22.1 Sammendrag

I domstolloven § 1 er Høyesteretts kjæremålsutvalg tatt med som en egen domstol i oppregningen av de alminnelige domstoler. Domstolloven § 4 gir adgang til å dele Høyesterett i flere avdelinger. I den enkelte sak deltar fem dommere i Høyesterett i avdeling og tre dommere i kjæremålsutvalget. Plenumsloven har regler om at enkelte saker skal behandles av den samlede Høyesterett.

Alle sivile saker som bringes inn for Høyesterett, kommer til behandling i kjæremålsutvalget, enten til siling (ankesaker) eller som kjæremål. Bare en drøy sjettedel blir fremmet til behandling i Høyesterett.

22.1.1 Høyesteretts oppgaver og funksjoner

I de senere år har det uttrykkelig vært lagt til grunn at Høyesteretts fremste oppgave er å bidra til rettsenhet, rettsavklaring og rettsutvikling. Høyesteretts virksomhet blir derfor forsøkt konsentrert om prinsipielle og retningsgivende avgjørelser. Tvistemålsutvalget foreslår ingen endringer i det som skal være Høyesteretts hovedoppgaver, men fremmer enkelte forslag som legger større vekt på Høyesteretts ansvar for å løse prinsipielle spørsmål.

Departementet slutter seg til utvalgets drøftelser av Høyesteretts oppgaver og funksjoner. Departementet er enig i at Høyesteretts hovedoppgave er å bidra til rettsenhet, rettsavklaring og i noen grad rettsutvikling i samspill med de lovgivende myndigheter. Skal Høyesterett løse disse oppgavene på beste måte, må det ha følger både for sakstilfanget i Høyesterett og for behandlingsmåten. Reglene som bestemmer sakstilfanget, må utformes slik at de fanger opp saker hvor behovet for rettsenhet, rettsavklaring og rettsutvikling gjør seg gjeldende.

22.1.2 Organiseringen av Høyesteretts virksomhet

22.1.2.1 Forslag om Høyesteretts ankeutvalg

Tvistemålsutvalget drøfter kjæremålsutvalgets oppgaver og konkluderer med at det ikke bør gjøres endringer i kjæremålsutvalgets hovedoppgaver. Utvalget foreslår imidlertid endringer i domstollovens regler om organiseringen av Høyesterett og Høyesteretts kjæremålsutvalg. Etter forslaget skal kjæremålsutvalget ikke bli å regne som en egen domstol, men i stedet være del av Høyesterett, satt med tre dommere og betegnet som Høyesteretts ankeutvalg.

Departementet er enig i at det kan være hensiktsmessig at Høyesteretts kjæremålsutvalg ikke lenger skal regnes som en egen domstol, men i stedet som en del av Høyesterett. Det foreslåtte utvalget bør ha tilsvarende oppgaver som Høyesteretts kjæremålsutvalg har i dag. Departementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det best kan betegnes som Høyesteretts ankeutvalg.

22.1.2.2 Høyesteretts sammensetning i den enkelte ankesak

Tvistemålsutvalget foreslår at anker over kjennelser og beslutninger skal behandles i ankeutvalget, som er Høyesterett satt med tre dommere. Når det gjelder ankeutvalgets oppgave med å sile anker over dommer, anser utvalget det også her rimelig at bare tre dommere tar del i avgjørelsen. Tvistemålsutvalget går inn for å beholde dagens ordning med at de anker over dommer som behandles av Høyesterett, som hovedregel behandles av fem dommere. Tvistemålsutvalget foreslår et storkammer med 11 dommere til å behandle særlig viktige saker. Muligheten til plenumsbehandling foreslås beholdt, men bare med sikte på "helt særlige tilfeller".

Departementet er enig i at Høyesteretts ankeutvalg, satt med tre dommere, som hovedregel kan behandle anker over kjennelser og beslutninger. Saker for ankeutvalget som reiser viktige prinsipielle spørsmål, bør kunne henvises til Høyesterett i avdeling. Departementet er videre enig i at silingen av de sakene som kommer inn til Høyesterett, bør utføres av ankeutvalget. Ved anke over dommer bør hovedregelen være at de saker som henvises til Høyesterett, behandles av fem dommere. Departementet går derfor inn for å opprettholde ordningen med to avdelinger som arbeider parallelt.

Departementet slutter seg til forslaget om et storkammer som kan behandle viktige prinsipielle saker og mange av dem som i dag behandles i plenum. Det er ønskelig med et alternativ til plenum for saker som er så viktige at de bør behandles av flere enn fem dommere, men som samtidig ikke er så viktige at de kan forsvare bruk av alle Høyesteretts dommerressurser. Departementet er - som utvalget - kommet til at et storkammer bør settes med 11 dommere.

