20. Harmonisering med stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven
- 20.1 Sammendrag
- 20.1.1 Generelt
- 20.1.2 Reglene om prøvetid
- 20.1.3 Omplassering/endring av arbeidsoppgaver
- 20.1.4 Oppsigelsesvernet
- 20.1.5 Ordensstraff
- 20.1.6 Suspensjon
- 20.1.7 Avskjed
- 20.1.8 Arbeidsgivers omplasseringsplikt/fortrinnsrett
- 20.1.9 Saksbehandlingsregler ved oppsigelse og avskjed
- 20.1.10 Søksmålsregler
- 20.1.11 Behov for overgangsregler - forholdet til arbeidet med ny embets- og tjenestemannslov
- 20.2 Komiteens merknader
Etter departementets syn bør det være en målsetting at arbeidsmiljøloven skal omfatte flest mulig arbeidsforhold både i offentlig og privat virksomhet og uansett bransje. Dette vil kunne føre til enklere regler, mer forutsigbarhet og et bidrag i prosessen med å redusere skillet mellom det private og det offentlige arbeidsmarkedet. Etter departementets syn taler meget for at de lovbaserte arbeidsrettslige reglene som gjelder for tjenestemenn i staten nå harmoniseres med de reglene som ellers gjelder for arbeidstakere.
Departementet viser til at selv om man fortsatt kan peke på forskjeller mellom private og statlige arbeidsgivere, vil nok mange av de forskjellene som eksisterte tidligere være utjevnet eller i ferd med å bli utjevnet nå. Etter departementets syn taler dette for å redusere omfanget av eksisterende særregler i staten. Det er videre grunn til å peke på at det at det offentlige har ansvar for viktige samfunnstjenester, ikke nødvendigvis tilsier behov for spesielle ansettelses- og arbeidsvilkår for dem som yter tjenestene. I denne forbindelse kan det vises til at statens forvaltningsvirksomhet på mange måter kan sammenlignes med den kommunale forvaltning. Kommunale arbeidstakere omfattes fullt ut av arbeidsmiljøloven.
Departementet er enig i at et sterkt stillingsvern har betydning i flere henseende, blant annet når det gjelder å sikre hensynet til integritet, uavhengighet og trygg utøvelse av ytringsfrihet for tjenestemenn. Etter departementets syn må imidlertid det alminnelige stillingsvernet som gjelder i de øvrige sektorer anses som godt nok til å ivareta også slike hensyn.
Departementet foreslår at tjenestemenn i staten blir omfattet av arbeidsmiljølovens regler fullt ut med unntak av enkelte mindre tilpasninger som fremkommer av forslaget til ny arbeidsmiljølov.
Departementet foreslår å oppheve tjenestemannslovens regler om prøvetid for tjenestemenn, jf. § 8. I tråd med Arbeidslivslovutvalgets innstilling, foreslås at statstjenestemenn blir omfattet av reglene om prøvetid i arbeidsmiljøloven, jf. forslag til § 15-3 syvende ledd og § 15-6.
Departementet slutter seg til arbeidslivslovutvalgets forslag om å oppheve dagens bestemmelse i tjenestemannsloven § 12, om tjenestemenns plikt til å godta endring av arbeidsoppgaver eller omplassering.
Departementet foreslår videre at tjenestemannsloven § 12 A om omplassering av tjenestemenn i lederstillinger oppheves.
Departementet foreslår at tjenestemannsloven § 9 og § 11 oppheves og erstattes av regelen om vern mot usaklig oppsigelse i arbeidsmiljøloven § 60 og oppsigelsesfristene i arbeidsmiljøloven § 58, jf. henholdsvis § 15-7 og § 15-3 i lovforslaget.
Departementet foreslår videre å oppheve tjenestemannsloven § 10 om oppsigelse etter de første tjenesteår for tjenestemenn (det "sterke stillingsvernet"). Det foreslås at alle tjenestemenn i staten omfattes av forslaget til § 15-7, det vil si den alminnelige saklighetsnormen som gjelder ved oppsigelser.
Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget i at det ikke er grunnlag for å videreføre ordningen med ordensstraff i tjenestemannsloven § 14 i forslaget til ny lov. … vurdering og viser til at ordensstraff er en gammeldags reaksjon som neppe tjener noe reelt formål ved siden av oppsigelse og avskjed når arbeidsgiver benytter seg av adgangen til å gi en forutgående advarsel.
Departementet foreslår å lovfeste regler om suspensjon som skal gjelde i samtlige sektorer i arbeidslivet. jf. forslag til § 15-13. Det legges til grunn at arbeidsgivere i visse særlige tilfeller vil kunne ha et beskyttelsesverdig behov for øyeblikkelig å kunne pålegge arbeidstaker å fratre arbeidsforholdet midlertidig.
Etter departementets syn vil det være en fordel om det i lov fremgår klart for begge parter i hvilke tilfeller arbeidsforholdet kan suspenderes fremfor at arbeidsgiver eventuelt straks måtte gå til avskjed. En avskjedsbeslutning som eventuelt trekkes tilbake antas i enda større grad enn en suspensjon å kunne være ødeleggende for et eventuelt fortsatt samarbeids- og tillitsforhold, og vil kunne være en større belastning for en arbeidstaker enn suspensjon.
Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget i at de samme regler om avskjed bør gjelde for alle sektorer. Departementet foreslår på denne bakgrunn at tjenestemannsloven § 16 oppheves for tjenestemenn og erstattes av forslaget til § 15-14. Forslaget vil ikke innebære vesentlige endringer i forhold til gjeldende rett.
