24. Særlige prosessformer. Prøving av forvaltningsvedtak
- 24.1 Sammendrag
- 24.2 Komiteens merknader
Tvistemålsloven inneholder en del spesialregler for bestemte sakstyper. Reglene er samlet i tvistemålslovens femte del. Utenfor tvistemålsloven er det en rekke lover som har egne rettergangsregler. Tvistemålsutvalget konkluderer med at særskilte prosessregler som hovedregel bør knyttes til det materielle regelverket. Tvistemålsloven kapittel 33 om saker om overprøving av administrative vedtak om frihetstap og andre tvangsinngrep, foreslås i det alt vesentlige videreført.
Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for at reglene om nedstamningssaker flyttes til barneloven, og at reglene om ekteskapssaker overføres til ekteskapsloven. Reglene i tvisteloven bør i størst mulig grad være alminnelige prosessregler som kommer til anvendelse dersom ikke annet følger av regler for den enkelte sakstype. Etter departementets mening er det derfor en fordel at de prosessuelle spesialreglene knyttes til det materielle regelverket.
Gyldigheten av forvaltningsvedtak kan kontrolleres av domstolene. Tvistemålsloven kapittel 30 har særregler for saker om offentlige tjenestehandlinger. En praktisk viktig regel framgår av § 437 første ledd: Vedkommende forvaltningsorgan kan bestemme at søksmål ikke skal kunne reises uten at vedkommende har benyttet den adgang han har til å klage over avgjørelsen og klagen er avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen.
Tvistemålsutvalget går ikke inn for at det fortsatt skal være et eget kapittel i tvisteloven om prøving av forvaltningsvedtak. Utvalget vurderer likevel om noen av reglene i tvistemålsloven kapittel 30 bør videreføres. Tvistemålsloven § 436 foreslås videreført med endringer. Utvalget foreslår en viss utvidelse av adgangen til å reise erstatningssøksmål om en tjenestemanns eller det offentliges erstatningsansvar i anledning rettslige avgjørelser. Bestemmelsen foreslås overført til domstolloven.
Reglene i § 437 om at forvaltningsorganet kan fastsette at klageretten skal benyttes så langt det er mulig før sak kan reises, samt at forvaltningsorganet kan fastsette frist for å reise søksmål, foreslås ikke videreført. Uttømming av klagemulighetene og frist for å reise søksmål, bør i stedet reguleres i den lov som hjemler vedtaket.
Departementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det ikke er grunn til å beholde et eget kapittel i tvisteloven om prøving av forvaltningsvedtak, og slutter seg til utvalgets vurderinger.
Utvalget har foreslått en viss utvidelse av muligheten til å reise erstatningssak om en rettslig avgjørelse. Departementet mener det klare utgangspunkt må være at prøving av om det er begått feil i rettergangen, må søkes avhjulpet ved rettsmidler. Gjeldende regler kan, som utvalget påpeker, likevel gi urimelige utslag. Departementet vil peke på at disse kan motvirkes ved en noe mer liberal anvendelse av vilkåret om rettslig interesse for overprøving. Departementet går også inn for en begrenset utvidelse av adgangen til å gå til erstatningssøksmål om rettslige avgjørelser, og er enig i at disse reglene bør plasseres i domstolloven.
Adgangen til å reise søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak eller om erstatning beror i utgangspunktet på de alminnelige søksmålsbetingelser. For å sikre en reell adgang til domstolskontroll med forvaltningen legger departementet vekt på at disse søksmålsbetingelsene skal bli praktisert rimelig liberalt. Departementet mener som utvalget at det følger av de alminnelige søksmålsbetingelser at søksmål om lovmessigheten eller gyldigheten av forvaltningsvedtak ikke kan reises mot den tjenestemann som har truffet vedtaket, men må anlegges mot vedkommende offentlige rettsubjekt.
Departementet anser det gjennomgående som ønskelig at klageretten er uttømt før det blir reist søksmål. Departementet frykter imidlertid at en alminnelig og absolutt regel om dette kan bli for stivbent, og ser i motsetning til utvalget ikke vesentlige innvendinger mot at forvaltningsorganet, for den enkelte sak eller sakstype, setter krav om uttømming av klageretten før søksmål kan reises. Forvaltningsorganet må ta hensyn til EMK artikkel 6 ved avgjørelsen av om det skal kreves uttømming av klageadgang som vilkår for domstolsprøving. Etter dette foreslår departementet å ta inn i forvaltningsloven regler om en adgang for forvaltningsorganet til å stille krav om at klageretten skal være utnyttet før søksmål kan reises.
Spørsmålet om å sette en søksmålsfrist for saker om gyldigheten av eller erstatning for tap som følge av et forvaltningsvedtak står etter departementets mening i en annen stilling. Departementet mener at behovet for søksmålsfrister bør vurderes i forhold til de enkelte særlover og ikke reguleres i noen alminnelig bestemmelse i tvisteloven eller forvaltningsloven.
