Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Forslaget til ny akvakulturlov erstatter dagens oppdrettslov og havbeitelov. Viktige mål i nevnte lover videreføres, men fokuset på hvordan målene bør oppnås er endret.

Akvakulturloven er et redskap som skal legge til rette for at næringsaktørene, gjennom en lønnsom drift, skaper verdier på en samfunnsøkonomisk optimal måte. Loven trekker derfor opp rammene for næringens videre vekst gjennom en forsvarlig forvaltning av nasjonale interesser som miljø og bruk av kystareal. Gjennom dette kan næringens mål oppnås parallelt med realiseringen av andre nasjonale og regionale interesser.

Lønnsomhet er grunnlaget for næringens eksistens og næringsutvikling i kystdistriktene og dette gjenspeiles i lovens virkemidler. Fokuset endres fra hvem som eier virksomheten til hvordan den drives. Dette innebærer at forvaltningens mulighet for regulering av eierskapet utfases og at det gis et større forretningsmessig handlingsrom for næringen til å søke en optimal struktur på hvordan virksomheten bør drives for å skape verdier. Næringens bidrag til utvikling på kysten skjer i hovedsak gjennom lønnsomme bedrifter som naturlig er lokalisert i kystsamfunn med gode naturgitte betingelser for akvakultur. I loven beholdes forvaltningens mulighet til å begrense antall tillatelser som skal tildeles til laks og ørret og til å foreta geografiske fordelinger av tillatelsene. I forlengelsen av at eierskapsregulering utfases, foreslås det å innføre adgang til overføring og pant av tillatelser. Deregulering av eierskapskrav i kombinasjon med rett til overføring og pant vil, etter departementets oppfatning, normalisere næringen i forhold til annen industri og gjøre næringen mer tilpasningsdyktig.

Videre foreslås det i loven å forenkle søknadsbehandlingen ved etablering for alle typer akvakultur. Dette gjøres gjennom å innføre en plikt til effektivisering og samordning mellom sektormyndigheter og lokaliseringskommune. Det foreslås dessuten at det kan fastsettes tidsfrister for søknadsbehandlingen.

Tildeling av tillatelser til oppdrett med laks og ørret, som i dag skjer gjennom tradisjonell søkerkonkurranse, kan etter akvakulturloven gjennomføres på en enklere og mindre ressurskrevende måte. Det foreslås at det alternativt kan gjennomføres en kvalifisering med videre utvelgelse av de kvalifiserte søkere gjennom trekning eller auksjon. Fastsettelse av vederlag for tillatelsen kan skje både ved en forhåndsfastsatt sum eller markedsbestemt gjennom åpen eller lukket budrunde.

Miljø og forholdet til andre areal- og brukerinteresser i kystsonen har en sentral plass i lovforslaget. Tidligere lovers miljøtiltak videreføres i akvakulturloven. Bestemmelsene om miljøhensyn gir videre en mulighet for å utvikle nye krav og virkemidler for å sikre miljøet. Det foreslås videre at etablering av akvakultur skal skje etter en vurdering av hvordan kystarealet best kan utnyttes både til forskjellige former for akvakultur og til andre areal- og brukerinteresser. Miljø- og arealbestemmelsene skal bidra til god sameksistens mellom akvakulturnæringen og andre samfunnsinteresser.

Potensialet for økt sjømateksport er knyttet til den globale befolkningsveksten, til økende kjøpekraft i en rekke land, en generell økende interesse for sjømat globalt, samt en økende handel med videreforedlede produkter og andre marine produkter. Norges fortrinn i forhold til naturressurser, marked, kompetanse og erfaring tilsier at næringen fortsatt har et betydelig potensial til å vokse. Hvilket potensial for verdiskaping disse fortrinnene representerer, har primært med forholdene i markedet og de teknologiske mulighetene for utnytting av råstoffet å gjøre.

Utfordringen for norsk havbruksnæring ligger i å utvikle seg fra en råvareleverandør med hovedtyngden av aktiviteten rettet mot markeder med små marginer, til en mer variert, konkurransedyktig og lønnsom produksjon. Hovedbudskapet i de ulike scenarier som er fremsatt om potensiell vekst i norsk havbruksnæring er at verdien pr. kilo råstoff må øke. Dette betyr å ha fokus på kontinuerlig innovasjon gjennom bl.a. forskning, produktutvikling og markedsarbeid.

For å kunne være konkurransedyktig er det helt avgjørende at den norske næringen har minst like gode rammevilkår som andre aktører. Hovedutfordringene for næringen i et globalt perspektiv er derfor å redusere kostnadene, bedre markedsadgangen og å kunne få tilstrekkelig forretningsmessig handlefrihet for å tilpasse seg et globalisert marked i rask utvikling.

