6. Kontroll og godkjenning av prospekt mv.
Etter prospektdirektivets regler skal det utpekes en sentral, kompetent, administrativ myndighet med ansvar for forpliktelsene som følger av prospektdirektivet og dets utfyllende rettsakter. Myndigheten skal være uavhengig av alle markedsdeltakere.
Spørsmålet om hvilket organ som skal tillegges ansvaret for prospektkontroll ble ansett for å falle utenfor mandatet til arbeidsgruppen som utarbeidet rapporten med forslag til regelverksendringer til gjennomføring av prospektdirektivet mv. Spørsmålet ble imidlertid drøftet i Kredittilsynets brev 24. juni 2004 til Finansdepartementet, som ble lagt ved høringsbrevet. Høringsinstansene ble invitert til å gi sine synspunkter også på dette spørsmålet i forbindelse med høringen, og de fleste høringsinstansene som har uttalt seg, har også uttalt seg om dette spørsmålet.
Flere høringsinstanser har reist spørsmål om hvilke løsninger som er valgt i andre land. I Danmark er det lovfestet at Finanstilsynet er sentral kompetent myndighet. Enkelte bestemmelser, bl.a. om kontroll av prospekter, delegeres til Københavns fondsbørs.
I Sverige er forslag om gjennomføring av prospektreglene utredet i SOU 2004:95 av 1. oktober 2004. Det foreslås der at Finansinspektionen utpekes kompetent myndighet for gransking, godkjenning og tilsyn av alle typer prospekt. Forslaget innebærer at Stockholmsbörsen og Nordic Growth Market ikke lenger vil være ansvarlige for godkjenning av børsprospekt eller ha andre "myndighetslignende" oppgaver.
Som nevnt, krever direktivet at overordnet kontroll legges til et uavhengig myndighetsorgan. Etter departementets oppfatning er det bare Kredittilsynet som vil kunne oppfylle dette EØS-kravet. Det anses ikke hensiktsmessig å bygge opp en ny enhet. Departementet foreslår i samsvar med dette at Kredittilsynet utpekes som sentralt myndighetsorgan som skal ha det overordnede ansvaret for prospektkontrollen.
Prospektdirektivet åpner på nærmere vilkår for at det sentrale myndighetsorganets ansvar kan delegeres, i alle fall i en periode på inntil åtte år etter direktivets ikrafttredelse. Etter departementets oppfatning taler gode grunner for å benytte denne adgangen til å delegere det operative ansvaret for prospektkontrollen. Oslo Børs har frem til i dag hatt tilsvarende ansvar for kontroll av norske prospekter, og har derfor opparbeidet seg betydelig kompetanse i utførelsen av slike oppgaver. Den operative kontrollen med prospekter har sin parallell i kontrollen med informasjonsflyt generelt, noe som er en sentral oppgave for en børs. Delegasjon av det operative ansvaret for prospektkontrollen fra Kredittilsynet til Oslo Børs vil derfor kunne være hensiktsmessig.
Det foreslås på denne bakgrunn at departementet kan bestemme at hele eller deler av Kredittilsynets myndighet etter forslaget til nytt kapittel 5 i verdipapirhandelloven og bestemmelser gitt i medhold av dette kapittelet skal utøves av en børs. Departementet tar sikte på å fastsette forskrift om delegering av den operative kontrollen. Ved fastsettelse av slik forskrift vil departementet bl.a. legge vekt på å skape klare ansvarsforhold mellom Kredittilsynet og Oslo Børs. Det legges opp til at utkast til forskrift sendes på høring på vanlig måte. Det vises til lovforslaget § 5-8 sjette ledd.
Det legges videre opp til å videreføre eksisterende klageordninger. Det vises i den forbindelse til reglene i børsloven og børsforskriften.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at prospektdirektivet krever at overordnet kontroll legges til et uavhengig myndighetsorgan, men at det åpnes for at ansvaret kan delegeres videre, i alle fall for en periode på åtte år etter direktivets ikrafttredelse. Oslo Børs har frem til i dag hatt tilsvarende ansvar for kontroll av norske prospekter, og har opparbeidet en betydelig kompetanse på feltet. Den operative kontrollen har klare paralleller til kontroll med informasjonsflyt generelt, som er en sentral oppgave for Oslo Børs.
