Spørsmål vedrørende Ot.prp. nr. 22 (2004-2005)

Jeg viser til brev fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe datert 14. februar 2005.

Spørsmål 1. Det bes om lovteknisk bistand til at det i lovteksten presiseres et forbud mot at sosial infrastruktur er del av utbyggingsavtaler.

"Sosial infrastruktur" har ikke noe entydig innhold. Begrepet retter seg på samme måte som "teknisk infrastruktur" mot fysiske innretninger, som anlegg eller bygninger. Begrepenes forskjell ligger i hvilke behov infrastrukturen skal dekke. Forskjellen er således svært vanskelig å gjenspeile i lovteksten. Begrepene "sosial infrastruktur", "skole", "barnehage" el. er ikke innholdsmessig presise.

Den mest presise måten å forby sosial infrastruktur i avtaler på vil kunne være å bruke metodikken til Planlovutvalget ved å angi positivt hva som er tillatt, jf. utvalgets forslag til § 18-1. Se vedlegg. Anlegg som kan inntas i avtale er i all hovedsak de samme anlegg som uansett kan kreves opparbeidet. Dette er en svært snever ramme for avtalene, og kan ha uheldige konsekvenser for boligkjøperne og utbyggerne. Det vises til departementets vurdering i Ot.prp. nr. 22, særlig kapittel 4.2.5.

Hvis det er ønske om å foreslå et slikt grep, vil forutsetningene for hele lovforslaget endres i betydelig grad. Vi har følgende merknader til endringer i departementets forslag:

§ 64a. Behovet for bestemmelsen faller i stor grad bort ved rammer for avtalene som foreslått av Planlovutvalget.

§ 64b. Første og annet ledd kan beholdes uendret. Tredje ledd kan erstattes med Planlovutvalgets forslag til § 18-1 første ledd første punktum. Fjerde ledd kan beholdes, men en naturlig forståelse av bestemmelsen vil være at det forskutterte beløp tilbakebetales i sin helhet.

§ 64c. Kan beholdes uendret, men rammene for avtalene ligger så nær opp til det utbygger uansett kan pålegges at behovet for egne saksbehandlingsregler i stor grad faller bort. Avtalene bør fortsatt være offentlige.

§ 64d. Første ledd bør beholdes uendret. Det anbefales ikke å vedta prinsippet om at avtalene er et offentligrettslig enkeltvedtak som foreslått av Planlovutvalget i § 18-2 første ledd annet punktum. Behovet for annet ledd bortfaller.

§ 64e. Bør beholdes uendret.

§ 64f. Bør beholdes uendret.

Spørsmål 2. Departementet har foreslått at utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak, men at dette ikke må være knyttet til en bestemt sakstype (§ 64a). Har departementet vurdert å begrense dette, for eksempel til vedtak knyttet til regulerin...

Departementet har ikke ønsket å foreslå endringer i plansystemet på det nåværende tidspunkt. Det vil eventuelt komme som følge av Planlovutvalgets og Bygningslovutvalgets utredninger. Departementets forslag går derfor ut på at "forutberegnelighetsvedtak" etter § 64a skal være selvstendige. Begrunnelsen er først og fremst at dette vedtaket gjelder gjennomføring av plan, mens arealplanene gjelder arealdisponeringen og ikke gjennomføringen. Det vil allikevel ofte være hensiktsmessig om et slikt vedtak knyttes til kommuneplan, herunder i kommunale handlingsplaner/tiltaksplaner. Det er ikke valgt å binde vedtaket til et reguleringsvedtak. En slik regel ville også kunne være uhensiktsmessig, for eksempel der det allerede foreligger en fullt brukbar reguleringsplan.

Planlovutvalget foreslår at det skal utarbeides eget planprogram der planleggingen er omfattende. Et slikt planprogram vil f eks kunne omfatte gjennomføringselementer. Hvis dette blir innarbeidet, vil det være naturlig å la planprogrammet også omfatte vedtak etter § 64a, og dermed knytte planleggingen nærmere opp til gjennomføringen. På lengre sikt er det departementets intensjon at planlegging og gjennomføring skal knyttes nærmere sammen.

