5. Når bør løsning av tvister styres utenom de alminnelige domstolene? Plikter før sak reises
- 5.1 Sammendrag
- 5.2 Komiteens merknader
Det er viktig å begrense sakstilgangen og forbeholde domstolsbehandling til tvister som ikke ser ut til å kunne løses på annen måte. Tvisteloven må i samspill med annen lovgivning ha virkemidler som på en balansert måte gir partene incitament til å forsøke andre passende løsningsalternativer enn domstolene i første omgang. Et slikt incitament er det i utgangspunktet behov for uavhengig av tvistens art, omfang og verdi. Når en sak først er klar for domstolsbehandling, blir det lagt opp til differensiert behandling ut fra tvistegjenstandens verdi.
Målet er å styre partene til å forsøke å finne en løsning på egen hånd eller ved bruk av alternative tvisteløsningsmetoder, i stedet for først å gå til domstolene. Dette blir gjort i stor utstrekning i dag, men det er et mål at enda flere saker skal forsøkes løst utenrettslig.
Alternativ tvisteløsning kan defineres som metoder for løsning av rettstvister på en annen måte enn ved tradisjonell domstolsbehandling og dom. Alternativ tvisteløsning kan omfatte tvisteløsningsordninger utenfor domstolssystemet (utenrettslig) eller inngå som et ledd i behandlingen for domstolene.
Alternativ tvisteløsning som inkluderer mekling, åpner i mange tilfeller for å finne løsninger tilpasset partenes behov og interesser sammenlignet med en dom hvor behandlingen og avgjørelsen begrenser seg til det som er tvistegjenstand i saken. For samfunnet betyr alternativ tvisteløsning blant annet en bedre utnytting av begrensede domstolsressurser.
Tvistemålsutvalget peker på at tvisteloven må legge til rette for at det skapes et klima og en kultur for minnelige løsninger, og på ulike måter tjene som incitament til at tvister kan bli løst på annen måte enn ved rettergang og dom. Etter utvalgets oppfatning vil en valgfri adgang til forliksrådsbehandling gjøre det enklere å tilpasse forliksrådsbehandling til andre tilbud om alternativ konfliktløsning.
Tvistemålsutvalget har det syn at behovet for behandling av småkrav ikke forsvarlig kan ivaretas gjennom forliksrådsbehandling. Utvalget mener at nemndbehandling vil være en fullt tilfredsstillende tvisteløsningsmetode i en rekke saker og et viktig supplement til avlasting for domstolene.
Utvalget foreslår at behandling i forliksrådet ikke lenger skal være obligatorisk. Forliksrådet foreslås videreført som en meklingsinstitusjon med begrenset domsmyndighet. Utvalgets forslag om valgfri forliksrådsbehandling vil innebære at forliksrådet ikke i samme grad som etter gjeldende ordning vil kunne fungere som en buffer mot tingrettene. Sett i sammenheng med utvalgets forslag til en småkravprosess, vil forslaget også føre til en øking av antall saker til tingretten.
Det er et mål at domstolene skal være et reelt tvisteløsningstilbud for alle. En forutsetning for å nå målsettingen er at domstolene ikke oversvømmes av saker som kunne og burde vært løst på annen måte. Det er derfor departementets oppfatning at domstolsbehandling bør framstå som siste utvei etter at partene forgjeves har forsøkt å løse tvisten utenrettslig. Departementet mener at de fleste rettstvister som faktisk og rettslig ligger slik an at de kan løses utenrettslig, må finne sin løsning utenfor de alminnelige domstoler. Departementet er enig med utvalget i at tvisteloven må legge bedre til rette for at partene kan se dette som en reell mulighet og foreslår å følge utvalgets forslag til regler om plikter før sak reises.
Departementet ser positivt på utviklingen av ulike tilbud om utenrettslig mekling. Når partene etter forslaget pålegges plikt til å forsøke å løse saken i minnelighet før sak reises, bør tvisteloven legge til rette for at partene kan oppfylle plikten ved bruk av forskjellige alternative tvisteløsningsmetoder - i tillegg til forliksrådet. Departementet mener at de alternativene som skal gis rettsvirkninger i tvisteloven, generelt må oppfylle visse minimumskrav til rettssikkerhet.
