Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) Om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven)

Jeg viser til brev 18. desember 2003 hvor Justiskomiteen stilte flere spørsmål til Regjeringen i forbindelse med forslaget til ny lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) og den folkerettslige vurderingen av lovforslaget i professorene Hans Petter Graver og Geir Ulfsteins utredning 31. oktober 2003. Jeg viser også til mitt svar på første del av første spørsmål fra Justiskomiteen i brev 6. april 2004 og oversendelsen av grunnlagsmaterialet 22. april 2004.

I dette brevet besvares de øvrige spørsmålene fra Justiskomiteen.

Spørsmål nr. 1:

Hvordan vurderer Regjeringen den folkerettslige utredningen som er foretatt? Hvilke endringer ser Regjeringen behov for å foreta i lovforslaget på bakgrunn av sin vurdering av den folkerettslige utredningen, og vil det være behov for ytterligere endringer for å bringe lovforslaget i samsvar med de folkerettslige synspunktene som er lagt til grunn i utredningen?

Det første delspørsmålet er besvart tidligere, jf. ovenfor. Jeg vil her besvare det andre delspørsmålet.

Regjeringen mener som sagt i brev 6. april 2004 at forslaget til Finnmarkslov er innenfor folkeretten, men at det kan være hensiktsmessig å vurdere supplerende tiltak for identifisering av eksisterende rettigheter. I Utenriksdepartementets rettsavdelings utredning heter det på s. 18 til 19:

"Myndighetene har en forpliktelse til å legge forholdene til rette for kartlegging og identifikasjon av de aktuelle landområder der det anses hensiktsmessig. For å få stadfestet opparbeidete rettigheter, bør i tillegg til egnede rettsregler og adgang til det nasjonale rettsapparat, herunder tingretten i Indre Finnmark, ytterligere tiltak vurderes. Det kan eksempelvis vurderes å etablere en kommisjon med domstolskompetanse eller en forvaltningsmekanisme som kan gi informasjon og veiledning til partene, samt særlige rettshjelpstiltak som kan gi assistanse til realisering av disse rettighetene. På denne måten kan man fremme ytterligere avklaring av eier- og besitterrettigheter. Dette vil være i tråd med norske målsetninger om lojalt å oppfylle konvensjonens formål."

Bakgrunnen for at slike supplerende tiltak kan bli nødvendige, ligger i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk artikkel 14. I artikkel 14 nr. 2 heter det at myndighetene skal ta nødvendige skritt for å identifisere de landområder som vedkommende folk tradisjonelt besitter, og sikre effektivt vern av deres eiendomsrett og rett til besittelse. I artikkel 14 nr. 3 er det videre en bestemmelse om at det i den nasjonale rettsorden skal finnes hensiktsmessige ordninger for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra vedkommende folk.

Det finnes ulike tenkelige tiltak for å oppfylle kravet til identifikasjon. Rettsavdelingen fremhever også på side 18 flg. i sin utredning at eventuelle supplerende tiltak må bli gjenstand for konsultasjoner med representanter for det samiske folk. Jeg vil derfor begrense meg til å peke på noen mulige løsninger. Uansett hvilken modell man går inn for, vil regler om identifikasjon kunne innpasses i forslaget til Finnmarkslov.

1. Finnmarkseiendommens rolle ved identifikasjon

I Regjeringens forslag § 5 er det slått fast at loven ikke gjør inngrep i bestående rettigheter. Det er derfor klart at Finnmarkseiendommen ikke kan disponere grunnen uavhengig av rettigheter som enkeltpersoner og grupper har opparbeidet seg. På bakgrunn av Rettsavdelingens utredning om ILO-konvensjonens krav bør det imidlertid vurderes supplerende tiltak for identifisering av disse rettighetene.

Uavhengig av hvilken løsning man faller ned på, bør det trolig uttrykkes klarere i loven at Finnmarkseiendommen har en plikt til å ta stilling til krav fra enkeltpersoner eller grupper av personer om bruks- eller eiendomsrett på den grunn Finnmarkseiendommen overtar grunnbokshjemmelen til. En slik plikt ligger for så vidt allerede latent i § 5 i Regjeringens lovforslag, men kan gjøres mer eksplisitt i tilknytning til de øvrige bestemmelsene om identifikasjon.