Tvistemålsutvalget behandler rettslig prøving av administrative tvangsvedtak overfor personer. I tvistemålsloven finnes særregler om dette i kapittel 33, som utgjør en egen prosessform. Utvalget mener det er behov for slike regler, og at disse særlige prosessreglene bør tas med i tvisteloven og fortsatt utgjøre et eget kapittel i loven. En særlig problemstilling er instansfølgen for den rettslige overprøvingen av administrative tvangsvedtak overfor personer. Utvalget konkluderer med at dagens ordning bør beholdes slik at alle saker starter i tingretten og deretter kan ankes til lagmannsrett og eventuelt Høyesterett.
Departementet slutter seg til de hovedlinjer som utvalget trekker opp og til synspunktet om at gjeldende rett i stor grad bør videreføres. Departementet foreslår at de særlige reglene om rettens overprøving av administrative tvangsvedtak tas inn som kapittel 36 i den nye tvisteloven.
Departementet slutter seg prinsipielt til utvalgets hovedsynspunkter på instansfølgen i saker om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak overfor personer. Når det gjelder overprøvingen av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven, mener imidlertid departementet at hensynet til barnets beste taler for at disse sakene behandles i lagmannsretten som førsteinstans. Denne endringen vil i hovedsak knytte seg til lovgivning som hører under Barne- og familiedepartementets ansvarsområde. Det vil bli fremmet en proposisjon derfra i løpet av våren 2005, hvor de nødvendige endringene vil bli presentert og vurdert. Gjennomføring av dette forslaget gjør det ønskelig med en annen sammensetning av lagmannsretten når den behandler saker om administrative inngrep som førsteinstans, enn når den gjør det som ankeinstans.
Etter gjeldende rett kommer prosessreglene i tvistemålsloven kapittel 33 til anvendelse der dette er særskilt bestemt i den lov som hjemler det underliggende tvangsvedtaket. Tvistemålsutvalget ønsker å videreføre dagens ordning. Utvalget ser imidlertid behov for å endre den henvisningsteknikken som har blitt brukt i enkelte lover. Tvistemålsutvalget tar også særskilt opp spørsmålet om rettens behandling av saker der tvangen opphører etter at sak er anlagt. Etter gjeldende praksis skal saken i slike tilfeller avvises eller heves. I stedet foreslår det å utvide den nåværende rettshjelpordningen, slik at retten kan innvilge fri sakførsel i etterfølgende ugyldighets- eller erstatningssøksmål etter de alminnelige saksbehandlingsreglene i loven.
Departementet er enig med utvalget i at den indirekte henvisningsteknikk som i dag er brukt enkelte steder, ikke bør brukes i framtiden. Departementet ser som utvalget behov for å avhjelpe den begrensning i tilgangen til domstolene som i dag reelt sett finnes i saker der tvangen opphører mens saken står for retten. Tvistemålsutvalgets forslag om å utvide rettens adgang til å innvilge rettshjelp i de tilfelle hvor vedkommende finner grunn til å reise erstatningskrav, framstår som et alternativ. Departementet mener imidlertid at dette blir imøtekommet gjennom rettshjelploven § 16 slik bestemmelsen ble foreslått i Ot.prp. nr. 91 (2003-2004).
Etter gjeldende rett er det noe uklart om ny administrativ behandling er et vilkår for å prøve saken på nytt for domstolene. Utvalget mener at det generelt bør gjelde et slikt vilkår, og foreslår at kravet tas inn i den nye tvisteloven.
Departementet er enig med utvalget i at det som et generelt vilkår for ny rettslig prøving bør kreves at saken har vært underlagt ny administrativ behandling. Departementet finner imidlertid grunn til å påpeke at vurderingen av karensreglene må skje i lys av de menneskerettslige forpliktelser som særlig knytter seg til saker om frihetsberøvelse, jf. EMK artikkel 5. Departementet antar at en karensperiode på inntil ett år vil være akseptabelt. Gjeldende karensregler i norsk rett som varierer fra 6 måneder til ett år, må derfor antas å være forenlige med EMK.
Når vilkåret om ny administrativ prøving tas inn i tvisteloven, samtidig som særlovgivningen inneholder regler om karensperiode, mener departementet det er unødvendig å videreføre egne karensregler i tvisteloven. Departementet er også enig med Utvalget i at kravet om ny administrativ prøving og saksbehandlingsreglene for allmennprosessen sammen vil redusere behovet for de særlige reglene i tvistemålsloven § 486 annet ledd om forenklet saksbehandling. Departementet foreslår derfor med utvalget at disse reglene ikke blir videreført.