Flertallet viser til at en rekke markedsaktører, herunder Næringslivets Hovedorganisasjon, har argumentert klart i retning av at Oslo Børs bør beholde det operative kontrollansvaret, med bakgrunn i at børsen utfører disse oppgavene på en effektiv måte i dag, på grunnlag av børsens markedsnærhet og kompetanse, og at prospektkontrollen hører naturlig sammen med børsens øvrige oppgaver. Oslo Børs er sentral for egenkapitaltilgangen i norske små og mellomstore foretak. Flertallet mener at det er viktig å opprettholde en solid kompetanse på børsen for å sikre at markedsplassen gir et tilfredsstillende grunnlag for notering i Norge. Det er også av sentral betydning for det norske kapitalmarkedet at markedsaktørene, blant annet utstedere, føler trygghet for at prospektkontrollen i Norge er effektiv, uavhengig og av høy kvalitet.
Flertallet støtter på denne bakgrunn Regjeringens forslag om at den operative kontrollen gjennom forskrift skal delegeres Oslo Børs, og at det er viktig at forskriften skaper klare ansvarsforhold. Flertallet ser det som ønskelig at delegasjon av den operative kontrollen til Oslo Børs er en permanent ordning så lenge EØS-regelverket ikke er direkte til hinder for det.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at en rekke tunge høringsinstanser har gått inn for at Kredittilsynet skal ha det operative, så vel som det overordnede, ansvar for kontroll og godkjenning av prospekt. Disse medlemmer viser til at departementet likevel går inn for å legge det operative ansvaret til Oslo Børs. Disse medlemmer viser til at prospektdirektivet legger stor vekt på at myndighetsorganet skal være fullstendig uavhengig av markedsaktørene. Disse medlemmer deler dette synet, og påpeker at Kredittilsynet er det organ som best tilfredsstiller et krav om slik fullstendig uavhengighet. Disse medlemmer peker dessuten på at direktivet legger opp til at delegasjon av myndighet må opphøre innen 31. desember 2011, slik at en løsning med Oslo Børs som operativ myndighet uansett vil bli midlertidig. Disse medlemmer understreker at spørsmålet om operativt ansvar for prospektkontrollen bør ses i sammenheng med ansvar for regnskapskontrollen. Disse medlemmer viser til at Stortinget har lagt dette ansvaret til Kredittilsynet, og at finanskomiteen i Innst. O. nr. 17 (2004-2005) begrunnet dette med at:
"(…) Kredittilsynet som en uavhengig, utøvende kontrollinstans vil kunne bidra til å styrke tilliten til Oslo Børs som markedsplass."
Disse medlemmer viser til at flere høringsinstanser, blant annet Kredittilsynet og Norges Bank, har lagt vekt på at en samordning av prospekt- og regnskapskontrollen vil kunne gi synergieffekter og mer rasjonell anvendelse av ressurser. Disse medlemmer er også enig med disse høringsinstansene i at det er viktig at prinsippene for prospekt- og regnskapskontroll blir sett i sammenheng og håndhevet på lik måte. Disse medlemmer går på denne bakgrunn imot Regjeringens forslag til verdipapirhandelloven § 5-8 sjette ledd, og foreslår at både overordnet og operativt ansvar for prospektkontrollen legges til Kredittilsynet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet mener det er nødvendig å få utredet om det skal opprettes et uavhengig aksjetilsyn som kan dekke både dagens og framtidas behov for en troverdig prospektkontroll. Disse medlemmer viser til at den operative kontrollen med EØS-prospekt fra 2012 ifølge direktivet må legges til et organ som skal være helt uavhengig av markedsaktørene og slik organisert at interessekonflikter ikke kan oppstå. Et aksjetilsyn som i første omgang tar seg av kontrollen med nasjonale prospekt, vil fra 2012 kunne overta også EØS-prospektene.