Departementet foreslår i tråd med Arbeidslivslovutvalgets innstilling at tjenestemannsloven § 13 nr. 1 oppheves. Arbeidsgivers omplasseringsplikt i staten vil dermed følge av den alminnelige omplasseringsplikten ved nedbemanningsoppsigelser i henhold til forslag til § 15-7 andre ledd.
Departementet foreslår i likhet med Arbeidslivslovutvalget å videreføre regelen om ekstern fortrinnsrett i staten og at prinsippet lovfestes i forslag til § 14-2 nr. 10, samt at nærmere regler om fremgangsmåter for å nytte denne fortrinnsretten reguleres i forskrift til bestemmelsen.
Arbeidslivslovutvalget foreslår at "kommunemodellen" bør legges til grunn for saksbehandlingskravene ved oppsigelse og avskjed også i staten. Etter departementets mening er dette den mest hensiktsmessige måten å fastsette saksbehandlingskravene på, det vil si å unnta oppsigelse og avskjed fra forvaltningsloven kapittel VII (§§ 28 - 34).
Departementet foreslår at reglene om drøftinger i lovforslaget § 15-1 erstatter regelen i tjenestemannsloven § 18 nr. 1 om tjenestemannens rett til å forklare seg muntlig for den myndighet som skal avgjøre saken. Videre foreslås det unntak fra reglene om krav til forhåndsvarsel ved oppsigelse etter forvaltningsloven § 16.
Departementet foreslår at oppsigelse og avskjed i statlig sektor fortsatt skal være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men at det inntas en presisering i forvaltningsloven § 3 andre ledd tredje punktum om at slike vedtak er unntatt fra klageadgangen i forvaltningslovens kapittel VII også når de treffes av et statlig organ.
Departementet foreslår at reglene om klage- og søksmålsrett for tjenestemenn i tjenestemannsloven § 19 nr. 1 og 2 oppheves. Alle søksmål knyttet til stillingsvern og om et arbeidsforhold består vil dermed bli regulert av kapittel 17 i lovforslaget.
Departementet foreslår at den lovtekniske gjennomføringen av endringsforslagene til tjenestemannsloven (opphevelse av bestemmelser i tjenestemannsloven som følge av at reglene i arbeidsmiljøloven også skal gjelde for tjenestemenn i staten) legges frem for Stortinget i Moderniseringsdepartementets forslag til en ny embets- og tjenestemannslov. Bakgrunnen for dette er at dette anses som en mer oversiktlig løsning rent lovteknisk.
Komiteen viser til at Regjeringen foreslår å harmonisere stillingsvernreglene i tjenestemannsloven med arbeidsmiljølovens regler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det er uheldig å ensidig foreta denne endringen uten at det er foretatt en full gjennomgang av ulike lønns- og arbeidsvilkår i staten i samarbeid med de ansattes organisasjoner. Flertallet viser også til at Arbeidslivlovsutvalget, (NOU 2004:5) side 346, uttaler følgende:
"Tjenestemannslovens bestemmelser om stillingsvern er et av flere elementer som utgjør de samlede lønns- og arbeidsvilkår i staten, og kan ikke vurderes løsrevet fra denne totaliteten. Utvalget har imidlertid ikke hatt mulighet til å foreta en vurdering av det totale bildet."
Flertallet mener dette underbygger at det burde vært gjennomført en mer omfattende prosess enn det Regjeringen har lagt opp til.
Flertallet vil understreke at gode endringsprosesser i staten er avhengige av et samarbeid mellom alle som deltar. Vidtgående endringer av lover og regler må utredes grundig, og de ansattes organisasjoner må trekkes aktivt med i utredningsprosessen. Flertallet kan ikke se at dette har skjedd her, og vil gå imot Regjeringens forslag om å harmonisere stillingsvernreglene i tjenestemannsloven. Flertallet mener det er behov for å etablere et eget lovutvalg som gjør en grundig vurdering av tjenestemennenes rolle i staten dersom endringer skal gjennomføres. Det vises i den forbindelse til behandlingen av Ot.prp. nr. 67 (2004-2005).
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at Arbeidslivslovutvalget, ((NOU) 2004:5) side 346 uttaler:
"Utvalget har kommet til at det, med enkelte unntak, ikke er grunnlag for å opprettholde et særskilt stillingsvern for arbeidstakere i staten. Utvalget mener stillingsvernet i prinsippet bør være det samme for privat, kommunal og statlig sektor."
Disse medlemmer vil fremheve at ansatte i staten i all hovedsak er omfattet av gjeldende arbeidsmiljølov, unntaket gjelder stillingsvernsreglene. Kommunale arbeidstakere omfattes allerede i dag fullt ut av arbeidsmiljøloven. Disse medlemmer stiller seg bak departementets målsetting om at arbeidsmiljøloven skal omfatte flest mulig arbeidsforhold. Disse medlemmer vil videre fremheve viktigheten av å redusere skillet mellom det private og det offentlige arbeidsmarked. Disse medlemmer mener at utøvelse av statlig virksomhet har endret seg og i økende grad kan sammenlignes med privat virksomhet. Det offentlige har ansvar for viktige samfunnstjenester, men disse medlemmer vil påpeke at dette ikke nødvendigvis tilsier behov for spesielle ansettelses- og arbeidsvilkår for dem som yter tjenestene. I denne forbindelse kan det vises til at statens forvaltningsvirksomhet på mange måter kan sammenlignes med den kommunale forvaltning, som allerede omfattes fullt ut av arbeidsmiljøloven.