4. Skadeforsikringsselskapenes garantiordning
- 4.1 Garantiordninger for kredittforsikring og livsforsikring
- 4.2 Generelt om behovet for reduksjon i dekningsområde og virkeområde for garantiordningen for skadeforsikringsselskaper
- 4.3 Medlemskap
- 4.4 Soliditetsstøtte og støtte til overføring av forsikringsportefølje til et annet selskap
- 4.5 Garantiordningens dekningsområde
- 4.6 Finansieringen av ordningen og selskapenes ansvar overfor garantiordningen
Finansdepartementet mener det synes fornuftig å avvikle garantiordningen for kredittforsikring på bakgrunn av at kollektivet i dag ikke er tilstrekkelig stort til å forsvare garantiordningen. Dette taler for å oppheve forskrift 8. september 1989 nr. 928 om kredittforsikringsselskapenes garantiordning.
Departementet mener videre at det synes fornuftig å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om garantiordning for kredittforsikringsselskaper og livsforsikringsselskaper, samt å utvide denne hjemmelen til også å gjelde pensjonskasser. Ettersom pensjonskasser i likhet med livsforsikringsselskaper opererer innenfor kollektiv livsforsikring, er det etter departementets vurdering naturlig å ha en tilsvarende hjemmel for pensjonskasser som man har for livsforsikringsselskaper. Hjemmelen er tatt inn i lovforslaget § 2A-8. I det følgende omtales kun garantiordningen for skadeforsikringsselskaper.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Enkelte høringsinstanser nevner at ordningen som følge av store størrelsesforskjeller mellom selskapene i mindre grad vil kunne gi beskyttelse for kunder av de største selskapene enn for kunder av mindre selskaper. Finansdepartementet legger til grunn at en avventer en nærmere avklaring på den prosessen som nå foregår i EU før en går videre med større og mer endelige lovendringer knyttet til garantiordningen for skadeforsikringsselskaper. Finansdepartementet tilrår imidlertid nå noen mindre endringer i loven for å muliggjøre en reduksjon i dekningsområdet, samt en begrensning av virkemidlene garantiordningen for skadeforsikringsselskaper kan benytte seg av. Dette synes hensiktsmessig for å fjerne enhver tvil om adgangen til å pålegge EØS-filialer medlemskap i ordningen, se nærmere omtale under punkt 4.4.5 i proposisjonen.
Spørsmålet om garantiordningens dekningsområde må sees i sammenheng med ordningens formål, som særlig vil være å ivareta hensynet til forbrukere og små bedrifter mv. når et forsikringsselskaps soliditet er truet. De nærmere avgrensningskriteriene må derfor i en viss grad bygge på en skjønnsmessig avveining av de ulike hensyn. Ut ifra de hensyn garantiordningen for skadeforsikringsselskaper er tenkt å ivareta, er det etter Finansdepartementets vurdering forsvarlig å redusere ordningens omfang i forhold til dagens nivå. I tillegg til en avgrensning av garantiordningens dekningsområde, vil bestemmelser om medlemskap i garantiordningen også innebære en avgrensning av ordningen.
Departementet omtaler i punkt 4.4, 4.5 og 4.6 i proposisjonen, jf. punkt 4.3.1, 4.4.1 og 4.5.1 nedenfor, ulike former for avgrensning av garantiordningen for skadeforsikringsselskaper i forhold til gjeldende lov og forskriftsbestemmelser. Omfanget av ordningen foreslås redusert ved å fjerne adgangen til å yte soliditetsstøtte og til å yte støtte til overføring av forsikringsportefølje. Videre foreslås enkelte unntak fra medlemskap i ordningen, samt enkelte kutt i ordningens dekningsområde. Medlemskap og dekningsområde foreslås nærmere regulert i forskrift, og det foreslås derfor å ta inn hjemler i loven slik at departementet kan fastsette slik forskrift.
Komiteen viser til sine merknader nedenfor under punkt 4.3.2, 4.4.2 og 4.5.2.
Det kan innledningsvis presiseres at utenlandske forsikringsselskap med hovedsete utenfor EØS-området må ha etablert filial i Norge og ha konsesjon fra norske myndigheter for å drive virksomhet her i landet. Disse er dermed etter departementets syn underlagt plikten til å være medlem av garantiordningen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-1 første ledd. Verken Banklovkommisjonen eller Kredittilsynet har foreslått endringer på dette punkt. Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen endringer i disse filialenes medlemsplikt, jf. lovforslaget § 2A-3.
Kredittilsynet gir i sitt høringsnotat uttrykk for at utenlandske forsikringsselskap med hovedsete i EØS-området som driver grensekryssende virksomhet inn i Norge (uten filial) ikke bør være medlem av garantiordningen. Departementet slutter seg til Kredittilsynets syn på dette punkt.
Drøftelsen i det følgende er knyttet til hvorvidt filialer av utenlandske forsikringsselskap med hovedsete i EØS-området kan pålegges medlemskap i garantiordningen.
