av Regjeringen og Stortinget i Ot.prp. nr. 43 (2003-2004) og Innst. O. nr. 90 (2003-2004). Er tvistesummen over et visst beløp, bør forliksrådet ha domskompetanse i formuessaker bare når begge parter samtykker. Departementet finner det for tiden passende å sette dette skjæringspunktet til 125 000 kroner.
Departementet er ikke enig i en påstand om at påregnelige feil ved forliksrådsdommer vil innebære en systemfeil som vil stride mot EMK. Selv om forliksrådets behandling i mange tilfeller ikke oppfyller alle krav i konvensjonen, betyr ikke det at det norske domstolssystemet ikke oppfyller konvensjonens krav. Det avgjørende er etter departementets mening særlig at partene har en ubetinget rett til å bringe tvisten videre inn til tingretten.
Departementet går ikke inn for å sette som vilkår for domskompetansen at forliksrådets medlemmer er enige om sakens utfall. Det bør bare kreves at forliksrådet enstemmig kommer til at det foreligger grunnlag for å treffe en avgjørelse.
Departementet er enig med utvalget i at forliksrådene ikke bør betegnes i domstolloven som en av de alminnelige domstoler. Forliksrådene bør imidlertid fortsatt regnes som en domstol. I samsvar med dette følger departementet opp utvalgets forslag om å omtale forliksrådene i domstolloven § 1, ikke som en av de alminnelige domstoler, men som en meklingsinstitusjon med begrenset domsmyndighet.
Utvalget går inn for en viss skjerping av dagens krav til en forliksklage. Som et minimum skal den inneholde de faktiske forhold som kravet direkte bygger på. Utvalget foreslår at det alltid skal gis pålegg om tilsvar. Bestemmelsen om at innklagede skal gis anledning til å kreve mekling selv om kravet godtas, foreslås opprettholdt.
Utvalget foreslår en ny regel om at lederen av forliksrådet skal ha kompetanse til å avsi dom når det foreligger forfall på grunn av manglende tilsvar eller innklagede har godkjent klagerens påstand. Forutsetningen er at det ikke er tvil om avgjørelsen.
Utvalget foreslår flere bestemmelser om saksbehandlingens varighet. For det første skal møte til behandling av saken holdes innen tre måneder etter at klagen ble inngitt. For det annet skal hver av partene kunne bringe saken inn for tingretten dersom saken ikke er avsluttet innen seks måneder etter at klagen ble inngitt. For det tredje skal hver av partene kunne kreve saken innstilt dersom den ikke er opptatt til doms eller forlik inngått innen tre timer etter at behandlingen i møte tok til.
Forliksforhandlingene bør foregå etter retningslinjene for rettsmøter ellers. Utvalget foreslår ikke å videreføre de spesielle direktivene i gjeldende lov om at forliksrådet skal gi uttrykk for sine oppfatninger når det har gjort seg opp en bestemt mening. Utvalget ser ikke grunn til å videreføre dagens regel om oppdeling av møte mellom forliksmekling og domsforhandling.
De alminnelige hensyn som taler for offentlighet i rettspleien tilsier at møtene i forliksrådet er offentlige. Utvalget er kommet til at forliksrådet ikke bør gis anledning til å lukke dørene selv om partene gir samtykke.
Departementet er enig med utvalget i at det bør gjelde én norm for utformingen av alle typer forliksklager. Departementet ser likevel ikke grunn til å skjerpe kravene mer enn utvalget foreslår. Departementet er enig med utvalget i at tilsvarsfristen normalt bør settes til to uker. Departementet ser ikke tilstrekkelig grunn til å videreføre regelen om at innklagede skal kunne kreve mekling selv om kravet godtas. Det foreligger ikke da noen egentlig tvist, men betalingsvansker hos innklagede, og det foreligger mindre behov for mekling enn i andre saker.
Departementet ser positivt på utvalgets forslag om frister for gjennomføring av saksbehandlingen. På denne bakgrunn går departementet inn for utvalgets forslag om at møte i saken skal holdes før det er gått tre måneder fra forliksklagen ble forkynt. Når forkynning først har skjedd, antar departementet at det bare sjelden vil være vanskelig for forliksrådet å få avsluttet saken i løpet av tre måneder. Dersom det går lengre tid, bør en part ha rett til å avslutte forliksrådsbehandlingen straks ved å bringe saken inn for tingretten ved stevning.
Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at en part kan kreve forliksrådsbehandlingen innstilt etter at rettsmøtet har vart i mer enn tre timer. For det tilfelle at det vil være formålstjenlig å fortsette forhandlingene i et nytt møte, foreslår departementet at forliksrådet kan beslutte dette. Det vil ellers stå partene fritt å samtykke i at forhandlingene fortsetter ut over tre timer dersom både de og forliksrådet finner det hensiktsmessig.
Departementet har også videreført utvalgets forslag om at behandlingen skal kunne innstilles allerede etter at tilsvar er innkommet. Når det er liten sannsynlighet for løsning, bør det være mulig å stoppe videre saksbehandling.
Departementet er enig med utvalget i at det fortsatt bør gjelde den ordning at det i samme møte både mekles og forhandles om hva en eventuell dom bør gå ut på. Praktiske hensyn taler for at loven ikke skal legge opp til en deling av rettsmøtet i mekling og eventuell domsforhandling. Når det ikke lenger trekkes noe bestemt skille mellom mekling og domsforhandling, må reglene om offentlighet være de samme for begge funksjoner. Departementet anser det uaktuelt å innføre en regel som ville innebære domsforhandling for lukkede dører, og er enig med utvalget i at hovedregelen skal være at møter i forliksrådet er offentlige (åpne). Unntakene fra offentlighet bør ikke være andre enn dem som gjelder for alle rettsmøter i domstolene. Departementet er også enig med utvalget i at partene ikke bør kunne gjøre avtale om unntak fra offentlighet under meklingen.