Det vil være nødvendig å fastsette generelle regler eller retningslinjer for hvilke dommere som skal delta ved behandlingen av den enkelte sak i storkammeret. Dette bør fastsettes enten i lov eller i en forretningsorden for Høyesterett, som retten selv kan fastsette med hjemmel i domstolloven § 7 første ledd. Departementet vil etter samråd med Høyesterett komme tilbake til spørsmålet i den proposisjon om ikraftsetting av tvisteloven som det tar sikte på å fremme.

22.1.3 Utvelging av ankesaker - dommer

Utvalget foreslår å kreve samtykke for at en sak skal behandles i Høyesterett. Med forslaget snus det formelle utgangspunkt om rett til å få anker behandlet ved Høyesterett. Det vil - etter utvalgets forslag - være Høyesteretts ankeutvalg som behandler spørsmålet om det skal gis samtykke til å fremme ankesaken for Høyesterett. Etter utkastet krever nektelse eller begrensning av samtykke enstemmighet. Det vil også være mulig å gi samtykke til fremme av bare en del av anken. En naturlig konsekvens av at de prinsipielle spørsmålene vektlegges, er at kravet om ankeverdi ved anke til Høyesterett oppheves. Selv om en tvistegjenstand har liten økonomisk verdi, kan saken reise vanskelige prinsipielle spørsmål som det er ønskelig at Høyesterett tar stilling til.

Departementet støtter utvalgets forslag om å la dagens ordning med nektelse bli avløst av en samtykkeordning. Loven bør gjenspeile de reelle forholdene ved utvelgingen av ankesaker. En samtykkeordning som har som sitt prinsipielle utgangspunkt at det ikke gjelder noen rett til å få behandlet en sak for Høyesterett, er da mer dekkende og hensiktsmessig.

Departementet er enig i at samtykkebestemmelsen bør utformes slik at det først og fremst er de prinsipielle ankesakene som blir fremmet for Høyesterett. Samtidig må det være adgang til å gi samtykke til behandling av saker hvor det av andre grunner er viktig med en prøving for Høyesterett.

22.1.4 Anke over kjennelser og beslutninger

Høyesteretts kjæremålsutvalg behandler og avgjør kjæremål over kjennelser og beslutninger fra underinstansene. Ved kjæremål over lagmannsrettenes kjennelser og beslutninger er Høyesteretts kjæremålsutvalg eneste overprøvingsinstans.

For det første foreslår utvalget anke som felles rettsmiddel overfor dommer, kjennelser og beslutninger. For det annet foreslås det at Høyesteretts ankeutvalg skal ha adgang til å nekte å behandle en anke over en kjennelse eller beslutning dersom spørsmålet ikke har prinsipiell betydning, og det heller ikke foreligger andre hensyn som tilsier at spørsmålet fremmes til behandling. Utvalget foreslår derimot ikke en silingsordning basert på positivt samtykke, slik som for anke over dommer.

Etter departementets vurdering ivaretar en adgang til å nekte fremme av anke over en kjennelse eller beslutning hensynet til fornuftig ressursbruk i Høyesterett. Mot dette står hensynet til at domstolenes legitimitet kan bli svekket når uriktige avgjørelser ikke blir overprøvd. Adgangen til å nekte fremmet en anke over kjennelse eller beslutning bør følgelig være begrenset.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er grunn til å innføre en silingsordning basert på samtykke fra ankeutvalget når det gjelder anke over kjennelser og beslutninger. Etter departementets syn bør nektelse kunne skje i noe større utstrekning enn det utvalget har gått inn for i utredningen. Departementet er enig i at det bør være mulighet for å nekte fremme av saker dersom anken i det vesentlige reiser omfattende bevisspørsmål.

For adgangen til videre anke over kjennelser og beslutninger, der Høyesteretts ankeutvalg blir tredje instans, går departementet, som utvalget, inn for å opprettholde gjeldende begrensninger for videre kjæremål.

22.1.5 Enkelte spørsmål i forbindelse med Høyesteretts behandling av anker

22.1.5.1 Nye krav, påstandsutvidelse, nytt faktisk grunnlag og nye bevis

Etter gjeldende rett kan Høyesterett alltid nekte at nye krav og påstander trekkes inn i saken. Etter at saken er henvist til realitetsbehandling i Høyesterett kreves samtykke til at nye omstendigheter og bevis bringes inn i saken.

Tvistemålsutvalget foreslår å begrense adgangen til å bringe nye forhold inn i saken ytterligere. Når saken er henvist til behandling i Høyesterett, bør det være nødvendig med tillatelse fra ankeutvalget til å bringe inn nye krav eller utvide påstanden, ikke bare til å trekke inn nytt faktisk grunnlag og nye bevis. Samtykke skal bare gis dersom "særlige grunner" taler for det.

