16. Offentlighet og innsynsrett
Med offentlighet i rettspleien menes her de regler som angår allmennhetens rett til innsyn i en sak, i motsetning til bestemmelser som angår partenes krav på informasjon - såkalt partsoffentlighet. Offentlighetsprinsippet kan sies å bestå av tre hovedelementer: Reglene om åpne rettsmøter (møteoffentlighet), reglene om massemediers og andres referatadgang (offentlig gjengivelse) og reglene om rett til utskrift av rettsbøker, herunder rettslige avgjørelser. Hovedregelen om offentlighet framgår av domstolloven § 124 første ledd som sier at:
"Rettsmøtene er offentlige og forhandlingene og rettsavgjørelsene kan gjengis offentlig, hvis ikke annet er bestemt i lov eller av retten i medhold av lov."
Det er ikke lovfestet noen alminnelig rett for allmennheten til innsyn i dokumenter under saksforberedelsen. Domstolloven § 63 a om taushetsplikt vil ofte være til hinder for å gi innsyn i dokumenter som ikke er rettsavgjørelser eller rettsbøker.
Utvalget foreslår at allmennheten skal gis utvidet rett til innsyn i sakens dokumenter, men er delt i synet på hvor langt innsynsretten skal gjelde. Bakgrunnen for utvalgets forslag om å utvide innsynsretten er særlig at den nye tvisteloven vil åpne for at rettens avgjørelsesgrunnlag vil bestå av mer skriftlig materiale enn tidligere.
Tvistemålsutvalget reiser videre spørsmålet om ikke retten til offentlig innsyn bør utvides ytterligere ved å innføre en alminnelig innsynsrett for tredjepersoner under saksforberedelsen. Flertallet går inn for å begrense hovedregelen til å gjelde - noe forenklet sagt - det skriftlige materialet som retten kan bygge sin avgjørelse på, i tillegg til at den som i dag skal gjelde for rettsbøker og rettsavgjørelser. Mindretallet går inn for at innsynsretten skal gjelde alle dokumentene i saken.
Utvalgets medlemmer er enige om hvilke unntak som skal gjelde fra hovedregelen. I hovedtrekk foreslår utvalget at retten til innsyn i rettsbøker og rettsavgjørelser ikke gjelder så langt de ikke kan gjengis offentlig, og heller ikke når det er grunn til å frykte at kunnskapen vil bli nyttet på urettmessig vis. Retten til innsyn skal ikke gjelde i den type saker hvor det gjelder en hovedregel om rettsmøter for lukkede dører. Som hovedregel skal retten til innsyn inntre etter hvert som dokumentene mottas av retten. Flertallet har videre foreslått at retten til innsyn skal gjelde bevis "som er ført". Flertallet foreslår også unntak fra hovedregelen om at innsynsretten inntrer fortløpende, for saker som behandles skriftlig.
Departementets forslag til nye saksbehandlingsregler i den nye tvisteloven gir grunn til å revurdere allmennhetens innsynsrett i saksdokumenter. Det kan særlig vises til at lovforslaget innebærer en viss reduksjon av den muntlige behandlingen og økt mulighet til å bygge avgjørelsen av sakens realitet på annet enn det som kommer fram under muntlige forhandlinger. Departementet mener det er behov å gi allmennheten økt innsyn i det skriftlige materialet i saken. Spørsmålet er imidlertid hvor omfattende denne innsynsretten skal være.
Departementet mener at de hensyn som begrunner offentlighet, gjør seg langt svakere gjeldende når man beveger seg utenfor de opplysninger og dokumenter som utgjør rettens avgjørelsesgrunnlag. Både hensynet til partene, sakens opplysning, forliksmuligheten og ressursbruken for partene og for domstolen er argumenter som etter departementets syn taler for å begrense innsynsretten til det materialet som utgjør rettens avgjørelsesgrunnlag. På denne bakgrunn foreslår departementet å videreføre dagens regler om allmennhetens innsyn i rettsbøker og rettsavgjørelser. For øvrige saksdokumenter mener departementet at allmennhetens innsynsrett i hovedtrekk bør avgrenses som foreslått av utvalgets flertall.
Departementet går imidlertid inn for noen endringer i utvalgsflertallets forslag. For det første foreslår departementet å videreføre at offentligheten kan få innsyn i alle rettsforlik som inngås. For det annet bør det være en alminnelig rett til innsyn i sakskostnadsoppgaver når retten treffer avgjørelse om sakskostnader.
For øvrig er departementet enig med utvalgsflertallet i at allmennhetens innsynsrett i utgangspunktet bør omfatte de dokumenter som inngår i avgjørelsesgrunnlaget. Retten treffer imidlertid mange avgjørelser der alle dokumentene inngår i avgjørelsesgrunnlaget. Departementet mener at innsynsretten vil bli for vidtfamnende om den i disse tilfellene som hovedregel skal gjelde alle dokumentene.
Siktemålet med regelendringene, nemlig å kompensere for økt skriftlighet i behandlingen, tilsier for det første at innsynsretten i utgangspunktet bør gjelde alle skriftlige bevis som blir ført under muntlige forhandlinger. For det annet bør det gis innsyn i skriftlige framstillinger og redegjørelser etter lovforslaget § 9-9 tredje og fjerde ledd, § 29-16 tredje og fjerde ledd og § 30-10 annet ledd. Innsynsretten vil her kompensere for at det under hoved- og ankeforhandlingene vil bli gitt mindre omfattende redegjørelser for faktiske og rettslige spørsmål enn i dag. For det tredje bør det kompenseres for at det i større grad enn i dag vil bli gitt anledning til å beslutte at sakens realitetsspørsmål blir avgjort etter en helt eller delvis skriftlig behandling. I saker med helt eller delvis skriftlig behandling mener departementet at innsynsretten bør begrenses til de påberopte og gjennomgåtte dokumentene som er omhandlet foran.