Forvaltningen av norsk akvakulturnæring har på mange områder vært ledende på regulering av næringens miljøpåvirkning. Som følge av dette og næringens egen innsats har næringen en rimelig god miljøstatus sammenlignet med en del andre typer matproduksjon. Viktige miljøspørsmål må imidlertid fortsatt håndteres, og det vil være særlige miljøutfordringer knyttet til en videre vekst i næringen.

En stadig større del av sjøarealene tas i bruk til ulike typer nærings-, verne- og friluftsformål. Arealbruk til akvakulturformål utgjør i dag i overkant av 2 800 godkjente lokaliteter i kystsonen. Det antas at tilgang på egnet areal vil bli en knapphetsfaktor for videre vekst i næringen i fremtiden. For å sikre tilgang på egnet produksjonsareal samt effektiv utnyttelse av dette, er det viktig å sikre en god sameksistens mellom næringen og andre bruker- og verneinteresser.

Nedenfor gjengis noen hovedpunkter i forslaget til ny akvakulturlov som ble sendt på høring 7. desember 2004, med frist 24. januar 2005.

Virkemidlene i dagens oppdrettslov og havbeitelov videreføres i all hovedsak i forslaget til ny akvakulturlov.

Utgangspunktet for forvaltningen av næringen er fortsatt at man må ha tillatelse for å kunne drive akvakultur. De fleste forskrifter som regulerer etablering, drift og avvikling blir også videreført som de er i dag. For laks og ørret kan tillatelsene fortsatt antallsbegrenses. Spørsmålet om å videreføre en hjemmel for produksjonsregulerende tiltak for laks og ørret ble stilt åpent.

Dagens reguleringer som ivaretar miljøhensyn vil videreføres under den nye loven.

Alle eksisterende former for akvakultur fordelt etter art eller produksjonsform vil reguleres av den nye loven. I forhold til havbeitevirksomhet vil forutsetningen om at denne næringen skal utvikles forsiktig, videreføres under forslagets § 10, og havbeite vil fremdeles bare kunne drives med stasjonære arter.

I forslaget til ny akvakulturlov er det ikke noe vilkår om at anlegg skal benyttes eller at spesifikke handlinger må utføres for at virksomheten skal omfattes av loven. Den nye loven er nøytral i forhold til bruk av teknologi. Det er tilstrekkelig at den objektive hensikten med aktiviteten er å produsere akvatiske organismer.

For å sikre en ryddig og mer effektiv tildelingsprosess foreslås det å lovfeste dagens praksis med at fiskerimyndighetene ikke kan tildele tillatelse til akvakultur før andre relevante tillatelser er innhentet. Hovedelementet er imidlertid at loven fastslår at alle relevante myndigheter plikter å foreta en effektiv og samordnet søknadsbehandling. Departementet kan gjennom forskrift fastsette nærmere regler om hvordan en samordning skal skje. Loven åpner også for at det i en slik forskrift kan fastsettes saksbehandlingsfrister både for fiskerimyndighetenes egen behandling av søknaden, og for vedtak og uttalelser fra kommune og andre sektormyndigheter.

For laks og ørret foreslår departementet at det i tillegg til tildeling gjennom tradisjonell søkerkonkurranse som i dag, gis mulighet for myndighetene til å prioritere mellom søkere ved tildeling av antallsbegrensede tillatelser etter en enklere modell enn dagens ordning. Det foreslås derfor at det gis en mulighet til at utvelgelsen mellom kvalifiserte søkere også kan skje gjennom trekning. Denne måten å gjennomføre tildeling på blir mindre ressurskrevende for forvaltningen, rettferdig for brukerne, mens styringsmulighetene ved tildelingen blir de samme som før. Bud­runde vil kunne være et alternativ som kan benyttes i kombinasjon med kvalifisering. Det ble bedt særlig om synspunkter på dette under høringen.

Slik regelverket er utformet i dag kan konsesjonsverdien kun i meget begrenset grad utnyttes som finansieringskilde idet dagens oppdrettslov ikke gir hjemmel for en panteadgang i selve tillatelsen. Bruk av tillatelsen som sikkerhetsstillelse for finansieringsformål er i dag kun tillatt for havbeitetillatelser. I utgangspunktet bør næringsutviklingen skje gjennom en fri bedriftsøkonomisk tilpasning. Departementet foreslår derfor å lovfeste rett til å kunne overføre tillatelser, samt mulighet for panteadgang i alle typer akvakulturtillatelser. Forslaget i ny akvakulturlov om overføring og pant av tillatelser uten offentlig godkjenning innebærer en økt handlefrihet for næringen.