Kredittilsynet mener at alle utenlandske filialer er medlemmer av garantiordningen i henhold til dagens rettslige situasjon. Forsikringsbransjen har, som det fremgår av høringsuttalelsene, enkelte innvendinger mot dette synet.
Når det gjelder høringsinstansenes innvendinger mot at det er adgang til å pålegge filialer plikt til medlemskap, basert på at en slik plikt er i strid med tredje skadeforsikringsdirektiv, viser departementet til Kredittilsynets vurdering i brev 22. oktober 2004. Finansdepartementet er enig med Kredittilsynet i at man vil kunne pålegge medlemskap for EØS-filialer i en garantiordning med avgrensninger som omtalt i høringsnotatet fra 1999 og i brev av 22. oktober 2004 fra Kredittilsynet. Etter departementets syn, er det først og fremst adgangen garantiordningen har til å yte institusjonsstøtte som kan reise spørsmål i forhold til pålegg om medlemskap for filialer av selskaper med hovedsete i EØS-området. Etter lovforslaget i denne proposisjonen fjernes garantiordningens adgang til å yte slik støtte ved at det foreslås fastsatt at ordningen utelukkende skal kunne bidra til å sikre utbetaling av krav som følger av avtale om direkte skadeforsikring til sikrede og skadet tredjemann, jf. omtalen under punkt 4.5 i proposisjonen og lovforslaget § 2A-1 første ledd samt punkt 4.4.1 nedenfor. Avgrensning av dekningsområdet vil bidra ytterligere til å sikre at ordningen tilfredsstiller EØS-rettens krav til allmenne hensyn.
Finansdepartementet foreslår videre å ta inn en hjemmel i banksikringsloven § 2A-3 tredje ledd slik at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler om medlemskap i ordningen. Av hensyn til klarhet og forutberegnelighet, mener departementet at krav til EØS-filialers medlemskap bør presiseres i lovteksten, jf. lovforslaget § 2A-3 andre ledd. De nærmere reglene for filialers medlemskap fastsettes i medhold av filialforskriften § 12.
Som påpekt av Norges Forsikringsforbund og Den norske Bankforening (nå FNH) i høringsrunden, bør det fastsettes bestemmelser som åpner for å gjøre unntak for medlemskap i ordningen for EØS-selskaper som er medlem av en garantiordning i hjemlandet. Departementet mener at slike bestemmelser bør plasseres sammen med de øvrige reglene som gjelder for filialer. Slike bestemmelser bør derfor fastsettes i medhold av filialforskriften § 12. Unntak bør gis under forutsetning av at garantiordningen i hjemlandet dekker kontrakter som faller inn under den norske ordningen i tilnærmet samme utstrekning som den norske ordningen gjør, og at dette er dokumentert, samt at medlemskapet ikke endres eller opphører.
Når det gjelder unntak fra medlemskap, er Finansdepartementet videre enig med Kredittilsynet i at (1) captives som driver direkte skadeforsikring bare skal være omfattet av garantiordningen i den grad tredjepersoner er sikret som følge av bestemmelser om tvungen ansvarsforsikring, (2) gjeldende bestemmelse om at gjensidige selskaper ikke skal være medlem hvis selskapet i henhold til sine vedtekter har rett til, og dessuten har, og viderefører en praksis med årlig etteravregning overfor forsikringstakerne og (3) selskaper som ikke tegner risiko som er dekket av garantiordningen unntas fra medlemskap. Finansdepartementet foreslår at også disse unntakene reguleres i forskrift, jf. lovforslaget § 2A-3 tredje ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Muligheten til å yte støtte til et soliditetstruet selskap kan, som Kredittilsynet og flere høringsinstanser påpeker, reise spørsmål i forhold til retten til å kreve medlemskap for filialer av EØS-selskaper. For å unngå tvil på dette punkt, foreslår departementet å fjerne støtte til soliditetstruet selskap som virkemiddel for garantiordningen. Slik departementet ser det, kan det dessuten ved støtte til soliditetstruet selskap vanskelig sikres at støtten kun kommer de sikrede under ordningen til gode.
Et viktig prinsipp er etter departementets vurdering at støtte fra garantiordningen verken direkte eller indirekte bør komme selskapets eiere eller innehavere av den øvrige ansvarlige kapital til gode. Departementet er også på dette grunnlag skeptisk til å videreføre den utstrakte frihet som garantiordningens styre gis i bruken av ordningens midler.
Mens direkte dekning av et forsikringskrav er et treffsikkert virkemiddel, kan for eksempel støtte til overføring av forsikringsportefølje til annet selskap få utilsiktede virkninger. Ved slik overføringsstøtte vil det dessuten være vanskelig å skille mellom krav som er sikret fullt ut og krav som er avgrenset gjennom garantiordningen.
