2. Sivilprosessens funksjoner, reformbehov og hovedprinsipper
Tvistemålsloven selv inneholder ingen oppregning av de hovedprinsipper den bygger på. Loven angir heller ikke de formål eller funksjoner domstolene skal ivareta ved sin behandling av sivile saker. I juridisk teori er især disse prinsippene trukket fram: Kontradiksjonsprinsippet, muntlig saksbehandling, bevisumiddelbarhet, offentlighet, disposisjonsprinsippet, forhandlingsprinsippet, lekfolks deltakelse, fri bevisføring og fri bevisvurdering, og at retten har plikt til å gi veiledning om prosessuelle forhold og tillate at feil blir rettet.
Videre er det trukket fram tre mer generelle prinsipper, som også er kommet til uttrykk i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), nemlig prinsippene om likhet, konsentrasjon og forsvarlig saksbehandling.
Tvistemålsutvalget har trukket fram to hovedfunksjoner som en ny lov skal ha: Den skal fremme rettssikkerhet, og den skal sikre at den materielle lovgivningen slår gjennom. Til tross for at domstolene bør ha disse to oppgavene, kan det ikke tas for gitt at all tvisteløsning skal skje for domstolene. I mange tilfeller er det best at tvisten løses utenfor domstolene, eller at det i domstolene legges til rette for en løsning basert på mekling.
Utvalget har påpekt en lang rekke reformbehov, og i utredningen del II har utvalget drøftet generelle retningslinjer under overskriften "Viktige føringer og hensyn ved utarbeidelsen av tvisteloven". For øvrig har utvalget under 22 punkter tatt stilling til forskjellige problemstillinger.
Departementet slutter seg i det vesentlige til utvalgets hovedsynspunkter. Det gjelder både utvalgets oppregning av reformbehov og dets drøftelse av viktige føringer for utarbeidelsen av en ny lov.
Departementet er enig i at den sivile rettergang og dermed tvisteloven har to hovedfunksjoner: konfliktløsning og gjennomføring av den materielle lovgivning. Gjennomslag for lovgivningen forutsetter at det er oppnådd klarhet i hva rettsreglene går ut på. Dersom slik klarhet ikke er oppnådd, er det viktig at noen kan bidra til dette, slik at det legges best mulig grunnlag for at borgerne etterlever rettsreglene. For å sikre gjennomslag for lovgivningen er det generelt viktig at manglende etterlevelse kan bli brakt inn for domstolene.
Domstolene har til oppgave å autorisere bruk av tvangsmakt og bidrar til en monopolisering av tvangsmakten. Det bør være praktisk mulig for alle - uten hensyn til inntekts- og formuesforhold - å nyttiggjøre seg denne håndhevingsfunksjonen. Departementet ser det som særlig viktig at saker som gjelder små verdier, kan behandles i domstolene på en måte som partene ser seg tjent med.
De tiltak som vil føre til at domstolsbehandling i mange saker blir mindre kostbar, bør etter departementets syn tillegges størst vekt ved utformingen av den nye loven. En kostnadsreduksjon for partene vil bidra til større rettssikkerhet, og senker domstolsterskelen.
Utvalgets forslag om et gjennomgripende proporsjonalitetsprinsipp er det tiltak som trolig vil få størst betydning for partenes kostnadsnivå. Departementet ser det som viktig at dette prinsippet både kommer til uttrykk i generelle regler og konkretiseres i forslaget til et særskilt prosesspor for saker om mindre verdier, småkravprosessen. Departementet støtter utvalgets synspunkter på behovet for innskrenkninger i retten til overprøving og forslaget til en ny regel om forenklet domsbehandling.
Proporsjonalitetsprinsippet må ses i nær sammenheng med forslaget om en mer aktiv saksstyring. Departementet ser ikke grunn til å anta at aktiv saksstyring vil gjøre det mer ressurskrevende for domstolen å behandle hver sak, slik Dommerforeningen og Advokatforeningen har antydet i sine høringsuttalelser.
Selv om forslaget til tvistelov vil bidra til å redusere prosesskostnadene, vil det i høy grad være behov for andre tiltak som virker i samme retning. For det første er det ønskelig at rettshjelptjenester blir utsatt for slik konkurranse at prisen på dem kan bli presset nedover. For det annet er det nødvendig å ha en ordning med fri sakførsel som i rimelig grad dekker behovet. Endelig ser departementet positivt på at ulike forsikringstilbud dekker rettshjelpsbehovet til mange.
Departementet understreker at viktige prinsipper i dagens lovgivning og rettspraksis bør videreføres. Saksbehandlingen skal være forsvarlig, og den skal oppfylle de krav som følger av internasjonale forpliktelser. Departementet deler imidlertid ikke utvalgets forslag til redusert gjennomslag for hovedregelen om at retten av eget tiltak anvender rettsreglene, slik at det skal innføres en ubetinget plikt for retten til å innhente partenes syn på rettsspørsmål som de ikke har hatt foranledning til å uttale seg om.