Det foreslås videre å etablere et akvakulturregister som skal sørge for at pantet får det nødvendige rettsvern.

Integrering av sektoransvaret for miljø i havbrukssektoren gjøres i den nye loven gjennom videreføring og klargjøring av dagens miljøbestemmelser. I lovforslaget er virkemidler på miljøsiden samlet i et eget kapittel. Gjennom dette har man i forslaget søkt å synliggjøre miljøhensyn og betydningen av miljøspørsmål ytterligere i forhold til dagens regulering. Forslaget har også klarere retningslinjer for miljøtilpasning av akvakulturproduksjon.

Næringen har i dag en oppryddingsplikt ved avvikling av virksomhet som fremgår av forskriftsverket. Kostnaden påhviler i utgangspunktet næringsutøveren og problemer kan oppstå dersom denne er betalingsudyktig. Det foreslås derfor at myndighetene, ved forskrift, kan stille krav til økonomisk garanti for å sikre gjennomføring av oppryddingsplikten.

I forhold til oppdrettslovens krav om lokalt eierskap, har EFTAs overvåkingsorgan (ESA) reist innvendinger mot dette under henvisning til EØS-avtalen. Etter konsultasjon med Stortingets EØS-utvalg våren 2002 praktiseres ikke dette vilkåret lenger. Vilkåret om lokalt eierskap videreføres derfor ikke i akvakulturloven.

Forbudet mot overføring og endring av eiersammensetningen i tillatelsene som ble gitt i tildelingene i 2002 og 2003, forutsettes opphevet.

I forhold til den nasjonale og regionale begrensing på total konsesjonsbiomasse en aktør kan ha tillatelse til, vurderes det imidlertid som hensiktsmessig å beholde denne ordningen gjennom å videreføre gjeldende eierreguleringer. Disse begrensningene vil gjelde inntil de oppheves.

Oppheving av eierskapsreguleringen i kombinasjon med lovfestet rett til overføring og pant av akvakulturtillatelser vil bidra til lønnsomheten i næringen gjennom økt omstillingsevne, friere tilpasning og bedret kapitaltilgang.

Spørsmålet om eventuell hjemmel til individmerking av organismer er vurdert i arbeidet med ny akvakulturlov. Innføring av en merkeordning vurderes imidlertid som prematurt med hensyn til eksisterende teknologi og praktisk og økonomisk gjennomførbarhet. Departementet vil komme tilbake med forslag om lovendring dersom det på bakgrunn av en videre utredning blir aktuelt å innføre en merkeordning.

I høringsutkastet bes det særlig om synspunkt på om forvaltningen fortsatt bør kunne gjennomføre produksjonsbegrensende tiltak for å bidra til en lønnsom utvikling i næringen. Dagens oppdrettslov gir adgang for departementet til å innføre slike tiltak. Høringsinstansene er noe delte i sitt syn på dette, men de fleste ønsker å beholde en slik mulighet. Departementet vurderer det som hensiktsmessig å videreføre oppdrettslovens mulighet for myndighetene til å innføre produksjonsregulerende tiltak i spesielle situasjoner.

I høringsutkastet foreslås det at tildeling av antallsbegrensede tillatelser kan skje gjennom en tradisjonell søkerkonkurranse eller gjennom en kvalifisering med påfølgende trekning blant kvalifiserte søkere. Dersom det skulle være ønskelig å ha et markedsfastsatt vederlag for tillatelsen, vil budrunde kunne være en måte å fastsette vederlaget på.

Høringsinstansene er med få unntak positive til forslaget om kvalifisering og trekning. Når det gjelder auksjon, er synspunktene mer delte.

Departementet vil presisere at grunnprinsippet i det nye forslaget til tildeling er et kvalifiseringssystem hvor forvaltningen ikke foretar en vurdering av hvem av de allerede kvalifiserte søkere som bør få tildelt tillatelsen. Er man kvalifisert, så er man god nok til å få tillatelse. Den videre utvelgelse kan derfor skje gjennom trekning blant de kvalifiserte. Spørsmålet om auksjon eller budrunde i denne sammenheng er i prinsippet et spørsmål om hvordan vederlaget skal fastsettes. Dersom man velger å fastsette vederlaget gjennom auksjon, vil imidlertid utvelgelse gjennom trekning ikke være aktuelt.

Forslaget om å hjemle saksbehandlingsfrister i den nye akvakulturloven har fått bred støtte på høringen fra nær samtlige høringsinstanser. Noen av sektormyndighetene som berøres av fristene støtter imidlertid ikke forslaget på grunn av fristenes mulige konsekvenser for bruk av ressurser.