Spørsmål 3. Departementet har foreslått at kommunen eller andre kan få rett til å kjøpe en andel av boligene. Det bes om en nærmere vurdering av avveiningen mellom kravet om markedspris. dvs, samme pris som utbygger ville fått ved ordinært salg under d...

Særmerknadene til den foreslåtte § 64 b, andre ledd angir at "boligens utforming og formål" kan være utgangspunkt for vurdering av markedspris. Dette angir noen av de forhold det kan tas eksplisitt hensyn til når partene gjennom avtale fastsetter pris eller metode for prisfastsetting ved kommunens erverv. Hensikten er at prisen i størst mulig grad skal være den samme som ved ordinært salg under samme forutsetninger. "Utforming og formål" innebærer i denne sammenhengen de reguleringsmessige forhold som framkommer gjennom plan samt avtalens krav til utforming og tilrettelegging. Dersom boligen selges ved ordinært salg må man kunne regne med at de samme kriterier vil ha betydning for prisen.

Spørsmål 4. Departementet har foreslått at avtalen kan gjelde forskuttering av kommunale tiltak. Det bes om en nærmere vurdering om dette betyr at tilbakebetalingen fra kommunen skal være full tilbakebetaling, inkludert renter.

Forskuttering innebærer at det forskutterte beløp refunderes utbygger/grunneier. Etter lovforslaget kan det refunderte beløp avkortes tilsvarende forholdsmessighets-betraktningen i forslaget til § 64 b tredje ledd, andre punktum: "Slike tiltak skal stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen". Størrelsen på grunneiers/ utbyggers ytelse kan avhenge av ytelser og ulemper fra kommunens side. Der kommunens rolle er avgrenset til å vedta selve arealplanen vil adgangen til å stille tyngende vilkår bli mindre. Der kommunen for eksempel endrer egne investeringsplaner og forserer utbyggingen av kommunal infrastruktur til fordel for utbyggingsprosjektet, kan også rammene for en utbyggingsavtale utvides.

Har utbygger/grunneier i et slikt tilfelle forskuttert infrastrukturen, kan kostnadsdekning av renter være et avtalepunkt. Utbygger kan for eksempel dekke kostnadene for påløpte renter i hele eller deler av tidsrommet mellom den forserte utbyggingen og kommunes planlagte utbyggingstidspunkt. Det bør i slike tilfeller vurderes om OPS-avtaler er et bedre verktøy for å opparbeide den kommunale infrastrukturen. Det er også viktig at en eventuell reduksjon i tilbakebetalingen fra kommunen står i forhold til tiltakets art og omfang og kommunens bidrag og ytelser, jf. tredje ledd. Departementet vil komme tilbake til dette i en veiledning som skal foreligge samtidig med en ikrafttreden, jf. også svaret til spørsmål 5.

Spørsmål 5. Det bes om at departementet vurderer behovet for utdypende bestemmelser om endringer i utbyggingsavtaler, for eksempel som følge av at det foretas endringer i reguleringsplan, kommuneplan eller lignende.

Avtaler kan reforhandles, og departementet forutsetter at utbyggingsavtaler normalt vil inneholde klausuler om dette. Det er forutsatt at avtalene skal gjelde gjennomføring av plan, og endringsklausuler kan også rette seg mot endringer av planene som ligger til grunn for avtalene. Når det gjelder avtaleutformingen, har departementet i denne omgang funnet det mindre hensiktsmessig å utforme detaljerte krav i lovteksten om f eks endringsklausuler, erstatning osv. Departementet vil imidlertid utforme veiledning som skal være klar samtidig med ikrafttreden av lovreglene. Denne vil blant annet omhandle kommunens forutgående vedtak og forskjellige typer avtalevilkår, herunder når og hvordan avtaler bør endres. Etter gjennomgang av praksis etter en tid (f eks 2-3 år), vil behov for ytterligere justeringer av lover, forskrifter og veiledning bli vurdert.

NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II

Kapittel 9 Lovforslag med motiver og merknader til de enkelte bestemmelsene

9.7 Del VII Avtaler om gjennomføring m.v.

Til § 18-1 Vilkår om ytelser i tillatelse til utbygging

Innenfor de rammene som følger av reglene om offentlige anskaffelser, kan kommunen i forbindelse med planvedtak eller tillatelse etter denne lov gjøre utbygging betinget av at tiltakshaver besørger eller helt eller delvis finansierer veg, annet anlegg for offentlig kommunikasjon, anlegg for energiforsyning, vanntilførsel og avløp, og fellesarealer, som kommunen påviser er nødvendig for å gjennomføre utbyggingen. Med veg forstås kjørebane med fortau og snuplasser, gangveg, sykkelsti, turveg og offentlig plass, hvor private avkjørsler blir tillatt. Betingelsen kan også gjelde avbøtende tiltak, jf. § 1-9.