Departementet ser positivt på de utenrettslige meklingsordninger som i dag bidrar til tvisteløsning. Lovforslaget vil innføre som generell regel at partene skal forsøke å løse tvisten i minnelighet før sak reises.
Departementet har et annet syn enn utvalget på hvilken funksjon forliksrådene bør ha. Departementet foreslår at alle saker om mindre formuesverdier som hovedregel må behandles i forliksrådet først, og at rådet i disse sakene bør ha kompetanse til å avsi dom.
Departementet ser også positivt på den virksomhet som utøves i ulike utenrettslige nemnder. Partene står som hovedregel fritt til å løse en tvist ved voldgift. Departementet er likevel enig med utvalget i at det generelt er ønskelig å utforme reglene i tvisteloven slik at domstolsprosessen blir et konkurransedyktig og godt alternativ til voldgift.
Departementet er enig med utvalget i at loven bør ha en formålsparagraf. En formålsbestemmelse kan ikke bli uttømmende i sin oppregning. Departementet er likevel kommet til at det bør tas med noen flere elementer enn i utvalgets forslag. Det bør tas med som et mål at prosessen skal være effektiv. Formålsbestemmelsen bør suppleres med hva som utgjør samfunnets behov ved domstolenes behandling av sivile saker. Departementet foreslår også å framheve bedre at proporsjonalitetsprinsippet skal tjene til at samfunnet ikke påføres uforholdsmessig stor ressursbruk i tvister av liten betydning.
Utvalget ønsker å videreføre dagens domstolssystem med en domstolspyramide i tre nivåer. Utvalget går samtidig inn for at de forskjellige instansene i større grad enn tidligere får rendyrke sine funksjoner innenfor det som er domstolenes hovedoppgaver. Tingrettene bør og skal være bærebjelken i vårt rettssystem. På denne bakgrunn mener utvalget at tingrettenes rolle som et førstelinjeforsvar bør styrkes. Tvistemålsutvalget mener at lagmannsrettenes rolle som rene ankeinstanser må styrkes og videreutvikles. Utvalget legger til grunn at hovedoppgaven for Høyesterett må være rettsavklaring og i noen grad rettsutvikling.
I utredningen foretar utvalget en grundigere drøftelse av instansordningen i saker om overprøving av administrative tvangsvedtak mot enkeltpersoner, med særlig sikte på domstolenes forhold til fylkesnemndenes avgjørelser etter barnevernloven. Spørsmålet er om ordningen skal videreføres slik den er i dag, slik at alle saker om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak starter i tingretten. Utvalget konkluderer med at dagens ordning bør videreføres.
Departementet slutter seg til Tvistemålsutvalgets syn på hvilken funksjon de ulike domstolsinstanser skal ha.
Departementet er imidlertid blitt stående ved en annen løsning enn utvalget når det gjelder domstolenes prøving av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven. Den ordinære instansfølgen, som åpner for at en slik sak kan bli behandlet i opptil fire instanser, skaper risiko for en samlet behandlingstid som er uforsvarlig lang i forhold til prinsippet om hva som er best for barnet. Departementet er kommet til at den mest effektive og enkleste måten å korte ned den totale saksbehandlingstiden i barnevernsaker på, er å innføre en særregel om at fylkesnemndas vedtak kan bringes direkte inn for lagmannsretten. Dette forslaget vil også bli fremmet i en egen proposisjon fra Barne- og familiedepartementet i løpet av våren 2005.
Komiteen er enig med departementet i at tvisteloven skal bygge på den eksisterende domstolsstruktur. Tingrettene bør etter komiteens vurdering fortsatt utgjøre den alminnelige førsteinstans, lagmannsrettene bør primært være ankedomstol, og Høyesterett bør i hovedsak ha ansvar for rettsavklaring og i noen grad rettsutvikling. Hva gjelder domstolenes rettsutviklende virksomhet, vil komiteen vise til regjeringsadvokatens uttalelse om dette, og hvor det understrekes
"at domstolenes viktigste rolle er å avgjøre de rettslige tvister de får seg forelagt på grunnlag av gjeldende rett. Dette er et viktig trekk ved maktfordelingen mellom den lovgivende og den utøvende makt, som også bidrar til å sikre forutberegnlighet og likebehandling. I lys av dette må domstolenes rettsutviklende virksomhet sees mer som et unntak fra den ordinære dømmende virksomhet enn som et overordnet mål i seg selv."