Etter departementets syn er det behov for en regel som sikrer at saken ikke endrer karakter etter at den er henvist til realitetsbehandling i Høyesterett. Adgangen til å nekte nye krav, påstandsutvidelse, nytt faktisk grunnlag eller nye bevis må ses i sammenheng med at forslaget til en samtykkeordning ikke gir ankeutvalget adgang til å omgjøre samtykket. Departementet mener også at det bør være snevre grenser for å bringe inn nytt faktisk grunnlag.

Når det gjelder adgangen til å bringe inn nye bevis etter at det er gitt samtykke til behandling av anken, vil departementet særskilt bemerke: Bringes det inn nye bevis, kan forutsetningene for samtykket bli forrykket og lede til at ankesaken får sterkere preg av bevisvurdering eller konkret subsumpsjon enn av prinsipielle rettsspørsmål. På denne bakgrunn går departementet inn for å fastholde gjeldende rett og utvalgets forslag om krav til samtykke fra Høyesteretts ankeutvalg for å legge fram nye bevis etter at det er gitt samtykke til behandling av anken.

22.1.5.2 Omfanget av Høyesteretts prøvingskompetanse

Etter gjeldende rett kan Høyesterett prøve underinstansens avgjørelse fullt ut, også det faktiske grunnlag for underinstansens avgjørelse. Dette utgangspunktet begrenses likevel i praksis av at bevisføringen for Høyesterett som hovedregel bare er middelbar.

Tvistemålsutvalget viser til at forutsetningen da tvistemålsloven ble vedtatt, var at Høyesterett skulle være en revisjonsdomstol som bare kunne prøve rettsanvendelsen eller saksbehandlingen. Begrensningen i Høyesteretts prøvingskompetanse ble nettopp begrunnet i at bevisføringen for Høyesterett er middelbar. Etter utvalgets syn står ikke denne begrunnelsen seg i saker der avgjørelsen fra underinstansen er bygd på middelbare bevis, for eksempel dokumentbevis. Utvalget peker også på at det i saker der Høyesterett skal prøve rettsanvendelsen, vil være umulig å la være å gå inn i det faktum underinstansen har bygd på. Utvalget foreslår etter dette at Høyesterett i anker over dommer fortsatt bør kunne prøve bevisbedømmelsen.

Departementet går inn for at Høyesterett fortsatt bør kunne prøve bevisvurderingen og legge til grunn et annet saksforhold enn det underinstansen har bygd sin avgjørelse på. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og viser til at Høyesterett i praksis er tilbakeholdende med å prøve saker der bevisføringen er viktig for avgjørelsen. Departementet foreslår videre at Høyesterett gis en utvidet adgang til å treffe realitetsavgjørelser, på linje med den adgang lagmannsretten har til å avgjøre saken i stedet for å hjemvise saken til tingretten.

22.1.5.3 Bør det være direkte bevisføring for Høyesterett?

Etter gjeldende rett er bevisføringen som hovedregel indirekte (middelbar). Tvistemålsutvalget drøfter hvorvidt bevisføringen for Høyesterett bør være umiddelbar og konkluderer med at dagens ordning bør beholdes. Utvalget går inn for at det fortsatt skal være mulig å avhøre rettsoppnevnte sakkyndige direkte for Høyesterett.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke bør være adgang til direkte bevisføring i større utstrekning enn i dag.

22.1.6 Statens opptreden i saker om grunnlovsspørsmål eller internasjonale konvensjoner

Utvalget foreslår at staten skal ha adgang til å opptre i saker som gjelder forholdet mellom norske regler og internasjonale forpliktelser, og i saker der det er spørsmål om konflikt med Grunnloven. Samtidig er det utvalgets syn at staten ikke bør ha en generell adgang til å tre inn i enhver sak som gjelder forståelsen og anvendelsen av regler Norge er bundet av gjennom internasjonale avtaler. Utvalget foreslår at staten skal ha rett til å tre inn i saker som behandles av Høyesterett i plenum eller i storkammer. Statens deltakelse bør også være begrenset til de særlig viktige og prinsipielle sakene.

Departementet er enig i at staten bør ha adgang til å opptre både i saker som gjelder mulig konflikt med Grunnloven, og der det oppstår spørsmål om konflikt mellom norske rettsregler og internasjonale forpliktelser. Departementet mener at staten bør ha adgang til å opptre for Høyesterett uansett om saken behandles i plenum, storkammer eller avdeling. Departementet foreslår på den annen side ikke en adgang for staten til å opptre for ankeutvalget. De sakene som behandles i ankeutvalget, gis ikke så omfattende behandling, og det er oftere viktig å få saken avgjort raskt.