Departementet har vært i tvil om hvor langt innsynsretten bør gjelde når saken avsluttes ved heving uten realitetsavgjørelse etter at søksmålet er trukket eller partene har inngått utenrettslig forlik. Etter en samlet vurdering foreslår departementet ikke noen omfattende utvidelse av dagens rett til dokumentinnsyn når en sak blir hevet, og det heller ikke er noen tvist om sakskostnadene. Men er det inngitt sluttinnlegg eller skriftlige utredninger, vil som nevnt retten til innsyn i disse dokumentene bestå også etter at en sak er hevet.
Departementet foreslår unntak fra allmennhetens innsynsrett som i stor grad samsvarer med utvalgets forslag. I hovedtrekk vil unntaksreglene i lovforslaget § 14-3 om rettsbøker og rettsavgjørelser bety at innsynsretten ikke gjelder når offentlig gjengivelse er forbudt, eller når det er grunn til å frykte at kunnskapen vil bli nyttet på urettmessig vis. For øvrige saksdokumenter foreslår departementet at innsynsretten ikke skal gjelde i sakstyper hvor rettsmøtene som hovedregel holdes for lukkede dører. Videre bør det gjelde unntak fra innsynsretten når dokumentet inneholder opplysninger som er gitt for lukkede dører, eller som kunne ha vært krevd ført for lukkede dører.
Departementet er enig med utvalget i at retten til innsyn som hovedregel bør inntre etter hvert som dokumentene mottas av retten. Når det gjelder bevis, støtter departementet utvalgsflertallets syn om at innsynsretten først bør inntre når det er klart at dokumentet vil utgjøre en del av avgjørelsesgrunnlaget. For saker som avgjøres etter en kombinert skriftlig og muntlig behandling, bør innsynsretten inntre når beviset er omtalt i et innlegg som offentligheten har rett til innsyn i. Der en part har krevd at dokumentet unntas fra innsyn, går departementet inn for utvalgets forslag om at retten kan vente med å avgjøre spørsmålet til selve saken er avgjort.
Departementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det kunne være en fordel om flest mulig av de dokumentene som det kan gis innsyn i, ved automatiske prosesser legges ut på internett. Departementet ser imidlertid at utlegging på internett reiser flere vanskelige spørsmål knyttet til intensiteten og varigheten av allmennhetens innsynsrett som lett kan komme i konflikt med personvernhensyn. På denne bakgrunn mener departementet at det må vurderes nærmere hvilke rutiner domstolene skal utvikle for gjennomføringen av innsynsretten. Departementet foreslår at nærmere retningslinjer blir fastsatt i forskrift.
Tvistemålsutvalget legger til grunn at dagens regler er tilstrekkelige for å ivareta behovet for anonymisering av rettens avgjørelser.
Departementet mener at gjeldende regler om anonymisering av familierettslige saker bør ligge fast. I andre tilfelle kan domstolen anonymisere avgjørelsen i samband med at den praktiserer meroffentlighet for rettsavgjørelser etter lovforslaget kapittel 36 eller for rettsavgjørelser der offentlig gjengivelse blir forbudt etter domstolloven § 130 fordi privatlivets fred krever det.
Komiteen bemerker at det forekommer en skrivefeil i lovforslagets § 14-6, og fremmer derfor følgende forslag:
"Tvisteloven § 14-6 første ledd bokstav b) skal lyde:
Når det av hensyn til andre enn sakens parter kan gjelde regler om taushetsplikt eller taushetsrett."
Komiteen viser til at nye regler om offentlighet i rettspleien trådte i kraft 1. september 2001. De nye saksbehandlingsreglene i tvisteloven legger til rette for en viss reduksjon i den muntlige domsbehandlingen og gir økte muligheter til å bygge avgjørelsen av saken på skriftlig materiale. Dette nødvendiggjør etter komiteens mening enkelte endringer i reglene om allmennhetens innsynsrett i saksdokumenter.
Komiteen støtter de endringer som foreslås i proposisjonen vedrørende offentlighet og innsynsrett. Komiteen vil presisere at innsynsretten omfatter rett til å kreve kopi av aktuelle dokumenter og/eller å få tilsendt dokumenter elektronisk.
Det er etter komiteens mening viktig å grundig vurdere hensynet til personvernet når departementet eventuelt skal utarbeide forskrifter om utlegging av dokumenter på åpne internettsider. Man bør også vurdere om og eventuelt når retten til kopi/oversendelse av dokumenter elektronisk er tilstrekkelig for å oppfylle offentlighetens rett til innsyn.
Komiteen ønsker mer offentlighet for innsyn i partenes hjelpedokumenter som fremlegges sammen med muntlig prosedyre, og fremmer følgende forslag:
"Tvisteloven § 14-2 annet ledd ny bokstav d) skal lyde:
d) hjelpedokumenter etter § 9-14 annet ledd."
Komiteen vil presisere at retten til innsyn bortfaller dersom retten har tilbakevist dokumentet fordi det strider mot reglene i § 9-14 annet ledd annet og tredje punktum, eller dersom retten har nektet dokumentet brukt i henhold til regelen i § 9-14 annet ledd femte punktum.