Departementet mener at utgangspunktet bør være at utenrettslige alternativer bør ha forankring i lov for å bli gitt rettsvirkninger i forhold til tvisteloven. Når det gjelder nemnder som er opprettet etter initiativ fra bransjeorganisasjoner mv., foreslår departementet likevel at en realitetsbehandling av tvisten i en slik nemnd skal kunne frita for behandling i forliksrådet.
Et viktig spørsmål i denne sammenhengen er om avgjørelser i utenrettslige tvisteløsningsnemnder bør ha rettskraft- og tvangskraftvirkninger. Også dette bør etter departementets mening vurderes konkret for den enkelte nemnd som det er aktuelt for. Departementet stiller seg ikke prinsipielt avvisende til at avgjørelsene fra flere utenrettslige tvisteløsningsnemnder gis retts- og tvangskraftsvirkninger dersom de ikke bringes inn for prøving i domstolene.
Departementet foreslår, i motsetning til utvalget, å videreføre utgangspunktet om plikt til forliksrådsmekling i sivile saker. Departementet mener en slik forsterket meklingsplikt er nødvendig for å sikre en mulighet for rask og billig tvisteløsning og for å opprettholde forliksrådet som buffer mot tingretten. Det siste blir særlig aktuelt ved innføringen av småkravprosess. Ved å tvinge partene til forliksrådet før småkravprosess er det større mulighet for at saken blir forlikt eller endelig avgjort der enn ved valgfri mekling. Departementet legger likevel til grunn at småkravprosessen vil føre til økt mengde små saker til tingretten.
Utvalget drøfter om og hvordan det er mulig gjennom regler i tvisteloven å legge til rette for et klima og en kultur for minnelige løsninger. Utvalget finner det naturlig å gi et regelsett om utenrettslig mekling i tvisteloven for å markere at utenrettslig mekling er et regulært behandlingsledd når det først er blitt en tvist. Andre viktige elementer er etter utvalgets mening at partene før sak reises, plikter å fremme og grunngi sine krav overfor motparten og klarlegge de faktiske forhold, medregnet å opplyse om viktige bevis de er kjent med. I tillegg kommer en plikt til å forsøke å løse saken i minnelighet.
Departementet er enig i at tvisteloven må legge til rette for at tvister i større utstrekning enn i dag løses i minnelighet før saken bringes inn for domstolene, og slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag. Departementet mener at en synliggjøring ved lovfesting av en plikt til å varsle motparten, klarlegge krav og grunnlaget for kravet, opplyse om viktige bevis og forsøke å løse saken utenrettslig, vil øke bevisstheten om utenrettslig løsning og bidra til at flere saker blir løst uten at saken bringes inn for domstolene.
Utvalget drøfter ikke om de foreslåtte pliktene skal være vilkår for å reise sak for tingretten, prosessforutsetninger. Departementet er enig med utvalget i at konsekvenser for rett og plikt til sakskostnader vil være en tilstrekkelig effektiv sanksjon for manglende etterlevelse. Formålet med forslaget tilsier ikke at saken skal avvises dersom pliktene ikke er oppfylt. Departementet understreker at det er en forutsetning for oppfyllelse av forslagets hensikt, spesielt i forhold til selvprosederende parter, at Domstoladministrasjonen eller tingrett og forliksråd legger opp til lett tilgjengelig og god informasjon om hva partene må gjøre før sak reises.
Behandlingen i forliksrådet skal være et så lite ressurskrevende tvisteløsningsalternativ at departementet ikke finner grunn til å oppstille mer formaliserte krav forut for forliksklage. Det bør likevel gjelde et krav om varsel til motparten før saksanlegg om at det er aktuelt å reise sak for forliksrådet, hvilket krav det gjelder, og grunnlaget for det. Gjennomført forliksrådsbehandling vil på sin side oppfylle alle eller deler av pliktene i lovforslaget kapittel 5 før saksanlegg for tingretten.
