Vedlegg 1: Brev fra Justis- og politidepartementet v/statsråden til justiskomiteen, datert 6. april 2004
Jeg viser til Justiskomiteens brev 18. desember 2003 med spørsmål til Regjeringen i anledning av Regjeringens forslag til ny lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003). Komiteen har herunder stilt spørsmål om hvordan Regjeringen vurderer den folkerettslige utredningen som er foretatt av professorene Hans Petter Graver og Geir Ulfstein på oppdrag av departementet etter komiteens anmodning, og som ble oversendt komiteen ved departementets brev 3. november 2003. Jeg viser ellers til mitt brev til komiteen 25. mars 2004.
Regjeringen kan ikke fullt ut slutte seg til utredningens beskrivelse av gjeldende folkerett, herunder ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk artikkel 14. Regjeringen kan derfor heller ikke slutte seg til alle konklusjoner som forfatterne trekker i utredningen.
Bestemmelsen i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 1 omhandler beskyttelse av landrettigheter. Den kan etter departementets oppfatning ikke forstås som et krav om å gi eier- og besittelsesrettigheter til de områder som urfolk tradisjonelt befolker, slik forfatterne synes å gjøre. En slik forståelse følger ikke av ordlyden og vil ikke være i samsvar med grunnleggende prinsipper for traktattolking. Artikkel 14 nr. 1 må forstås i sammenheng med de øvrige bestemmelser i konvensjonen, der de andre bestemmelsene i artikkel 14, formålsbetraktningene og de alminnelige retningslinjer i konvensjonens del I (blant annet artikkel 2 og 6-8), artikkel 13 og gjennomføringsregelen i artikkel 34 står sentralt. Artikkel 34 utgjør en integrert del av konvensjonens tekst og medfører at innholdet av statenes forpliktelser etter artikkel 14 nr. 1 skal defineres fleksibelt og på bakgrunn av forholdene i den enkelte stat.
Etter departementets syn krever artikkel 14 nr. 1 anerkjennelse av landrettigheter som er opparbeidet gjennom utøvelse av eier- og besittelsesfunksjoner, f.eks. ved lang tids bruk. Bestemmelsen i artikkel 14 nr. 1 omhandler ikke tildeling av nye rettigheter, som ikke er opparbeidet ved en utøvelse av eier- og besittelsesfunksjoner som nevnt.
Eventuell uenighet om landrettigheter forutsettes etter artikkel 14 nr. 3 løst gjennom egnede nasjonale prosedyrer i henhold til nasjonal rett innenfor konvensjonens rammer. Etablering av Finnmarkseiendommen skal sikre samiske interesser og interessene til den øvrige lokalbefolkning i den fremtidige forvaltning av Finnmark, men det kan reises spørsmål om etableringen i seg selv er et egnet virkemiddel for det særskilte formål å oppfylle kravene til identifikasjon av landområder som vedkommende urfolk tradisjonelt besitter, jf. artikkel 14 nr. 2. Lovforslagets § 5 gjør det klart at Finnmarksloven ikke vil gjøre inngrep i eller innskrenke private eller kollektive rettigheter som bygger på hevd eller alders tids bruk. Nyere rettspraksis i Høyesterett viser at det i denne sammenheng vil bli lagt vekt på samenes livsformer og sedvaner og reindriftens bruk av de aktuelle områder. Regjeringen mener at lovforslaget er innenfor folkeretten, men for å ivareta konvensjonens målsettinger med henblikk på å identifisere opparbeidete individuelle og kollektive rettigheter kan det være hensiktsmessig å vurdere supplerende tiltak.
Tolkingsuttalelser bekreftet av ILOs styre i henhold til klageordningen etter artikkel 24 i ILOs konstitusjon støtter departementets forståelse av artikkel 14 nr. 1. Dette gjelder både for uttalelser etter ILO-konvensjon nr. 169 og uttalelser etter ILO-konvensjon nr. 107, som i artikkel 11 har en bestemmelse med vesentlig grad av kontinuitet til artikkel 14 nr. 1 i ILO-konvensjon nr. 169. Tolkingsuttalelsene illustrerer et vidt rom for nasjonal skjønnsutøvelse basert på stedlige forhold og rettstradisjoner i samsvar med fleksibilitetsregelen i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 34.
Departementet understreker at forpliktelsene i de to konvensjonene er i vesentlig grad prosessorientert. De tar høyde for høyst ulike situasjoner i en rekke stater, forskjellige karakteristikker knyttet til vedkommende urfolks situasjon, tradisjoner og rettsoppfatninger, nasjonale regler og prosedyrer, m.m. Urfolkene skal gis reell medinnflytelse, uten å tilsidesette nasjonale regler, så sant disse ikke virker diskriminerende og de oppfyller konvensjonens krav for øvrig.
Departementet kan ikke se at det følger av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 nærmere veiledning om hvordan beskyttelse av landrettigheter skal gjennomføres. Om bestemmelsen forutsetter effektiv beskyttelse av individuelle rettigheter som er nødvendige for å opprettholde særlige livsformer og næringsgrunnlag, kan det ikke utledes konkrete krav med hensyn til hvilke modeller som skal velges for å løse spørsmål om landrettigheter.
På vegne av Regjeringen vil jeg senere komme nærmere tilbake til Justiskomiteens spørsmål i brevet 18. desember 2003.