Departementet mener at bruk av tidsfrister for saksbehandlingen er hensiktsmessig for å bedre næringens rammebetingelser gjennom større forutsigbarhet og kortere saksbehandlingstid. En hjemmel til å gi forskrift med nærmere bestemmelser om samordning av søknadsbehandlingen, herunder fastsetting av tidsfrister for saksbehandlingen i akvakultursaker, foreslås derfor i akvakulturlovens § 8.

I høringsutkastet foreslås det at den som driver akvakultur plikter ved helt eller delvis opphør av driften å foreta en opprydding i området. For å sikre gjennomføring av denne plikten foreslås det videre at departementet kan bestemme at det skal stilles tilfredsstillende sikkerhet for oppryddingen. Dette kan også gjøres gjennom en avgiftsordning. Det foreslås også at staten gis legalpant i tillatelsen for krav som knytter seg til tillatelsen etter bestemmelser gitt i eller i medhold av akvakulturloven.

Høringsinstansene er positive til oppryddingsplikten, men havbruks- og finansnæringens organisasjoner støtter ikke forslagene om mulighet for innføring av avgiftsordning eller legalpant til staten i tillatelsen.

Departementet vil, på bakgrunn av høringen, spesifisere statens legalpant i tillatelsen til bare å gjelde krav om oppryddingsplikt, krav om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Det gis også mulighet for beløpsbegrensing av panteretten gjennom forskrift, da det ikke anses som hensiktsmessig å tallfeste dette i loven.

I høringsutkastet fremgår det at man ikke anser at det er grunnlag for å innføre en generell bestemmelse om erstatningsordning eller kompensasjon for de virksomheter som eventuelt vil kunne få pålegg om å flytte eller avvikle der dette er nødvendig for å bevare bestemte områder.

FHL havbruk mener det bør ytes erstatning i disse tilfellene. Disse faktorene bidrar til tap av konkurransekraft og store merutgifter. Dette bør det ytes erstatning for.

Etter departementets vurdering bør det ikke ytes erstatning for tap som følge av slike forbud eller pålegg. Bruk av felles kystarealer i medhold av en offentlig tillatelse bør ikke nyte et særskilt erstatningsrettslig vern.

I høringsutkastet angir departementet at det ikke foreslås innført hjemmel til individmerking av oppdrettsfisk, men viser til pågående arbeid i departementet på dette området.

Flere av høringsinstansene, deriblant Miljøverndepartementet, Sametinget, Direktoratet for naturforvaltning og Mattilsynet ønsker hjemmel for individmerking.

Departementet anser spørsmålet om individmerking å kunne være så inngripende for næringen at innføring av dette bør skje i en egen prosess hvor det tas stilling til en konkret merkeordning og konsekvensene av denne. Det har etter departementets syn ikke fremkommet forhold i høringsrunden som tilsier at hjemmel for merkeordning bør innføres nå.

Formålbestemmelsen i høringsutkastet var endret rent språklig i forhold til dagens oppdrettslov og havbeitelov, ved at begrepet "bærekraftig utvikling" var erstattet med begrepet "miljøtilpasset produksjon". Flere av høringsinstansene har bedt om at "bærekraftig" gjeninnføres som begrep i loven. Departementet ser at "bærekraftig utvikling" er et sentralt og etablert begrep, og har på denne bakgrunn kommet til at begrepet bør videreføres i den nye loven.

I høringsutkastet foreslås det å lovfeste adgangen til overføring og pantsettelse av akvakulturtillatelsene. Forslaget vedrørende overføring innebærer at private aktører kan overføre tillatelser uten offentlig godkjenning. Dette medfører ny handlefrihet for næringsaktørene. Samtidig åpnes det opp for pantsetting av akvakulturtillatelsene for bl.a. å synliggjøre verdien av tillatelsene og for å gi økt forutsigbarhet for kreditorene.

Sametinget er negativ til fri overførsel da de mener at overføring av tillatelser uten offentlig godkjenning vil medføre at oppdrettsnæringen blir fristilt fra offentlig styring og kontroll. Finnmark fylkeskommune er negativ til pantsettelsesadgang da dette vil føre til økt kapitalisering av konsesjonsverdien.

Departementet ser det som positivt at næringen gjennom adgang til pant og overføring i større grad kan nyttiggjøre seg tillatelsens verdi. Adgangen til pant og overføring medfører ikke noen begrensing for utøvelse av offentlig myndighet.

På bakgrunn av høringsrunden har departementet foretatt justeringer for å klargjøre forholdene rundt overføring og pant.

Flere av høringsinstansene, deriblant Direktoratet for Naturforvaltning og Norges Naturvernforbund, har kommentert at det i lovutkastet mangler hjemmel til å forby oppdrett av introduserte arter. Departementet tar høringsuttalelsene til etterretning og foreslår at problemstillingen ivaretas ved at akvakulturloven har en eksplisitt forskriftskompetanse for myndighetene til å forby utsett av fremmede arter til akvakultur.

