1. Proposisjonens hovedinnhold
Utgangspunktet for denne delen av proposisjonen er EUs direktiver om konglomerater og forsikringsgrupper. Direktivene inneholder visse minstestandarder som EU/EØS-landene må oppfylle. I Norge har vi lagt stor vekt på å sikre en god lovgivning knyttet til denne typen virksomhet. De grunnleggende sikkerhetsmessige og soliditetsmessige forhold som ligger til grunn for de nevnte EU-direktiver var basis for den konsernlovgivning som Stortinget vedtok allerede høsten 1991, jf. Ot.prp. nr. 2 (1991-1992) om finanskonsern. Dette betyr at norsk lovgivning allerede i snart 14 år har oppfylt hovedelementene i de nylig vedtatte EU-direktiver på dette området. På enkelte områder tar imidlertid de nevnte EU-direktiver opp forhold som ikke omfattes av den norske reguleringen. Det er derfor behov for på enkelte områder å justere norsk lovgivning for å oppfylle samtlige krav i disse direktivene.
Departementet fremmer på denne bakgrunn i proposisjonen forslag til enkelte endringer i kredittilsynsloven, finansieringsvirksomhetsloven, verdipapirhandelloven og sentralbankloven for å legge til rette for utvidet anvendelse av kapitaldekningsreglene og kravene til konserninterne transaksjoner for banker, forsikringsselskaper og verdipapirforetak med nær tilknytning til andre foretak. Forslagene gjennomfører EØS-forpliktelser etter det såkalte konglomeratdirektivet og det såkalte forsikringsgruppedirektivet.
Direktivet om konglomerater inneholder bestemmelser som fastsetter krav om supplerende tilsyn med finansielle konglomerater for å bedre oversikten over gruppens finansielle situasjon. Direktivet inneholder minstekrav til regulering av kapitaldekning på konsolidert grunnlag, konserninterne transaksjoner, store engasjementer og risikostyring/internkontroll. Formålet er å skjerme finansinstitusjonenes egenkapital fra den risiko som kan oppstå når finansinstitusjoner har nære bånd til hverandre, samt å hindre vesentlig risikokonsentrasjon i slike grupperinger.
Departementet fremmer forslag om utvidet plikt til konsolidering for banker, forsikringsselskaper og verdipapirforetak ved anvendelse av kapitaldekningskrav og andre soliditets- og sikkerhetskrav på konsolidert grunnlag. Etter forslaget skal noen flere enheter enn etter gjeldende konsolideringsregler som utgangspunkt inngå ved konsolideringen. Samtidig foreslås det en adgang for Kredittilsynet til å unnta, i det enkelte tilfelle eller ved forskrift, enheter i gruppen fra konsolideringen. Unntak skal baseres på om konsolidering av enheten vil være ubetydelig i forhold til bestemmelsens formål om å fastsette forsvarlige soliditetskrav på konsolidert basis.
Departementet fremmer forslag om å utvide kravet som stilles til finansinstitusjoner om å gjennomføre transaksjoner i samsvar med vanlige forretningsmessige vilkår og prinsipper. Etter forslaget utvides kravet fra å gjelde konserninterne transaksjoner til å gjelde transaksjoner og engasjementer overfor foretak med tilknytning til en finansinstitusjon i form av felles ledelse, eierandeler på minst 20 pst. og tilsvarende tilknytning uten slik eierandel i finansinstitusjonen.
Det foreslås å anvende bestemmelsene om konsolideringsplikt som følger av konglomeratdirektivet og forsikringsgruppedirektivet også på andre finansgrupper enn finansielle konglomerater og forsikringsgrupper. For finansinstitusjoner foreslås det på tilsvarende måte å utvide virkeområdet til bestemmelsene som stiller krav om at gruppeinterne transaksjoner skal være i samsvar med vanlige forretningsmessige vilkår og prinsipper.
Departementet fremmer videre forslag om egnethetsvurdering av de som faktisk leder virksomheten som vilkår for å gi tillatelse til etablering av morselskap i finanskonsern (finansielt holdingselskap). Slik egnethetsvurdering vil etter departementets vurdering bidra til å redusere operasjonell risiko i finanskonsern. Slik egnethetsvurdering er nødvendig for å oppfylle EØS-forpliktelser etter konglomeratdirektivet.
Det foreslås videre en adgang for Kredittilsynet til å pålegge institusjoner det har tilsyn med å sende oppgaver og opplysninger til utenlandsk tilsynsmyndighet. Det foreslås å legge til rette for utvidet samarbeid med myndigheter i andre land med ansvar for tilsynet med banker, forsikringsselskaper og verdipapirforetak. Et velfungerende samarbeid mellom tilsynsmyndigheter over landegrensene er i stadig større grad, ettersom finansgrupper opererer samtidig i flere land, en viktig forutsetning for å sikre finansiell stabilitet og et effektivt tilsyn med finansinstitusjoner. Direktivene forutsetter blant annet at det ved grensekryssende gruppetilsyn skal utpekes en koordinator blant de berørte tilsynsmyndighetene som skal ha særlige oppgaver i tilsynet med gruppen. Etter forslaget skal Kredittilsynet videre kunne pålegge en utvidet krets av foretak med nærmere angitt gruppetilknytning til en institusjon det har tilsyn med, å gi slike opplysninger som er nødvendige for å føre tilsyn med institusjoner under tilsyn. Det fremmes også forslag om unntak fra taushetsplikt for å legge til rette Kredittilsynets og Norges Banks samarbeid med sentralbanker i andre land.