Statens deltakelse i saken vil bidra til å øke sakskostnadene. For en part som ikke får medhold i det syn staten gjør gjeldende, blir eksponeringen for høye sakskostnader større. Departementet vil imidlertid peke på at det ikke vil være naturlig å tilkjenne staten sakskostnader i saker der staten opptrer helt etter eget ønske.

22.2 Komiteens merknader

Komiteen mener at dagens ordning med nektelse av å fremme anke til Høyesterett bør avløses av en samtykkeordning for å bedre gjenspeile det reelle forhold i lovteksten. Adgangen til å nekte fremmet en anke over kjennelser og beslutninger bør imidlertid være begrenset. Dette fordi man må unngå at tilliten til domstolene svekkes ved at uriktige avgjørelser ikke blir overprøvd.

Komiteen er enig med departementet i at staten bør ha adgang til å opptre både i saker som gjelder mulig konflikt mellom lov og Grunnloven, og i saker der det oppstår spørsmål om konflikt mellom lov og folkerett. Adgangen bør gjelde både når saken behandles av Høyesterett i plenum, i storkammer eller i avdeling.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at Høyesteretts hovedoppgave er å bidra til rettsenhet, rettsavklaring og i noen grad rettsutvikling i samspill med lovgivende myndigheter. Det er etter flertallets mening viktig at reglene som regulerer sakstilfanget, utformes slik at Høyesterett får mulighet til å ivareta sine hovedoppgaver på en god måte. Flertallet er enig med departementet i at tvister som i hovedsak gjelder spørsmål om bevis eller helt konkrete avveininger, bør få sin endelige avgjørelse i lagmannsrettene. En forutsetning for dette er dog at lagmannsrettene gjennom prosessregler og ressurstilgang settes i stand til å fylle denne oppgaven.

Flertallet synes det er hensiktsmessig å formelt integrere Høyesteretts kjæremålsutvalg i Høyesteretts organisasjon, og betegne dette som "ankeutvalget". En slik betegnelse reflekterer etter flertallets mening på en god og pedagogisk måte det forhold at anke nå blir et felles rettsmiddel mot dommer, kjennelser og beslutninger.

Ved anke over dommer bør hovedregelen etter flertallets mening være at de saker som henvises til Høyesterett, behandles av fem dommere. Flertallet mener at det er behov for å opprettholde ordningen med to avdelinger som arbeider parallelt. Det er viktig at det samlede antall saker som behandles av Høyesterett ikke blir lavere enn i dag.

Flertallet ser behovet for at et storkammer bestående av 11 dommere kan behandle særlig viktige saker. Stortinget vil under lovbehandling som oftest ha vurdert forholdet til Grunnloven. På bakgrunn av dette mener flertallet at en sak skal gå i plenum når to av fem dommere under behandlingen av saken i avdeling mener at en lovbestemmelse står i strid med Grunnloven og disse dommerne ønsker en større sammensetning av retten. Flertallet vil fremheve at det er et mål å redusere antallet plenumsbehandlinger noe.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser behovet for en godt fungerende Høyesterett som ivaretar oppgavene som klargjører av rettsforholdene og sin konstitusjonelle betydning.

Antallet saker med dissens ser ut til å øke. Dissenser 3-2 er vanlige. Det er derfor ønskelig å kunne benytte storkammer som alternativ til avdeling. Da vil en kunne ha større mulighet for å unngå avgjørelser som er basert på sammensetningen av en avdeling på 5 av 19 dommere.

Disse medlemmer deler synspunktet om at storkammer bør settes med 11 dommere, og at justitiarius skal delta så lenge dette er mulig.

Enkelte saker som i dag behandles i plenum kan således behandles i storkammer.

Disse medlemmer ser det som viktig at saker rundt viktige grunnlovsspørsmål og andre prinsipielle saker fortsatt kan benytte seg av plenumsbehandling.

Disse medlemmer ser at Høyesterett bør få en noe større frihet til å vurdere om en anser plenumsbehandling som nødvendig. På denne måten kan en på en god måte ta inn over seg forholdene og behovene i den enkelte sak.

Antallet saker som behandles i plenum vil nok gå noe ned etter at ordningen med storkammer innføres, men storkammer skal også benyttes der en mener at avdeling ikke gir fullgod behandling. På den bakgrunn bør en gi større rom for valg av hensiktsmessig behandlingsform. Dette harmonerer også best med domstolloven § 6. Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"§ 5 fjerde ledd tredje punktum i lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene skal lyde:

I særlige tilfeller kan det bestemmes at saken, eller rettsspørsmål i saken, skal avgjøres av Høyesterett i plenum, som da består av alle Høyesteretts dommere som ikke er ugilde eller har forfall."