I høringsutkastet foreslås det at tillatelser kan overføres, men at utleie ikke skal omfattes av denne adgangen. Hovedformålet med forbudet mot utleie er å sikre at den som er innehaver av tillatelsen også er den som driver virksomheten.

Flere av høringsinstansene mener at det bør åpnes opp for leie av konsesjoner. FHL havbruk viser til at det er tillatt å leie ut jordbruksareal og at det kan være mange grunner til at konsesjonsinnehaver ønsker å leie ut for en periode (sykdom, overtakelse). Departementet vurderer utleie av tillatelser som vesentlig annerledes enn andre former for overføring. Det er ikke ønskelig å få en utvikling hvor produsentene i næringen må betale leie for en offentlig tildelt tillatelse og at innehaverne av tillatelsene i praksis bare driver ren utleievirksomhet.

Konsesjonssystemet foreslås videreført i ny akvakulturlov. Dette må skilles fra antallsbegrensingen på tillatelser til laks og ørret som er en tildelingspraksis spesielt for denne type tillatelser. Departementet mener at et system med individuelle tillatelser kombinert med generelle regelverk, best vil ivareta at de krav som stilles til næringsutøverne blir forutsigbare. Særlige forhold knyttet til den enkelte virksomhet kan reguleres nærmere i den enkelte tillatelse.

Hovedkomponentene i tillatelsen fremgår av forslagets § 5, første ledd og består av rett til produksjon av bestemte arter, i et bestemt omfang, på bestemte lokaliteter.

Bakgrunnen for å opprettholde kravet om tillatelse for å drive akvakultur er at forvaltningen bør ivareta viktige overordnede samfunnsmessige hensyn som vanskeligere kan ivaretas av den enkelte næringsutøver.

Departementet framhever at for eksempel begrensingene i antall tillatelser på laks og ørret ikke er en konsekvens av kravet om tillatelse, men en politisk beslutning om å begrense antallet nye tillatelser.

Departementet foreslår å lovfeste en rett og plikt for fiskerimyndighetene til å sørge for optimal samordning av søknadsprosessen slik at næringsutøverne om mulig kan forholde seg til ett forvaltningsorgan. Forslaget medfører at alle sektormyndighetene og lokaliseringskommunen plikter å medvirke til en effektiv prosess, og at fiskerimyndighetene gis kompetanse til å sørge for dette. Det foreslås også at det kan settes saksbehandlingsfrister for de myndigheter som skal fatte vedtak eller avgi uttalelser på andre sektorer.

Fortløpende tildeling av tillatelser er i dag hovedformen for alle typer akvakultur med unntak for laks og ørret i henhold til oppdrettslovens § 6. Havbeitetillatelser kan etter havbeiteloven tildeles fortløpende, men for å sikre en forsiktig utvikling har departementet hittil valgt å gjennomføre tildeling i koordinerte saksbehandlingsrunder.

Uavhengig av om man anvender tradisjonell søkerkonkurranse eller enklere prosedyrer for den enkelte tildeling, bør det etableres et grunnprinsipp om at søkere skal oppfylle visse minimumskrav for å komme i betraktning. Deretter vil det bli foretatt en prioritering mellom kvalifiserte søkere. Om prioriteringen ikke skal skje ved tradisjonell søkerkonkurranse kan den skje slik:

  • Dersom det ikke skal betales vederlag, eller dersom vederlaget er fastsatt, kan prioriteringen skje gjennom en trekning og således en utvelgelse mellom de kvalifiserte søkerne.

  • Dersom det skal betales et markedsbestemt veder­lag for tillatelsen, kan prioriteringen skje gjennom åpen eller lukket budrunde slik at den som betaler mest tildeles tillatelsen.

Hovedtanken bak forslaget om forenklet tildelingsprosedyre er å fokusere på realisering av verdiskapingspotensialet ved å begrense bruk av offentlige ressurser på mindre nyttige vurderinger og etterfølgende prosesser.

Det kan være vanskelig å fastsette vederlaget på forhånd. Et eksempel på dette er tillatelsene utlyst i Finnmark i 2002- og 2003-rundene. Søkere i 2002 som ble tildelt tillatelse, var likevel ikke villige til å betale det fastsatte vederlaget. I 2003 var det ingen søkere til Finnmarkskonsesjonene. Vederlaget per tillatelse har imidlertid stått fast på henholdsvis 4 mill. kroner i Nord-Troms og Finnmark og 5 mill. kroner i resten av landet, uavhengig av markedssvingningene.