Det er etter komiteens oppfatning hensiktsmessig å innta en formålsbestemmelse i ny tvistelov. Komiteen vil presisere at uttrykket "avklart rettsreglene" i bestemmelsens første ledd, skal tolkes i lys av det som ovenfor er sagt om forholdet mellom den lovgivende og den dømmende makt.
Etter komiteens mening inneholder dagens sivilprosess viktige prinsipper som bør videreføres i ny tvistelov. Saksbehandlingen skal være forsvarlig og i henhold til folkerettens krav, den skal gi sakens parter anledning til å kommentere anførsler fra motparten, den skal som hovedregel være offentlig, muntlig og bygge på prinsippene om bevisumiddelbarhet og fri bevisføring. Ny tvistelov skal imidlertid også utvikle nye prinsipper i sivilprosessen. Det vises f.eks. til departementets forslag om mekling, økt grad av dommerstyring og økt grad av proporsjonalitet mellom tvistegjenstanden og saksbehandlingsreglene. Komiteen vil kommentere disse og andre forslag spesielt under de aktuelle kapitler senere i innstillingen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener at hovedlinjene i gjeldende regler om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren bør videreføres. Det er viktig at slike saker forankres og behandles lokalt. Flertallet mener videre at det ikke bør gjelde noen særregler om instansfølgen ved overprøving av vedtak etter barnevernloven. Hensynet til at det raskt skal bli ro omkring barna, kan ivaretas ved å innføre strenge vilkår for ankebehandling i lagmannsretten.
Når tingrettens dom går ut på tvang som ikke er vedtatt av fylkesnemnda, kan imidlertid spesielle hensyn tale for at det gis anledning til ny prøving av saken. Dette kan etter flertallets mening være aktuelt når fylkesnemnda ikke har tatt barnevernstjenestens forslag om tiltak til følge, og når kommunen i tingretten har lagt ned påstand om mer inngripende tiltak enn det som var foreslått for fylkesnemnda. Særlig når ingen i fylkesnemnda har gått inn for tvangen, kan det være rimelig med ny prøving. På den annen side kan det tale mot ny prøving at det bare er gradsforskjeller mellom omfanget av den tvang tingretten har gått inn for, og den som er vedtatt av fylkesnemnda.
Flertallet vil understreke at før barnevernssakene møter silingsregelen til lagmannsretten, har den vært gjenstand for behandling både i fylkesnemnda og i tingretten. Når saken ikke er prinsipiell, bør det etter flertallets oppfatning legges vesentlig vekt på om det er sannsynlig at resultatet vil bli et annet etter ankeforhandling, og at spørsmålet om bruk av tvang under enhver omstendighet kan bringes inn for fylkesnemnda på ny etter relativt kort tid.
Både hensynet til en kortere saksbehandlingstid og hensynet til rettssikkerhet må etter flertallets mening veie tungt i saker etter barnevernloven. Derfor mener flertallet at det bør innføres en regel om at det i tingretten alltid skal være med én fagkyndig og én lek meddommer. Dette er i stor grad en kodifisering av gjeldende praksis. En slik ordning sikrer etter flertallets mening fagkyndighet, samtidig som fagdommere eller fagkyndige ikke dominerer sammensetningen.
I noen saker kan hensynet til rettssikkerheten veie særlig tungt. Flertallet vil derfor følge opp Tvistemålsutvalgets forslag om forsterket tingrett i særlige tilfeller. Flertallet går inn for at retten da settes med to fagdommere og tre meddommere, hvorav en eller to skal være fagkyndige. En slik sammensetning kan være ønskelig når saken er spesielt vanskelig eller gjelder tvangsvedtak med uvanlig vidtrekkende konsekvenser.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Overskriften i tvisteloven § 36-4 skal lyde:
Tingrettens sammensetning. Fagkyndige utvalg
Tvisteloven § 36-4 første ledd skal lyde:
Tingretten settes med to meddommere, hvorav en lek og en fagkyndig. I særlige tilfeller kan retten settes med to fagdommere og tre meddommere, hvorav en eller to skal være fagkyndige.
Tvisteloven § 36-10 tredje og fjerde ledd skal lyde:
Anke over tingrettens dom i sak om fylkesnemndas vedtak etter lov om barnevernstjenester kan ikke fremmes uten lagmannsrettens samtykke. Samtykke kan bare gis når
a) anken gjelder spørsmål som har betydning utenfor den foreliggende sak,
b) det er grunn til å behandle saken på ny fordi det er framkommet nye opplysninger,
c) det er vesentlige svakheter ved tingrettens avgjørelse eller saksbehandling, eller
d) dommen går ut på tvang som ikke er vedtatt av fylkesnemnda.
Under muntlig ankeforhandling i lagmannsretten settes retten med to meddommere, hvorav en lek og en fagkyndig. For ankebehandlingen gjelder for øvrig reglene i kapitlet her så langt de passer.