Forslagene i proposisjonen tar særlig sikte på å etablere et tilstrekkelig lovgrunnlag for å oppfylle EØS-forpliktelser om tilsynssamarbeid og gruppetilsyn som følger av direktiv 2002/87/EF om supplerende tilsyn med kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og investeringsforetak i et finansielt konglomerat (konglomeratdirektivet) og direktiv 98/78/EF om supplerende tilsyn med forsikringsforetak som er en del av en forsikringsgruppe (forsikringsgruppedirektivet).
I tillegg til de lovendringene som foreslås i proposisjonen, vil det være nødvendig med forskrifter i medhold av gjeldende og foreslåtte bestemmelser for å sikre fullstendig gjennomføring av EØS-forpliktelsene etter direktivene.
Finansdepartementet fremmer i proposisjonen også forslag til endringer i finansieringsvirksomhetsloven og panteloven som tar hensyn til behovet for noe utvidet adgang til å gi forskrifter om obligasjoner med pantesikkerhet i utlånsporteføljer, samt tilpasninger til dette i panteloven i en ny bestemmelse om lovbestemt pant for konkursbo.
Endringsforslagene skal styrke obligasjoner med pant i utlånsportefølje som et attraktivt finansieringsalternativ. Det foreslås enkelte mindre justeringer for bl.a. å sikre obligasjonseiernes interesse i rettidig betaling, legge bedre til rette for at kredittforetaket som utsteder de sikrede obligasjonene kan sikre utlånsporteføljen mot rente- og valutasvingninger, samt en utvidelse av adgangen til å ta med utlån til offentlig sektor i utlånsporteføljen. Endelig foreslås det å legge til rette for at Kongen i forskrift kan åpne for bruk av obligasjoner med pant i utlånsportefølje også for energibransjen og andre som kan tilby pant i andre realregistrerbare formuesgoder enn fast eiendom.
Det foreslås et unntak fra bestemmelsen i panteloven § 6-4 som trer i kraft 1. juli 2005, der det heter at konkursboet har lovbestemt pant for fem prosent i ethvert formuesgode. Formålet med lovendringen er å likestille obligasjonslån med pantesikkerhet i utlånsportefølje med andre utlån med pantesikkerhet i realregistrerbare panteobjekter, slik at det gjelder en øvre grense for omfanget av legalpantet. Forslaget hindrer at en uforholdsmessig stor andel av verdiene i boet reserveres for bobehandlingen og sikrer at en større del av pantet gjøres tilgjengelig for obligasjonseierne i tråd med intensjonen med ordningen.
Utlånsporteføljen, som også tjener som sikkerhet for obligasjonene, kan bare inneholde visse typer utlån. Det foreslås at følgende typer utlån likestilles med utlån til kommuner:
utlån til den norske stat
utlån til andre stater (med tilfredsstillende rating i EØS og OECD-området)
utlån til offentlig sektor i slike stater.
Det foreslås også at følgende typer utlån likestilles med utlån garantert av norsk stat og kommune:
utlån garantert av andre stater (med tilfredsstillende rating i EØS og OECD-området)
utlån garantert av offentlig sektor i slike stater
Forslaget øker spekteret av offentlige lån som kan inngå i utlånsporteføljen. Det legges til grunn at nærmere krav til slike stater kan fastsettes i forskrift.
Det foreslås å legge til rette for at kredittforetak kan utstede obligasjoner med pant i en utlånsportefølje bestående av utlån med pant i realregistrerte formuesgoder, herunder lån til energibransjen med pant i produksjons- og overføringsanlegg for elektrisk kraft. Det foreslås å supplere gjeldende kategorier porteføljepant (bolig og annen fast eiendom) med utlån sikret med pant i et realregister. Forslaget innebærer at utlån med sikkerhet i et realregister, som eksempelvis kraftanlegg, transformatorer, kraftledninger mv. likestilles med utlån med sikkerhet i annen fast eiendom. Som realregister regnes etter panteloven § 1-1 fjerde ledd foruten grunnbok også skipsregister, luftfartøyregister og lignende rettighetsregister. Som lignende rettighetsregister regnes kraftledningsregisteret og petroleumsregisteret og eventuelle nye lignende rettighetsregistre ordnet etter de formuesgoder som rettigheten gjelder.