En åpen eller lukket budrunde vil være egnet til å ivareta de konsekvenser svingninger i markedssituasjonen for laks har for betalingsevnen/-viljen for nye konsesjoner.

Forslaget om adgang til overføring innebærer at tillatelsen kan overføres mellom private parter uten offentlig godkjenning eller tillatelse. Etter forvaltningens tildeling av tillatelse foretas det ikke lenger en forhåndsgodkjenning av hvem som kan være innehaver av tillatelsen. Dersom det ved tildeling av tillatelsen knyttes særlige vilkår til tillatelsen vil disse bli kontrollert av tilsynsmyndigheten under tilsyn med driften. Forslaget bygger på den oppfatning at samfunnsinteressene stopper ved at arealet benyttes til akvakultur og at driften skjer forsvarlig.

Forslaget om adgang til pantsettelse gjør at tillatelsen kan nyttes som et formuesgode til sikkerhet for kreditor (panthaver). Panthaver får en lovfestet beskyttelse for sin sikkerhet i tillatelsen mot andre kreditorer, og en ordnet gjeldsforfølging. Som ved overføring kan dette gjøres uten offentlig godkjenning eller tillatelse.

Departementet foreslår også at det kan tas legalpant i tillatelsen for krav om tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og for iverksetting i forbindelse med opprydding. Legalpant er pant som oppstår umiddelbart i kraft av loven og er fullt beskyttet fra de oppstår, uten tinglysing, overlevering eller annen rettsvernsakt. Legalpant etter akvakulturloven foreslås dessuten gitt best prioritet slik at det går foran alle andre pantekrav.

Å innføre adgang til overføring og pant er å imøtekomme et kommersielt behov som allerede eksisterer i næringen og å skape ryddige og forutsigbare rammebetingelser. Panteadgangen vil øke kredittverdigheten til akvakulturselskapene og lette tilgangen på og vilkårene for lånekapital. Det vil også kunne medføre en forskyving av vektingen i låneforholdene fra kortsiktig til langsiktig gjeld. For en finansieringsinstitusjon vil muligheten for panterett i tillatelsen representere en betydelig bedret sikkerhet i forhold til dagens situasjon hvor verdien av akvakulturtillatelsen vil tilfalle kreditorfellesskapet som helhet ved konkurs.

Innføring av adgang til overføring og pant innebærer ikke noen begrensninger på myndighetenes mulighet til å trekke tilbake, eller iverksette andre reaksjoner som kan ha betydning for verdien som pante- og overføringsobjekt. Adgangen til overføring og pant er en rett som gis innehaver av tillatelse uten at det ellers kan utledes noen videre rettigheter utover dette. Den som får overført rettigheter kan ikke få overført noen større rett enn det avhender hadde på sin hånd.

I forbindelse med forslagene om adgang til overføring og pant foreslås det å opprette en registreringsordning for akvakulturtillatelser gjennom opprettelse av et akvakulturregister. Registeret er nødvendig for å gjennomføre panteordningen ved at panterettigheter gis rettsvern.

For å kunne utøve sine forvaltningsoppgaver fører Fiskeridirektoratet i dag en oversikt over innehavere av akvakulturtillatelser gjennom et havbruksregister. De etablerte opplysningene i havbruksregisteret vil danne utgangspunktet for etablering av det nye registeret. Det viktigste med en oppgradering er at registeret da vil være egnet til å registrere heftelser i tillatelsene. Dette vil legge til rette for et effektivt system for overdragelse og pantsettelse av akvakulturtillatelser.

Publikum vil gis tilgang til registeret og kunne få utskrifter i tråd med det som gjelder for grunnboken og løsøreregisteret. I tillegg bør deler av de registrerte opplysningene også gjøres tilgjengelig på Internett slik som tilfellet er med dagens havbruksregister.

Virkeområdet til akvakulturloven er formålsnøytralt. Dette innebærer at selv om en handling har et annet formål enn produksjon av akvatiske organismer, så vil den omfattes av loven i den utstrekning den er egnet til å ha produksjonsvirkninger etter lovens definisjon. Dette vil medføre at virksomhet som objektivt sett faller inn under lovens virkeområde i noen tilfeller likevel er handlinger som departementet ikke ønsker å regulere etter denne loven. Hvorvidt handlinger som defineres inn under lovens ordlyd skal unntas, beror i sin helhet på hensiktsmessighetsbetraktninger etter det skjønn som tilligger forvaltningen.

Det må trekkes en grense for hvor omfattende enkelte typer virksomhet kan utvikle seg i forhold til de hensyn akvakulturloven skal ivareta før det kreves konsesjon etter loven. Det kan her bare angis de prinsipielle hovedlinjer for vurderingen. Den nærmere grensetrekking må gjøres i forskrift.