Departementet kan ikke se at det er grunn til å gjøre generelt unntak fra pliktene i saker om gyldigheten av forvaltningsvedtak. I saker om administrative tvangsvedtak etter lovforslaget kapittel 36 vil de alminnelige plikter før sak reises, ha lite for seg og være tyngende for den som reglene skal beskytte. Departementet går derfor inn for at disse sakene unntas fra pliktene før sak reises. Når det gjelder andre forvaltningsvedtak, mener departementet at unntak eventuelt bør fastsettes i særlovgivningen.
Skatte- og avgiftssakene er en sakstype som på visse måter kan stå i en særstilling. Det er likevel langt fra uvanlig at også skatte- og avgiftssaker ender i utenrettslig forlik. Departementet ser derfor et potensial for flere forlik forut for saksanlegg også i skatte- og avgiftssakene og antar for sin del at søksmålsfristen på seks måneder er tilstrekkelig til å gjennomføre pliktene.
Når en sak er meklet i forliksrådet eller har vært behandlet i en tvisteløsningsnemnd, vil det vesentligste av pliktene om varsel og opplysning om krav, grunnlag og viktige bevis normalt være oppfylt. Selv om kravet er behandlet i forliksrådet kan det være grunnlag og innsigelser partene ikke har påberopt, og bevis som ikke har kommet fram, og som burde ha vært opplyst før saksanlegg. Dette bør kunne få konsekvenser for sakskostnadsavgjørelsen selv om saken har vært behandlet i forliksrådet eller tvisteløsningsnemnd.
Forslaget til ny tvistelov er utformet mest mulig teknologinøytralt. Det tilsier at lovens skriftlighetskrav i utgangspunktet kan oppfylles både i papirbasert og elektronisk dokument. Særlig privatpersoner har en forventning om at viktige meldinger som utløser en handlingsplikt eller andre rettsvirkninger, kommer som brev i vanlig post. Det er derfor et utgangspunkt at elektronisk kommunikasjon bør være avtalt mellom partene. Departementet mener de samme hensyn gjør seg gjeldende for skriftlighetskravet i lovforslaget om varsel om søksmål og foreslår derfor et tilsvarende formkrav for varsel til private parter. Det bør gjøres unntak for forhold der partene har en løpende forretningsforbindelse hvor elektronisk kommunikasjon er den vanlige skriftlige kommunikasjonsformen, og når det foreligger samtykke fra den private parten.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at partene skal ha en gjensidig plikt til å medvirke til at saken blir fullstendig og riktig opplyst også før sak reises. Departementet har tro på at en plikt med konsekvenser for sakskostnadene vil skjerpe partene, slik at nødvendige avklaringer kommer på et langt tidligere tidspunkt i saken. Plikten til å opplyse om bevis før saksanlegg må gjelde med de begrensninger som følger av reglene om bevisforbud og bevisfritak. Departementet er enig i at dette bør synliggjøres i lovteksten.
Departementet slutter seg til utvalgsflertallet om ikke å åpne for at det ved forskrift kan gis særlige regler om avklaring på spesielle saksområder.
I likhet med utvalget mener departementet at tvisteloven bør ha en bestemmelse som pålegger partene å forsøke å løse tvisten før domstolene involveres. Forslaget innebærer imidlertid ingen plikt til å sette fram forlikstilbud eller til å akseptere et dårlig tilbud. Det er ikke alle saker hvor det er rimelig å inngå forlik. Departementet er enig i at ordlyden bør reflektere dette bedre.
Komiteen mener det er et sentralt mål at lovgivningen motiverer parter til å løse tvister utenom de alminnelige domstolene. Samtidig må lovverket sikre at alle som ønsker det, har tilgang til domstolene for å prøve sin rett.
Komiteen mener en lovfesting av plikter før sak reises, blant annet plikt til å varsle motparten, klarlegge krav og opplyse om viktige bevis, vil bidra til å motivere og synliggjøre mulighetene for utenrettslig løsning.
Komiteen ser at en lovfestet plikt for partene til å forsøke å løse tvisten før saksanlegg, både gir en bedre utnyttelse av domstolsressurser og kan gi lavere kostnader for partene. Gjennom forliksrådsmekling, forslaget om utenrettslig mekling og muligheten for å bringe saken inn for en utenrettslig nemnd vil partene etter komiteens oppfatning ha gode muligheter til å løse tvisten utenfor domstolene.