Når et krav blir fremmet, bør Finnmarkseiendommen undersøke grunnlaget for kravet og ta stilling til om vedkommende har en eiendomsrett eller bruksrett. Hvis Finnmarkseiendommen kommer til at en slik rett eksisterer, vil spørsmålet være løst så langt Finnmarkseiendommen er part. Hvis ikke må saken gå til en ny instans. Som fremholdt i neste punkt kan det tenkes en dømmende kommisjon for dette formålet. I så fall vil kommisjonen få i oppgave å ta stilling til om det er rettslig grunnlag for den påståtte retten eller ikke. Alternativt kan man se for seg at de alminnelige domstolene tar avgjørelsen, men at man i tillegg har særlige rettshjelpsordninger eller et veiledende organ, se nærmere i punkt 3.

2. En tidsbegrenset dømmende kommisjon

Rettsavdelingen nevner en dømmende kommisjon som en mulig løsning for å identifisere bestående rettigheter i Finnmark. I den forbindelse er det naturlig å se hen til hvordan lignende identifisering har blitt gjort i andre deler av landet.

Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ble opprettet ved lov 7. juni 1985 nr. 51 og har nå avsluttet sitt arbeide. Bakgrunnen for opprettelsen var behovet for å få avklart ulike rettsforhold vedrørende eiendomsrett og bruksrettigheter mellom staten og andre i høyfjellsområder og andre utmarksområder i Nordland og Troms. Utmarkskommisjonen ble gitt dømmende myndighet fordi ordningen med et rådgivende utvalg for statseiendom i Nordland og Troms ikke virket tilfredsstillende. Ordningen medførte dessuten betydelig dobbeltarbeid, se Ot.prp. nr. 59 (1984-85) s. 6 til 7.

Også i Finnmark kan det tenkes en ordning hvor man oppretter en tidsbegrenset dømmende kommisjon som skal behandle krav om bruks- og eiendomsrettigheter i fylket. I så fall kan man trolig hente mye inspirasjon fra den løsningen som ble valgt for Nordland og Troms. En utskrift av loven ligger ved til orientering.

En dømmende kommisjon vil i større grad enn en alminnelig domstol kunne spesialisere seg på dette feltet. En dømmende kommisjon vil også lettere kunne gis en mer aktiv rolle enn en alminnelig domstol slik at man får en raskere og mer samordnet behandling av de aktuelle kravene. Staten vil på denne måten oppfylle den aktivitetsplikt som ligger i ILO-konvensjonen artikkel 14 nr. 2.

Hvis man går inn for en slik løsning, vil man måtte ta stilling til hvilke typer saker kommisjonen skal behandle. Det mest naturlige og hensiktsmessige vil trolig være å legge alle saker om bruks- og eiendomsrett til kommisjonen, både saker som involverer Finnmarkseiendommen og saker mellom enkeltpersoner eller grupper av personer. Som Utenriksdepartementets rettsavdeling fremholder på s. 18 i sin utredning, vil det dessuten være tjenelig at en slik ordning tjener alle innbyggerne i fylket, uavhengig av etnisitet.

Man vil også måtte ta stilling til hvordan sakene skal behandles, om kommisjonen skal ta opp saker av eget initiativ, om den skal følge et program for behandlingen, eller om det skal være opp til interessentene å reise sak for kommisjonen. En tidsbegrenset dømmende kommisjon burde kanskje, slik tilfellet var med Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, eventuelt ha en dobbelt oppgave - først å utrede rettsforholdene i et bestemt område for deretter i neste omgang å pådømme uløste tvister om eiendoms- eller bruksrettigheter innenfor området. I Rettsavdelingens utredning nevnes det videre under tiltak som bør vurderes, "særlige rettshjelpstiltak som kan gi assistanse til realisering av disse rettighetene". Behovet for rettshjelpstiltak bør vurderes. Man bør dessuten se på om Indre Finnmark tingrett eventuelt vil kunne spille en rolle, f.eks. slik at kommisjonens sekretariat samlokaliseres med tingretten med felles støttefunksjoner.