Akvakulturloven skal i utgangspunktet ikke gjøre inngrep i dagens ulike driftsformer i fiskerinæringen, med den følge at driftsformer som i dag hører under tradisjonelt fiskeri, skal omdefineres til akvakultur. Hvorvidt en virksomhet skal omfattes av akvakulturloven vil bero på en helhetsvurdering med vekt på om den aktivitet som utøves i realiteten har karakter av å være akvakultur. Sentrale elementer vil her være om tiltakene som rettes mot organismene har produksjonslignende trekk og om virksomheten har preg av å være mer eller mindre permanent. Utviklingen av nye driftsformer vil medføre at myndighetene kontinuerlig må foreta vurderinger av om nye driftsformer innenfor tradisjonelt fiskeri (fangstbasert akvakultur) i realiteten er akvakultur. Departementet gis derfor fullmakt både til å unnta handlinger som objektivt sett omfattes av loven og å regulere grensetilfeller gjennom forskrifter.

I dagens oppdrettslov foretas vurderinger av fiske- og folkehelsehensynet i fiskerimyndighetenes tildelingsvedtak. Dette innebærer til dels en dobbeltbehandling av de samme hensyn hos henholdsvis Mattilsynet og fiskerimyndighetene.

I forslaget til ny akvakulturlov foreslås det at kompetansen til å vurdere spørsmål knyttet til fiske- og folkehelsehensyn i sin helhet ligger hos Mattilsynet. I tillegg er det Mattilsynet som forvalter myndighet etter dyrevernloven. I forhold til å også ivareta dyrevelferdshensynet ved akvakultur, foreslås det at dette integreres som en vurdering sammen med Mattilsynets godkjenning ut fra fiske- og folkehelse. Mattilsynet vil da fatte ett vedtak som inneholder en vurdering av alle de nevnte hensyn.

Etablering av kultiveringsanlegg, utsett av anadrome laksefisk og alle andre ferskvannsorganismer som ledd i kultivering krever tillatelse etter lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk mv. Loven forvaltes av Miljøverndepartementet. Virksomhet som reguleres etter lakse- og innlandsfiskloven trenger ikke tillatelse etter akvakulturloven. Lakse- og innlandsfiskloven gjelder ikke for utsett av akvatiske organismer som ledd i akvakultur, også selv om slik virksomhet skulle skje i ferskvann. Dette reguleres i dag etter oppdrettsloven, og foreslås videreført i akvakulturloven.

I forslag om ny akvakulturlov foreslås det en adgang til pantsettelse av akvakulturtillatelser. Det er imidlertid behov for en særlig tilpasning av realisasjonsadgangen i forhold til akvakulturtillatelser. Lovforslaget inneholder derfor forslag til endringer i tvangsfullbyrdelsesloven.

I den nye akvakulturloven kobler man konsesjonssystemet for akvakulturtillatelser klarere til plansystemet enn tidligere, idet man lovfester at fiskeriforvaltningen har plikt til å lokalisere akvakulturproduksjon i samsvar med vedtatte planer med rettsvirkninger etter plan- og bygningsloven. I tillegg foreslås det at søknadsbehandlingen etter akvakulturloven og plan- og bygningsloven samordnes.

NOU 2003:14 Planlovutvalgets forslag til ny plandel av plan- og bygningsloven, berører flere viktige områder i forhold til akvakultur. Et viktig forslag er at kommunene i større grad skal kunne differensiere mellom ulike former for akvakultur i sin kommuneplanlegging, noe det i dag ikke er adgang til. I tillegg foreslås lovens virkeområde utvidet til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Videre foreslås det bestemmelser som samordner saksbehandlingen i akvakultursaker og saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Det var gjennomgående bred oppslutning om disse forslagene da NOU 2003:14 var på høring.

I NOU 2004:28 foreslår Biomangfoldlovutvalget en helt ny lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold. Loven vil være en felles lov for alle biologiske ressurser og vil, om den blir vedtatt, få betydning for en rekke eksisterende lover som berører ressursforvaltning. Det er i forslaget til ny akvakulturlov ikke tatt høyde for forslagene i NOU 2004:28.

Departementet har drøftet spørsmålet om hvor relevante samiske rettigheter er i offentlig regulering av akvakultur - m.a.o. om norske myndigheter er forpliktet til å ta særlig hensyn til samiske interesser i akvakulturloven, herunder også ved tildeling av akvakulturtillatelser. Departementet ser det ikke som naturlig å tolke ILO-konvensjonen dit hen at den gir samer særskilte fortrinn fremfor andre søkere ved tildeling av akvakulturtillatelser. Akvakultur er en form for virksomhet som neppe vil utgjøre en naturressurs slik ordet er brukt i konvensjonen, og utgjør heller ikke noen tradisjonell samisk virksomhet. Av samme årsak kan det heller ikke utledes noe rettsgrunnlag for fremtidig tildeling av vederlagsfrie konsesjoner til minoritetsgrupper.