Disse medlemmer vil minne om at finanskomiteen i Innst. O. nr. 3 (2000-2001) om børsloven tok opp spørsmålet om behovet for å opprette et eget aksjetilsyn spesielt for å hindre at småaksjonærer blir svindlet. Anmodningen om at departementets vurdering ble lagt fram for Stortinget på egnet måte er ikke etterkommet. Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede en ordning med et eget aksjetilsyn for å ivareta prospektkontroll og andre kontrolloppgaver for å styrke tilliten til aksjemarkedet."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at svindel og andre useriøse etablissementer svekker det private eierskapet på Oslo Børs. Selv om formelle regler er fulgt er hensiktene ofte uredelige. Disse medlemmer mener derfor Regjeringen bør vurdere nærmere opprettelse av et aksjetilsyn som et uavhengig organ med et styre der relevante brukerorganisasjoner deltar. Et slikt tilsyn skal kunne utføre en subjektiv kontroll ved å kontrollere og følge opp den egentlige hensikten ved ulike virksomheter som retter seg mot mindre investorer for å innhente kapital.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet mener dagens organisering og eierskap i Oslo Børs innebærer at det kun er Kredittilsynet som kan framstå som en fullt ut troverdig kontrollinstans spesielt når det gjelder det operative ansvaret. Disse medlemmer anser det som nødvendig at både EØS-prospekt og nasjonale prospekter må kontrolleres av samme prospektmyndighet. Det er grunn til å tro at det er utenom børs de mest uryddige forhold og årsaker til tillitssvikt finnes. De nasjonale prospektene kan i antall vise seg å bli flere enn EØS-prospektene, og behovet for kontroll kan synes å være større for å unngå ytterligere svekkelse av tillit til investeringer i mindre virksomheter. Å nøye seg med en registrering av nasjonale prospekt i Foretaksregisteret, er etter disse medlemmers mening helt utilstrekkelig.
Departementet foreslår at prospekter som omfattes av direktivet og som gjelder tilbud rettet mot det norske markedet eller opptak til notering på norsk børs eller autorisert markedsplass, skal godkjennes av norske myndigheter. Tilsvarende vil i utgangspunktet gjelde prospekt som er utarbeidet i tråd med direktivets krav i de tilfeller der tilbyder/utsteder er gitt en rett til EØS-pass og for prospekt for sertifikater.
I samsvar med direktivet må tilbakemeldingen fra norske myndigheter til tilbyder formuleres som en godkjenning av at prospektet er fullstendig. Dersom prospektet skal benyttes i andre medlemsstater enn hjemstaten (grensekryssende prospekt), må det i tråd med direktivet art. 18 utstedes et "godkjennelsesbevis" til myndighetene i vertsstatene. Det vises også til omtale i punkt 10.1 nedenfor.
I tråd med direktivet, foreslås at EØS-prospekt utarbeidet av utsteder med registrert forretningskontor i Norge skal godkjennes av norske myndigheter, selv om tilbudet bare rettes mot annen EØS-stat eller notering søkes på regulert marked i annen EØS-stat. Tilbyder eller utsteder vil etter forslaget likevel kunne velge at myndighetene i den EØS-stat hvor tilbudet fremsettes eller opptak til notering søkes skal foreta kontrollen, dersom prospektet gjelder ikke-aksjerelaterte verdipapirer som har minste pålydende på 1 000 euro eller mer, eller gir rett til å kjøpe underliggende verdipapirer eller gir rett til kontantoppgjør.
Videre foreslås i tråd med direktivet at norske myndigheter kan godkjenne prospekt utarbeidet av utstedere med registrert hovedkontor i tredjeland etter de regler som gjelder i dette landet, forutsatt at prospektet er utarbeidet etter internasjonale standarder og opplysningene i prospektet tilsvarer de opplysninger som etter bestemmelsene i dette kapittel, skal gis i EØS-prospekt. Det vises til lovforslaget § 5-7.
Departementet foreslår at prospektmyndigheten skal kontrollere at prospekter som omfattes av direktivet (EØS-prospekt) inneholder de opplysninger som kreves etter lov eller forskrift, jf. lovforslaget § 5-8 første ledd.
Etter gjeldende rett skal prospekter ved tilbud som gjelder verdipapirer som er eller søkes børsnotert, sendes børsen for kontroll før tilbudet fremsettes. Etter arbeidsgruppens forslag stilles det ikke krav til kontroll av nasjonale prospekter, dvs. prospekter ved tilbud som gjelder beløp på 100 000 euro og inntil 2 500 000 euro. Slike prospekter skal i følge arbeidsgruppens forslag registreres i Foretaksregisteret. Etter departementets oppfatning kan det være behov for at denne type prospekter skal kontrolleres av prospektmyndigheten. Etter en nærmere vurdering foreslås en hjemmel til det i forskrift kan fastsettes krav om kontroll av slike prospekter, dersom det skulle vise seg å være behov for slik kontroll. Det vises til lovforslaget § 5-8 annet ledd.
Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler om at det kan nedlegges forbud mot at et tilbud gjennomføres, dersom det anses ulovlig å gjennomføre tilbudet etter annen lov eller forskrift bør videreføres, jf. gjeldende vphl. § 5-7 fjerde ledd annet punktum. Det vises i den forbindelse til omtale i Ot.prp. nr. 29 (1996-1997) punkt 10.2.8 samt til NOU 1996: 2 s. 157. Bestemmelsen foreslås inntatt i lovforslaget § 5-8 fjerde ledd.