I lov om barneverntjenester ny § 7-6 skal første ledd første punktum lyde:
Nemndas vedtak kan bringes inn for tingretten etter reglene i tvisteloven kapittel 36 av den private part eller av kommunen."
Flertallet er for øvrig enig med departementet i at lagmannsretten skal settes med tre fagdommere og to meddommere ved anke over dom i saker om administrative tvangsinngrep.
Flertallet slutter seg videre til departementets forslag til regler om karensperioden, og legger til grunn at disse er i overensstemmelse med EMK.
Flertallet slutter seg også til departementets forslag om at tungtveiende grunner er et tilstrekkelig vilkår for at retten kan bestemme at dom om opphør av tvangsvedtak ikke skal få foregrepet virkning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet deler Regjeringens syn om at barnevernssaker i dagens system tar uforholdsmessig lang tid før en oppnår en endelig avgjørelse. Saksgangen frem til behandling i fylkesnemnd via tingrett og lagmannsrett frem til mulig behandling i Høyesterett medfører også mye usikkerhet og unødig belastning for de involverte parter. Det vil derfor være en fordel om en kunne redusere denne sakskjeden noe. Samtidig er det viktig at en ikke reduserer det behov en har for en god og forsvarlig behandling av disse viktige sakene.
Disse medlemmer mener det er en vesensforskjell mellom en administrativ nemndbehandling og en domstolsbehandling. Det er slik disse medlemmer ser det ønskelig med en mulighet for en totrinns domstolsprøving. Her kan en se en viss likhet med andre alvorlige tvangsinngrep som for eksempel tvisteloven kapittel 36 om tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren, selv om sakene ikke kan sammenlignes direkte. Kapittel 36 gir en mulighet for en totrinns domstolsprøving og at tingretten kan settes med et fagkyndig utvalg. Disse medlemmer mener at en domstolsprøving med fagkyndige meddommere vil gi en god og forsvarlig behandling av sakene. En vil også unngå problemet som reises av Advokatforeningen og Dommerforeningen rundt muligheten for domstolsprøving i to intanser, samt Høyesteretts mulighet til å skape rettsenhet også på dette viktige området.
Som en konsekvens av dette bør lov om barneverntjenester kapittel 7 endres, og tvisteloven kapittel 36 gjelde alle administrative tvangsvedtak. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"I lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester gjøres følgende endringer:
§ 7-1 skal lyde:
Saker etter denne lov behandles etter reglene i tvisteloven kapittel 36.
§§ 7-2 til og med § 7-5 oppheves.
Kapitteloverskriften til kapittel 7 skal lyde:
Kapittel 7. Saksbehandlingsregler "
Komiteen ser hensiktsmessigheten i en formålsparagraf som et forsøk på å synliggjøre deler av hovedønskene ved tvisteloven. Behovet for rettferdighet, forsvarlighet, tillit samt upartiskhet hos dommerne er avgjørende for en troverdig håndhevelse av den enkeltes rettigheter og tvister.
Når det gjelder § 1-1 andre ledd, er det likevel et par justeringer som bør foretas. I fjerde strekpunkt henvises det til at saksbehandlingen og kostnadene skal stå i rimelig forhold til sakens betydning. Dette fremstår som rimelig. Derimot er det ikke nødvendigvis hensiktsmessig i denne sammenheng også å henvise til domstolenes samlede ressurser. Det er domstolenes oppgave å fastsette minstemålet for forsvarlig saksbehandling, og det er Stortingets ansvar å vurdere ressursbehovene i de årlige budsjettene. Det blir problematisk dersom domstolenes samlede ressurser skal redusere kravet til hva som utgjør en forsvarlig behandling av saker. På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:
"Tvisteloven § 1-1 andre ledd fjerde strekpunkt skal lyde:
saksbehandlingen og kostnadene stå i et rimelig forhold til sakens betydning,"
Komiteen vil også vise til at det i en del sammenhenger vil være viktig å kunne få saker overprøvet. Dette gjelder spesielt saker der en har med verdier som er av en viss størrelse for de det angår og der saken ellers kan få store konsekvenser for dem det gjelder. Lovforslagets § 1-1 andre ledd siste strekpunkt viser til at det er viktig at saker av særlig betydning kan kunne overprøves. Å sette inn begrepet særlig viktig er en meget sterk begrensning. Behovet for å avgrense anker vil i en formålsparagraf best illustreres ved å bytte ut begrepet "særlig betydning" med "vesentlig betydning". Begrepet vesentlig betydning vil i denne sammenheng være god nok ramme for tvistelovens ønskede anvendelse.
På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:
"Tvisteloven § 1-1 andre ledd sjuende strekpunkt skal lyde:
avgjørelser av vesentlig betydning kunne overprøves."