Kredittforetaket skal kun inngå derivatkontrakter for å sikre seg mot rente- og valutarisiko. Det skal stilles krav til hvilke motparter kredittforetaket kan inngå derivatkontrakter med. Rente- og valutakontraktene knyttet til utlånsporteføljen eller obligasjonsinnlånet skal kunne inngå i porteføljepantet. Derivatmotpartene blir pålagt restriksjoner med hensyn til oppsigelsesadgang mv. Forslaget legger til rette for at derivatmotparters rettigheter i større grad likestilles med obligasjonseiernes, eksempelvis når det gjelder panterett i utlånsporteføljen. Forslaget begrunnes med at dette er nødvendig for at kredittforetaket skal kunne inngå slike sikringskontrakter på kommersielle vilkår. På samme måte foreslås det en presisering av at obligasjonseiere og derivatmotparter (panthaverne) må finne seg i at retten til heving og motregning avskjæres av hensyn til de øvrige panthavernes behov for rettidig betaling.
I tilfelle konkurs eller offentlig administrasjon av foretaket har obligasjonseierne fortrinnsrett til de midler som er pantsatt til sikkerhet for dette obligasjonslånet. Kongen kan i forskrift gi bestemmelser som fraviker fra reglene i lovgivningen om konkurs mv. Det foreslås at det i loven presiseres at obligasjonseiernes rettigheter i konkurs også gjelder dersom det åpnes gjeldsforhandling. Det foreslås herunder at det presiseres at unntakene fra konkursbestemmelsene og unntakene fra gjeldsforhandlingsbestemmelsene likestilles, og at det kan gis nærmere bestemmelser om dette i forskrift.
Finansdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i reglene om garantiordninger for skadeforsikringsselskaper. Departementet foreslår i tillegg til endringer i reglene også å flytte reglene fra lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven) kapittel 9 til nytt kapittel 2A i lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner. Bestemmelsene omfatter i utgangspunktet bare skadeforsikringsselskaper, men det gis også hjemmel til å etablere garantiordninger for livsforsikringsselskaper og kredittforsikringsselskaper ved forskrift.
Hovedformålet med lovendringene som foreslås, er å avgrense virksomheten og dekningsområdet til garantiordningen for skadeforsikringsselskaper. En reduksjon i garantiordningens dekningsområde samt en begrensning av virkemidlene ordningen kan benytte seg av synes hensiktsmessig for uttrykkelig å presisere at filial av forsikringsselskap med hovedsete i annen EØS-stat kan pålegges medlemskap i ordningen.
Forslaget til endringer i regelverket om garantiordninger i forsikring i proposisjonen bygger på lovforslag fra Kredittilsynet, oversendt departementet 27. juni 1999. Kredittilsynets lovforslag ble utarbeidet på bakgrunn av høringsuttalelser til Banklovkommisjonens lovforslag i NOU 1995:25 Om sikringsordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner. Kredittilsynet har i brev av 22. oktober 2004 foreslått enkelte endringer i det lovforslaget Kredittilsynet oversendte i 1999.
Finansdepartementet foreslår i proposisjonen at det presiseres i forsikringsvirksomhetsloven at filial av forsikringsselskap med hovedsete i annen EØS-stat som driver direkte skadeforsikring gjennom filial her i riket, skal være medlem av garantiordningen for skadeforsikringsselskaper. Departementet foreslår også å fjerne adgangen garantiordningen for skadeforsikringsselskaper har til å yte støtte til et soliditetstruet medlem, samt å fjerne adgangen til å yte støtte til overføring av portefølje. Utbetaling fra garantiordningen skal etter dette bare kunne gå til forsikringstakerne (de sikrede), noe som innebærer at garantiordningen bare vil kunne dekke direkte forsikringskrav. Videre foreslår departementet å endre bestemmelsen om bidragenes størrelse, slik at medlemmene bare kan pålegges bidrag i forhold til direkte premieinntekt i Norge knyttet til de forsikringer som dekkes av garantiordningen for skadeforsikringsselskaper. Det foreslås også at departementet gis hjemler til i forskrift å fastsette nærmere regler om medlemskap, bestemmelser som avgrenser garantiordningens dekningsområde og nærmere regler om bidragenes størrelse. Disse hjemlene åpner for at departementet kan foreta de nærmere avgrensninger i garantiordningens dekningsområde og medlemskapsbestemmelser i forskrift.
Garantiordningen for kredittforsikringsselskaper foreslås avviklet på bakgrunn av at forsikringskollektivet ikke er tilstrekkelig stort til å forvare en garantiordning.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 58 (2004-2005) Om lov om endringer i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven), lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner og i enkelte andre lover (finansgrupper, obligasjoner med pant i utlånsportefølje og skadeforsikringsselskapenes garantiordning).
Komiteen viser videre til at det generelt kun er sammendrag av Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt nedenfor under de enkelte punkter. Bakgrunnen for lovforslaget, gjeldende norsk rett, EØS-rett herunder nærmere om de enkelte direktiv, høringsnotater, høringsuttalelser mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort nærmere for i nevnte odelstingsproposisjon. Komiteen viser for øvrig til sine merknader nedenfor under de enkelte punkter.