Departementet foreslår - som utvalget - at partene skal ha adgang til med bindende virkning å frasi seg retten til å kreve dom i saken. Partene bør kunne oppnå to virkninger av et slikt frafall - at møtet kan gå for lukkede dører, og at forliksrådet blir stilt friere til å opptre under meklingen i forhold til partene.
Når det gjelder spørsmålet om prosessfullmektiger og medhjelpere, tar utvalgets flertall utgangspunkt i at parter skal ha rett til å la seg representere etter eget valg. Flertallet er kommet til at det bør legges avgjørende vekt på betenkelighetene ved å nekte bruk av advokat. Gjeldende regel om å varsle motparten om bruk av advokat bør opprettholdes. Mindretallet ønsker å forby bruk av advokat og annen profesjonell bistand under meklingen.
De alminnelige vilkår for å tilkjenne en part erstatning bør fortsatt gjelde. Dersom sakskostnadene erstattes, bør det for det første omfatte utgifter til rettsgebyr. Utgifter til rettshjelp under saksforberedelsen erstattes med et beløp som maksimalt utgjør fire ganger rettsgebyret. Parter med personlig møteplikt bør også få erstattet reiseutgifter. Flertallet ønsker å begrense erstatningen av øvrige sakskostnader til et beløp inntil et halvt rettsgebyr for hver møtedag. Mindretallet kan bare støtte dette forslaget dersom advokater nektes å være prosessfullmektig eller rettslig medhjelper.
Departementet er enig med utvalget i at det er ønskelig at partene møter personlig i forliksrådet. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å la partenes personlige møteplikt gjelde i kommunen og nabokommunene. Departementet ser ikke grunn til å gjøre unntak fra den personlige møteplikten for saker som bare gjelder inkassokostnadene.
Departementet kan i det vesentlige slutte seg til utvalgets begrunnelse for å la advokater møte som prosessfullmektig i forliksrådet. Til støtte for lovforslaget om prosessfullmektiger under møte i forliksrådet, vil departementet særlig framheve disse momentene: For det første bør det foreligge sterke grunner for å fravike hovedregelen i loven om at en part kan la seg representere av en prosessfullmektig. For det annet inneholder lovforslaget elementer som vil være viktige bidrag til å holde kostnadene med den samlede forliksrådsbehandlingen på et lavt nivå. For det tredje er det viktig at forliksrådet kan utøve sin meklerrolle mest mulig effektivt.
Etter gjeldende rett kan forliksrådets dommer ankes til tingretten. Forliksrådets uteblivelsesdommer kan angripes ved begjæring om oppfriskning innen en måned. Overfor uteblivelsesdommer i forliksrådet gjelder dessuten den særordning at dommen i stedet kan ankes innen samme frist. Forliksrådets avgjørelser om sakskostnader kan påkjæres særskilt.
Utvalget foreslår å endre reglene som innebærer at oppfriskning av uteblivelsesdommer kan føre til ny behandling i forliksrådet. I stedet bør saken bringes inn til tingretten ved stevning. Beslutninger om saksbehandlingen bør ikke kunne bringes inn for tingretten. Om spørsmålet om avvisning blir brakt inn for tingretten, bør også sakens realitet bli behandlet der dersom tingretten mener det er feil å avvise. Anføres det derimot at forliksrådet har overskredet sin kompetanse ved retting av avgjørelser, bør dette kunne overprøves uten at det er nødvendig å ta ut stevning for tingretten.
Departementet kan i det vesentlige slutte seg til utvalgets synspunkter. Departementet er enig i at det ikke lenger bør være anledning til å begjære oppfriskning mot forsømmelser i forliksrådet. Om det er grunn til å endre forskriftene om forkynning av forliksrådsdokumenter, vil bli vurdert nærmere av departementet. Uavhengig av utfallet av den vurderingen går departementet inn for at uteblivelsesdommer bare skal kunne overprøves ved å ta ut stevning for tingretten.
Komiteen mener tvister i utgangspunktet bør løses på et lavest mulig domstolsnivå, og aller helst i minnelighet der dette er mulig. Forliksrådene har vist at de er viktige bidrag til å få løst tvister på en hensiktsmessig måte. Avgrensningen av saker som vil bli behandlet i forliksråd anses som rimelig balansert. Komiteen ønsker likevel at Regjeringen følger utviklingen slik at en sikrer en bred mulighet til å behandle saker i forliksrådet der partene ønsker dette.
Komiteen har merket seg at forliksrådene ser fristen i § 6-5 første ledd om at møte skal holdes tre måneder etter at klagen ble inngitt, som nærmest umulig å gjennomføre i enkelte tilfeller. Spesielt problematisk kan en slik frist være i forbindelse med ukjent forkynnelsesadresse og ferieavviklinger. Komiteen har forståelse for dette og ønsker ikke at tvisteloven skal fremstå med frister som ikke etterleves. Samtidig er det viktig for komiteen at en tilstreber en så effektiv saksavvikling som mulig. En frist på tre måneder vil for det alt vesentlige være mulig å etterleve, men den bør nok modereres noe. Komiteen ser at en mer smidig regel som inneholder den samme intensjon, vil være at møtet bør holdes innen tre måneder fra inngitt klage.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Tvisteloven § 6-5 første ledd andre punktum skal lyde:
Møtet bør holdes innen tre måneder etter at klagen ble inngitt."