I tråd med utvalgets vurderinger foreslår departementet at den nye tvisteloven skal inneholde generelle bestemmelser som fastsetter bruken av meddommere i saker om rettslig overprøving. Det skal i stor grad være opp til retten selv å avgjøre i hvilken grad det er behov for at meddommerne skal være fagkyndige. Departementet ser ikke behov for å følge opp utvalgets forslag om at tingretten i særlige tilfeller kan settes med fire meddommere hvorav to skal være fagkyndige.
Departementet foreslår at lagmannsretten, når den opptrer som ankeinstans, settes med to meddommere, hvorav den ene eller begge kan være fagkyndige oppnevnt av retten. Når lagmannsretten behandler en barnevernsak etter kapittel 36 som førsteinstans, bør sammensetningen være en annen. Etter departementets syn bør det da være tilstrekkelig med to juridiske dommere. Det vil da være naturlig å ha tre meddommere, hvorav en eller to kan være fagkyndige.
Tvistemålsutvalget foreslår en ny bestemmelse som eksplisitt utelukker som dommer noen som står i fylkesnemndenes eller smittevernnemndenes utvalg, eller som er medlem av en kontrollkommisjon for det psykiske helsevern, når saken gjelder rettslig prøving av et vedtak som er truffet i et slikt organ som vedkommende har en tilknytning til. De høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet, er negative til en slik regel. Departementet slutter seg til det syn høringsinstansene har gitt uttrykk for. Det vil bli vanskeligere å få tak i fagkyndige meddommere til den enkelte sak når det er færre å velge mellom. Departementet er dessuten av den oppfatning at det kan være en styrke for fagkyndige meddommere at de har erfaring fra de ulike stadiene av prosessen.
Tvistemålsloven § 148 gir regler om foregrepet virkning eller tvangskraft. Tvistemålsutvalget foreslår en ny regel om foregrepet virkning av en dom som går ut på at et tvangsvedtak skal opphøre. Der det foreligger "særlig tungtveiende grunner", kan retten i dommen likevel bestemme at den ikke skal få foregrepet virkning.
På bakgrunn av våre menneskerettslige forpliktelser, bør utgangspunktet være som foreslått av utvalget, jf. departementets lovforslag § 36-9 første ledd. Departementet er imidlertid enig med regjeringsadvokaten i at vilkåret om "særlig tungtveiende grunner" for at unntaket i annet ledd skal komme til anvendelse, er for strengt. Departementet mener at "tungtveiende grunner" må være et tilstrekkelig vilkår for å tydeliggjøre at det må foreligge særlige hensyn av en viss tyngde for at unntaket skal komme til anvendelse. Departementet vil med dette signalisere at unntaket i annet ledd er ment å komme noe oftere til anvendelse enn etter Tvistemålsutvalgets forslag.
Komiteen er enig i at de fleste prosessuelle særregler bør knyttes til det materielle regelverket, og at tvangsfullbyrdelseslovens regler om midlertidig sikring bør flyttes til tvisteloven. Komiteen er også enig i at det ikke er grunn til å beholde et eget kapittel i tvisteloven om prøving av forvaltningsvedtak.
Komiteen deler departementets oppfatning om at uttømming av klageretten ikke bør innføres som et generelt vilkår for søksmål, og at det bør skje en videreføring av regelen om at forvaltningsorganet gis adgang til å stille vilkår om at klageretten skal være utnyttet. Behovet for søksmålsfrister bør vurderes i tilknytning til de enkelte særlover, og det bør ikke skje en videreføring av den generelle regelen om at alle forvaltningsorgan kan sette frist for å reise søksmål.
Hovedlinjene i gjeldende regler om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren bør etter komiteens oppfatning videreføres slik departementet foreslår.
Komiteen slutter seg til departementets syn om at den nye loven bør føre til endringer i straffeprosessloven slik at det ikke blir større forskjeller mellom disse to prosessformene enn saklig nødvendig, og er enig i at det er mest hensiktsmessig å foreslå slike endringer i en ikraftsettingsproposisjon. Komiteen er også enig i at det der fremmes forslag om nødvendige endringer i øvrige lover med prosessuelle bestemmelser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er ikke enig i at det bør gjelde noen særregler om instansfølgen ved overprøving av vedtak etter barnevernloven. Hensynet til at det raskt skal bli ro omkring barna, kan ivaretas ved å innføre strenge vilkår for at lagmannsretten kan gi samtykke til at anke over tingrettens dom i disse sakene blir fremmet til behandling. Flertallet vil understreke at før disse sakene møter silingsregelen til lagmannsretten, har den vært gjenstand for behandling både i fylkesnemnda og i tingretten. Flertallet mener at lagmannsretten bør gis anledning til å gi samtykke til fremme av anke i tilfeller hvor fylkesnemnda har avslått begjæring om tvangsvedtak, mens tingretten har gitt tilslutning til dette. Flertallet viser for øvrig til sine merknader under kapittel 2.2.