Direktivet art. 21 nr. 3 og 4 lister opp minimumsbeføyelser som prospektmyndigheten som et minstekrav skal ha i forbindelse med godkjenning av prospekt. Enkelte av disse beføyelsene er allerede inntatt i gjeldende regler. Etter departementets oppfatning må gjennomføringen av minimumsbeføyelsene sees i sammenheng med plasseringen av den operative kontrollen. Det vises til omtale av prospektmyndighet i proposisjonens punkt 7.3. Departementet foreslår på denne bakgrunn en hjemmel til å i forskrift fastsette regler om gjennomføring av prospektkontrollen, jf. lovforslaget § 5-8 femte ledd.
Departementet foreslår å sette en tidsfrist for responstid for søknad om godkjennelse av prospekter ved tilbud som gjelder verdipapirer som allerede er tatt opp til notering på regulert marked. Direktivet krever en frist på 10 arbeidsdager etter mottakelsen av utkast til prospekt, jf. art. 13 nr. 2. Denne fristen kan utvides til 20 arbeidsdager hvis tilbudet gjelder verdipapirer som ikke tidligere har vært notert på regulert marked eller tilbudt til offentligheten, jf. art. 13 nr. 3. Etter gjeldende regler og praksis ved Oslo Børs løper det en frist på en uke (i praksis fem arbeidsdager) fra fullstendige opplysninger er mottatt. Arbeidsgruppen har foreslått en videreføring av én ukes frist ved tilbud som gjelder verdipapirer som allerede er tatt opp til notering på regulert marked. Fristen foreslås presisert til fem arbeidsdager.
Departementet mener at det er viktig for kapitalmarkedets effektivitet at prospektkontrollen kan gjennomføres så raskt som mulig. Departementet foreslår å lovfeste en frist på fem arbeidsdager regnet fra den dag fullstendige opplysninger er mottatt.
For kontroll med prospekt ved tilbud som gjelder verdipapirer som ikke er tatt opp til notering på regulert marked, og der utsteder ikke tidligere har utarbeidet prospekt ved offentlig tilbud, foreslås en lengre frist. Fristen vil bare gjelde tilbud som skal følge direktivets krav til innhold i prospekt, og som det derfor skal føres kontroll med. FNH har i sin høringsuttalelse anført at en tidsfrist på 15 dager innebærer en vesentlig lengre saksbehandlingstid enn etter dagens praksis ved Oslo Børs, samt at en slik tidsfrist i vesentlig grad vil kunne vanskeliggjøre organiseringen av en større kapitalforhøyelse eller en introduksjonsprosess basert på ett kombinert noterings- og emisjonsprospekt. Departementet foreslår etter en konkret vurdering av fristen for denne type kontroll settes til 10 arbeidsdager fra den dag fullstendige opplysninger er mottatt. Det vises til lovforslaget § 5-8 tredje ledd.
Departementet mener at adgangen for hhv. prospektmyndigheten og Foretaksregisteret til å kreve gebyr til dekning av utgifter for hhv. kontroll og registrering bør videreføres, jf. lovforslaget § 5-11 første og annet ledd. Departementet foreslår at departementet i forskrift kan fastsette nærmere bestemmelser om beregning og innkreving av gebyr, jf. lovforslaget § 5-11 tredje ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Departementet foreslår at nasjonale prospekt som ikke skal godkjennes etter regler om godkjenning av EØS-prospekt (jf. lovforslaget § 5-7), skal registreres før det offentliggjøres. Dersom det i forskrift innføres en kontrollordning for alle eller enkelte typer nasjonale prospekter (jf. lovforslaget § 5-8 annet ledd), vil forholdet til registreringsplikten kunne vurderes nærmere i tilknytning til forskriftarbeidet.
Departementet vil videreføre ordningen med at slike prospekter skal registreres i Foretaksregisteret. Det vises til at gjeldende registreringsordningen ble etablert i forbindelse med ny børslov 17. november 2000 nr. 80, jf. omtale i NOU 1996: 2 s. 216-217 og Ot.prp. nr 73 (1999-2000) s. 155-156.
Finanskomiteen sluttet seg til forslaget, jf. Innst. O. nr. 3 (2000-2001) punkt 7.1.1.7. Gjennomføring av prospektdirektivet medfører etter departementets oppfatning ikke behov for endringer i gjeldende regler på dette punktet på nåværende tidspunkt. Det foreslås enkelte tekniske endringer i forslaget til ny vphl. § 5-10.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.