Det såkalte "Strukturutvalget" foretok i NOU 1999:22 Domstolene i første instans blant annet en vurdering av utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Strukturutvalget fremholder i at særdomstoler ikke bør opprettes uten tungtveiende grunner, se punkt 5.1.3 i utredningen. Utvalget trekker blant annet frem hensynet til domstolenes uavhengighet og sier i tilknytning til utmarkskommisjonen at dette hensynet særlig gjør seg gjeldende i saker hvor staten er en av partene.

Hensynet til klarhet i rettighetsforholdene i Finnmark vil kunne rettferdiggjøre opprettelsen av en tidsbegrenset dømmende kommisjon. Etter at Finnmarkseiendommen har avløst Statskog SF som hjemmelshaver, vil staten ikke ha noen reell eller formell partsstilling eller partsinteresse i det store flertallet av de tvister kommisjonen skal behandle.

Det har fra enkelte hold blitt uttrykt bekymring for at en identifikasjonsprosess av denne typen vil kunne resultere i uheldige grensedragninger som mange ikke vil være tjent med. Kommisjonen skal imidlertid eventuelt fastlegge eksisterende rettigheter. I den grad den kommer til at andre enn Finnmarkseiendommen er rette eier, vil det være riktigere å si at kommisjonen avdekker rettigheter som allerede er der, enn at kommisjonens arbeid fører til nye eiendomsgrenser. Slike hensyn vil imidlertid kunne være et moment i vurderingen av hvilken aktivitetsplikt en eventuell kommisjon skal ha, om kommisjonen aktivt skal sørge for identifisering av særskilte rettigheter, eller om det skal være opp til enkeltpersoner eller enkeltgrupper å ta initiativ til en fastlegging av deres mulige rettigheter.

3. Et veiledende organ kombinert med rettshjelpsordninger

I stedet for en dømmende kommisjon kan man tenke seg et veiledende organ. Et slikt organ kan drive utredningsvirksomhet, og det kan veilede parter med hensyn til deres rettigheter.

En ordning med et veiledende organ kombinert med rettshjelpsordninger vil først og fremst være et middel til å oppfylle forpliktelsene i ILO-konvensjonen art. 14 nr. 3. Et slikt organ vil kunne gjøre det enklere å gå til sak for å få fastslått rettigheter, men vil ikke selv kunne avgjøre rettskrav med bindende virkning. Identifiseringsarbeidet ville dermed blitt overlatt til de ordinære domstolene. Jeg viser også til det som er sagt ovenfor om erfaringene med det rådgivende utvalget for statseiendom i Nordland og Troms.

4. Forholdet til professorene Graver og Ulfsteins utredning

Professorene Graver og Ulfstein trekker også frem identifikasjon av bestående rettigheter som en mulig måte å avbøte det de mener er mangler ved Regjeringens lovforslag. Det er imidlertid noe uklart om professorene mener at Finnmarksloven supplert med en kommisjonsordning vil oppfylle ILO-konvensjonens krav, eller om man må foreta ytterligere justeringer for å komme i pakt med deres forståelse av folkeretten.

Etter å ha studert Graver og Ulfsteins rapport er det min vurdering at Regjeringens forslag supplert med en kommisjonsordning også oppfyller det alt vesentligste av de kravene professorene oppstiller.

Spørsmål nr. 2:

Ser Regjeringen det som mulig at forvaltningen av Finnmarkseiendommen kan skje ved 2 forskjellige sett avstemnings- og representasjonsregler i samme styreorgan avhengig av om beslutningen angår indre Finnmark (samiske språklovsområder) eller øvrige deler?

Generelt kan det bemerkes at en løsning hvor styresammensetningen eller avstemningsreglene varierer med hvilke saker som behandles, vil kunne føre til en lite helhetlig og gjennomtenkt styring av Finnmarkseiendommen. En slik løsning vil kunne føre til at de ulike sammensetningene treffer avgjørelser som i et helhetsperspektiv ikke henger godt sammen. Det vil blant annet kunne føre til uforsvarlig økonomisk styring.