Videre er det viktig at den antatte økonomiske belastning for garantiordningen ikke under noen omstendighet skal kunne overstige de utbetalinger som ville påløpt ved offentlig administrasjon. Selv om støtte til overføring av portefølje i noen tilfeller kan være rimeligere enn direkte dekning av forsikringskrav, vurderer departementet problemene knyttet til å fastslå hva som vil være rimeligste løsning på tidspunktet for overføring, og problemer knyttet til mulig subsidiering av mottakende selskap som så store at departementet også foreslår å utelukke støtte til overføring av portefølje som virkemiddel.
Finansdepartementet foreslår dermed at ordningen kun skal ha som formål å dekke direkte forsikringskrav til sikrede og skadet tredjemann, jf. lovutkastet 2A-1 første ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Gjeldende rett overlater til styret å avgjøre hvordan midlene skal benyttes innenfor formålet om å forhindre eller redusere tap for de sikrede etter forsikringskontraktene. Finansdepartementet mener at garantiordningen bør sikre oppgjør av forsikringskrav etter kriterier som er avklart på forhånd. Ut over dette bør de forsikrede som omfattes av ordningen ha like muligheter og rettigheter til å få dekket sine krav.
Departementet vil foreslå avgrensning av dekningsomfanget til garantiordningen i forskrift (i tillegg til den avgrensning som følger av fjerning av adgangen til soliditetsstøtte og støtte til overføring av portefølje). Fastsettelse av slik forskrift er nødvendig for å gjennomføre en reduksjon i dekningsomfanget til ordningen. Det vises til lovforslaget § 2A-1 tredje ledd, der departementet gis hjemmel til å fastsette forskrift med nærmere regler om ordningens dekningsomfang.
Noen av de avgrensninger departementet vil fastsette i forskriften, omtales nærmere nedenfor. Utkast til forskrift vil ta utgangspunktet i, og vil i det vesentlige være basert på Kredittilsynets høringsnotat fra 1999, og vil bli sendt på høring på vanlig måte. Det vises til Kredittilsynets forslag til avgrensninger av dekningsområdet, som er gjengitt i proposisjonen punkt 4.6.2. Departementet vil vurdere de konkrete forslagene til avgrensninger nærmere i lys av høringsuttalelser.
Finansdepartementet mener det er ønskelig å avgrense garantiordningen slik at denne i hovedsak dekker grupper av forsikringstakere som ikke kan forventes å skille mellom selskaper med ulik soliditet. Etter departementets vurdering synes det hensiktsmessig i hovedsak å følge Kredittilsynets forslag i høringsnotat av 22. april 1999 for å unnta såkalte "profesjonelle investorer" fra dekning i ordningen.
Når det gjelder lovfestede garantiordninger, kan etter departementets vurdering de samme forhold som ligger til grunn for lovfesting tale for at sikrede etter slike forsikringer gis en ekstra trygghet for oppgjør fra garantiordningen. Vi antar at dette hensynet er ekstra sterkt for forsikringer hvor rettighetshaver etter forsikringen ikke selv har valgt forsikringsselskap. Finansdepartementet foreslår derfor at lovfestede ansvarsforsikringer kan gis full dekning i garantiordningen, og at krav mot forsikringsselskap i henhold til avtale om tvungen ansvarsforsikring skal være omfattet av garantiordningens dekningsområde.
For andre typer dekningsberettigede forsikringer enn de lovfestede ansvarsforsikringer, er også forbrukerhensyn tillagt stor vekt, jf. forsikring knyttet til bolig. For øvrig, og særlig for større forsikringer, er det viktig å unnta eller avgrense dekningen for å øke forsikringstakerens egen aktsomhet ved valg av forsikringsselskap. For slike forsikringer som dekkes, bør den garanterte dekningen etter departementets vurdering begrenses til en viss andel av forsikringskravet, for eksempel 90 pst., som foreslått i Kredittilsynets høringsnotat fra 1999. Som følge av de betydelige konsekvenser det kan få å ikke få full dekning ved tap av egen bolig, legger departementet likevel til grunn at forsikringer av egen bolig bør dekkes fult ut av garantiordningen.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Finansdepartementet mener det bør legges opp til samsvar mellom bidragsplikt og dekning. Dette er viktig for at ordningen ikke skal føre til konkurranseskjevheter. Dersom en type forsikring tegnet i norske selskap medfører bidragsplikt, men ikke dekning for den forsikrede, vil norske selskaper få en konkurranseulempe i dette markedssegmentet. En konkurranseulempe for bidragspliktige forsikringer vil også oppstå dersom gruppen av forsikringer som utløser bidragsplikt, er snevrere enn gruppen av dekningsberettigede forsikringer.
Departementet foreslår derfor å endre bestemmelsene om medlemmenes ansvar overfor garantiordningen, slik at det presiseres at innkalling av kapital knyttes til direkte premieinntekt i Norge knyttet til forsikringer som dekkes av ordningen, jf. lovforslaget § 2A-4 første ledd, første punktum. Departementet foreslår at nærmere bestemmelser om hvilke premieinntekter som skal inngå i beregningsgrunnlaget fastsettes av Kredittilsynet i forskrift, jf. lovforslaget § 2A-4 første ledd, annet punktum.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.