Å korte ned på den lange saksbehandlingstiden ved tildeling av tillatelse for akvakultur gir positive ringvirkninger for næring, forvaltning og samfunn. Næringsaktørene gis redusert usikkerhet i forhold til om det vil gis anledning til å sette i drift et anlegg eller ikke. Dette kan medføre at kapitaltilgangen øker fordi risikoperioden kortes ned. Samfunnet tilføres både skatteinntekter og arbeidsplasser når søknadsperioden kortes ned. Det er usikkert om forvaltningen kan frigjøre kapasitet som eventuelt kan brukes til andre gjøremål.

Departementets forslag om å gjennomføre en kvalifisering med påfølgende trekning eller budrunde vil medføre en vesentlig forenkling for næring og forvaltning. Departementet vurderer denne formen for prioritering mellom kvalifiserte søkere som ressursbesparende både for forvaltningen og for næringen. Tildelingen vil også kunne gjennomføres raskere slik at aktørene sparer kostnaden som kan være forbundet med å vente på en lang saksbehandling.

For å kunne sørge for en forutsigbar rettsstilling ved overføring og pantsettelse av tillatelser er det nødvendig å opprette et register som sikrer rettsstiftelsenes positive og negative troverdighet.

Kostnader ved opprettelsen av et eget akvakulturregister vil dekkes av staten. Driften skal finansieres gjennom gebyrer for registrering av tillatelsene og overføringer og rettsstiftelser i disse. En brukerfinansiert drift er i samsvar med slik andre tilsvarende registre blir drevet. Dette betyr at næringsaktørene vil finansiere ordningen.

Ved å fjerne muligheten for eierskapsregulering, med unntak av eierbegrensingsforskriften av 22. desember 2004, vil den enkelte næringsaktør få mulighet til å tilpasse seg slik at driften blir mer lønnsom. Det forventes at dette kan bidra til å øke norsk akvakulturnærings konkurransekraft. Det kan også være enklere for bedriftene å tiltrekke seg kapital, fordi særordninger som er påført næringen reduserer investorers investeringsvilje. Det at reguleringen oppheves, vil medføre en reduksjon av forvaltningens oppgaver som igjen vil spare forvaltningen for ressurser.

Lovforslaget foreslår å innføre adgang til pant og overføring av tillatelsen.

Å innføre adgang til pant i tillatelser vil øke sikkerheten for lånegiver. Det forventes at dette fører til lavere rente, dvs. billigere kapital gjennom lavere risikopremie. Det forventes videre at det å kunne ta pant i tillatelsen vil føre til at verdien av tillatelsen blir atskillig lettere å fastsette, at det blir enklere å omsette tillatelser samt lavere transaksjonskostnader. Til sammen innebærer dette at oppdrettsnæringen blir mer attraktiv for finansinstitusjoner.

Når det gjelder adgang til overføring av tillatelser antas det at dette også vil bidra til å styrke dynamikken i næringen, samt at det til enhver tid vil være en riktigere prising av akvakulturtillatelsene. For investorer er det fordelaktig med en friest mulig omsetning av investeringsobjekter. Jo lettere det er å videreselge et formuesgode, desto mindre er risikoen for investoren.

Det foreslås en adgang for forvaltningen til å stille krav om økonomisk sikkerhet for gjennomføring av opprydding ved avvikling av virksomhet. Avhengig av form for sikkerhet vil dette kunne medføre en kapitalkostnad for næringsutøveren.

Det antas at forslagets virkemidler for lønnsomhet og konkurransekraft vil skape positive ringvirkninger for distriktene. Videre vil videreføringen av antallsbegrensingen på tillatelser til laks og ørret kunne anvendes som et regionalpolitisk virkemiddel.

Lovforslagets tiltak for å ivareta hensynet til miljø og arealinteresser vil gi et klarere og mer synlig hjemmelsgrunnlag å ivareta disse hensynene etter. Lovforslaget har et eget kapittel som omhandler virkemidler for å sikre miljøhensyn. Bestemmelsene som vedrører miljø i akvakulturloven gir mulighet for å utvikle krav og virkemidler for miljøet. Disse virkemidlene gir også mulighet til å håndtere nye miljømessige utfordringer som måtte oppstå. Alt det underliggende forskriftsverk man har i dag med hensyn til miljøkrav, vil bli videreført.

Neste kapittel