Risikoen for en lite helhetlig styring kunne avhjelpes ved at man fokuserte på avgjørelser om end­ret bruk av utmark på den måten at ulike deler av styret deltok i avgjørelsen av om bruken kunne endres avhengig av i hvilken del at fylket det aktuelle arealet lå, mens et samlet styre, eller en samlet "kjernegruppe", avgjorde om man i så fall faktisk ønsket å endre bruken.

Tar man utgangspunkt i at det som hovedregel skal delta like mange styremedlemmer oppnevnt av Sametinget og styremedlemmer oppnevnt av Finnmark fylkesting i avgjørelsene, reiser imidlertid løsninger som nevnt ovenfor tvil om samiske bruksin­ter­esser vil være tilstrekkelig beskyttet i de områdene der styremedlemmene oppnevnt av Sametinget ville være i mindretall i avgjørelser om endret bruk av utmark. Det er mitt syn at Regjeringens forslag om styresammensetning og avstemningsregler på en god måte ivaretar hensynet til samiske bruksinteresser i hele Finnmark.

Spørsmål nr. 3:

Kan Regjeringen utarbeide til bruk for komiteens arbeid, skisser til alternative bestemmelser som bidrar til å oppfylle synspunktene i den folkerettslige utredningen hva angår:

• styringen (forvaltningsordningen) av Finnmarkseiendommen herunder avstemningsregler og representasjon

• ekspropriasjonsadgang og tilhørende erstatningsregler

• allmennhetens adgang til jakt, fiske og høsting av fornybare ressurser

• prosess for identifikasjon av områder som samene vil kunne hevde eiendomsrett eller eksklusiv bruksrett

• partsrettigheter for urfolket i forhold til beslutninger om rettighetene til land og vann jf FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27?

Styringen (forvaltningsordningen) av Finnmarkseiendommen herunder avstemningsregler og representasjon:

Regjeringens forslag om at halvparten av styremedlemmene skal oppnevnes av Sametinget og halvparten av Finnmark fylkesting har oppnådd støtte fra de fleste hold. En slik fordeling bygger også på den løsningen som flertallet i Samerettsutvalget foreslo, jf. NOU 1997:4. Graver og Ulfstein uttaler riktignok at styresammensetningen og avstemningsreglene ikke gir Sametinget en eierposisjon. Dette er imidlertid sagt i forbindelse med gjennomgangen av Regjeringens forslag, uten at supplerende tiltak for identifikasjon er tatt med i vurderingen. Jeg mener supplerende tiltak som skissert i svaret på det andre delspørsmålet i spørsmål 1 vil være egnet til å avhjelpe de problemene Graver og Ulfstein peker på i sin utredning.

Flere har imidlertid stilt spørsmål om den rollen statens representant er ment å spille i styret. Jeg viser i den forbindelse til det som er sagt om statens representant i mitt brev til Justiskomiteen 30. september 2003.

Hvis man går inn for en løsning hvor staten ikke er representert i styret, må man sikre seg mot at situasjonen i Finnmarkseiendommens styre blir låst fordi styret har et likt antall stemmeberettigede styremedlemmer. Samtidig bør man etter mitt syn holde på en ordning hvor Finnmark fylkesting og Sametinget oppnevner like mange styremedlemmer.

Hvis staten ikke skal oppnevne et medlem, vil den mest nærliggende løsningen derfor være roterende lederskap og dobbeltstemme for lederen ved stemmelikhet, slik Samerettsutvalget foreslo i NOU 1997:4 s. 548 (§§ 2-9 og 2-10). Som det fremgår av mitt brev 30. september 2003, mener jeg Regjeringens forslag er å foretrekke, blant annet fordi en løsning med roterende lederskap kan gi tilfeldige utslag avhengig av hvilken periode man er inne i.

Uavhengig av spørsmålene ovenfor er det mitt syn at man må beholde de særlige avstemningsreglene til vern av samiske interesser i saker om endret bruk av utmark i § 10 annet ledd.

Ekspropriasjonsadgang og tilhørende erstatningsregler:

Bestemmelsen om ekspropriasjon i § 18 må leses i sammenheng med bestemmelsen i § 5 hvor det heter at loven ikke gjør inngrep i private eller kollektive rettigheter som bygger på hevd eller alders tids bruk. Når man leser de to bestemmelsene i sammenheng, blir det f.eks. klart at staten ikke erstatningsfritt kan ekspropriere grunn til sykehus eller kirker hvis enkeltpersoner eller grupper av personer har opparbeidete rettigheter i det aktuelle området. I den grad noen f.eks. har opparbeidet seg eiendomsrett til grunnen ved hevd eller alders tids bruk, vil det ikke dreie seg om "grunn som Finnmarkseiendommen eier".

Hvis man ønsker å redusere statens adgang til erstatningsfritt å ekspropriere grunn fra Finnmarkseiendommen, kan man eventuelt endre § 18 første ledd slik at det går frem at staten ved opprettelse av nasjonalparker må betale erstatning for bruksretter som bortfaller, og frafalle bestemmelsen i annet ledd annet punktum om vederlagsfri ekspropriasjon til visse statsformål.

Bestemmelsen i § 18 annet ledd første punktum om vederlagsfri ekspropriasjon fra kommunene og fylkeskommunen til offentlige formål bygger på en avveining av forskjellige lokale interesser. Hva forskjellige instanser i Finnmark mener om bestemmelsen, bør tillegges stor vekt i spørsmålet om den bør beholdes.

Allmennhetens adgang til jakt, fiske og høsting av fornybare ressurser:

I § 5 i Regjeringens forslag er det slått fast at loven ikke gjør inngrep i private eller kollektive rettigheter som bygger på hevd eller alders tids bruk. Det er derfor klart at Finnmarkseiendommen ikke kan forvalte de fornybare ressursene i strid med slike opparbeidete rettigheter. I den grad det foreligger en enerett eller en fortrinnsrett, vil allmennheten måtte vike. Om mulig identifikasjon av slike rettigheter viser jeg til mitt svar ovenfor på det andre delspørsmålet i spørsmål nr. 1.

I § 20 i Regjeringens forslag heter det at Finnmarkseiendommen skal forvalte de fornybare ressursene på sin grunn i samsvar med lovens formål. Det har fra flere hold vært etterlyst en klarere fokus på fylkets innbyggere sett i forhold til allmennheten, og da særlig på samisk kultur, både i formålsbestemmelsen og i lovens kapittel 3. Det store flertall av folk utenfra som tradisjonelt jakter og fisker i Finnmark, er norsk og samisk befolkning fra Troms og Nordland. En mulig løsning kan være å ta ut referansen til allmennheten i § 1 eller å erstatte allmennhetens rettigheter i kapittel 3 med en adgang for allmennheten til jakt og fangst av småvilt og fiske i vassdrag med stang og håndsnøre og tillatelse etter søknad til multeplukking til egen husholdning, eventuelt også andre utmarksressurser, i den grad ressursene tilsier det.

Prosess for identifikasjon av områder som samene vil kunne hevde eiendomsrett eller eksklusiv bruksrett:

Jeg viser til mitt svar på det andre delspørsmålet i spørsmål nr. 1 ovenfor.

Partsrettigheter for urfolket i forhold til beslutninger om rettighetene til land og vann jf FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27:

Utenriksdepartementets rettsavdeling mener det er å strekke FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 for langt når professorene Graver og Ulfstein uttaler at "Individer og grupper av individer hvis interesser blir berørt må […] ha partsrettigheter i saker der Finnmarkseiendommen treffer avgjørelser om forvaltning og utnyttelse av Finnmarkseiendommens grunn.", se Graver og Ulfsteins utredning s. 36. Jeg er enig i Rettsavdelingens vurdering på dette punktet.

Hvis man skulle ønske å nærme seg Graver og Ulfsteins tolkning av artikkel 27, ville en nærliggende mulighet være å bygge ut regelen i § 27 første ledd annet punktum til å bli en mer generell høringsregel i forhold til all disponering av utmarksressurser.