Kommunen kan ikke sette betingelser om andre ytelser, eller motta gaver som har sammenheng med planvedtaket eller tillatelsen.

Bestemmelsen trekker opp rammene for hvilke ytelser som kan pålegges utbyggeren av et område - tiltakshaveren - i form av vilkår eller betingelser for utbyggingen. Dette gjelder andre ytelser enn de restriksjoner med videre som kan pålegges gjennom planbestemmelser, nærmere bestemt med hjemmel i kapittel 9 til 12.

Første ledd slår fast at kommunen kan gjøre utbygging på grunnlag av planvedtak eller tillatelse etter denne lov betinget av bestemte ytelser fra tiltakshaver. Bestemmelsen gir kommunen grunnlag for å fastsette vilkår om slike ytelser i forbindelse med vedtak av en kommunal arealplan (kommuneplanens arealdel, områdeplan eller detaljplan). Kommunen kan altså for eksempel i forbindelse med at et areal legges ut for utbygging i en områdeplan eller detaljplan, fastsette at utbyggingen bare kan skje dersom utbyggeren oppfyller betingelsen om ytelser. Dette vilkåret vil i første omgang rette seg mot enhver som skal stå for gjennomføringen av planen. Formaliseringen av dette i forhold til en bestemt utbygger (tiltakshaver) vil skje i form av vilkår i den endelige tillatelsen til tiltaket etter lovens regler.

De ytelser som kan kreves etter første ledd, er det som gjerne går under fellesbetegnelsen "teknisk infrastruktur" i forbindelse med en utbygging. Dette tilsvarer i hovedsak de infrastrukturtiltak som omfattes av plan- og bygningslovens regler om refusjon (kap IX). Etter § 46 i dagens lov kan det ikke kreves refusjon for utgifter til offentlig vegstrekning hvor private avkjørsler ikke blir tillatt, og det bør da heller ikke kunne stilles krav om at en utbygger skal besørge eller finansiere slik vegstrekning. I tillegg er tatt med anlegg for energiforsyning, særlig med tanke på fjernvarmeanlegg o.l. Listen er ment å være uttømmende.

Bestemmelsen presiserer at mulighetene til å stille slike betingelser begrenses av reglene om offentlige anskaffelser etter lov av 27. november 1992 nr. 116 med forskrifter. Det følger generelt av disse reg­lene at arbeid som skal utføres for kommunen, skal settes ut på anbud. Disse reglene vil gjelde også for de arbeider som skal utføres som betingelse for at et område utbygges. Utvalget finner det ikke mulig eller nødvendig å gå inn i detaljene i dette regelverket, men ser det som hensiktsmessig å la dette forholdet komme klart fram i lovteksten av opplysningsgrunner. Det er også på denne bakgrunn uttrykksmåten "besørger eller helt eller delvis finansierer" skal forstås. Det vil - så vidt utvalget har forstått - ikke være adgang for kommunen til å pålegge tiltakshaveren selv å utføre arbeidene, fordi dette må antas å være i strid med reglene om offentlige anskaffelser. Tiltakshaveren må enten pålegges å betale kommunens kostnader, eller "besørge" at arbeidet ble utført. I begge tilfelle må reglene om offentlige anskaffelser følges når kontrakt inngås om de konkrete arbeidene.

Det er bare tiltak som er "nødvendig for å gjennomføre" utbyggingen, som kan settes som vilkår for utbygging. Vilkårene må altså for det første knytte seg til gjennomføringen - når planen skal iverksettes. For det andre må de være nødvendige for å gjennomføre utbyggingen. Det kan for eksempel ikke settes vilkår om at utbyggeren finansierer en veg med større kapasitet enn det som den aktuelle utbyggingen krever, med tanke på en mulig framtidig utbygging. En slik merkostnad må kommunen eventuelt dekke selv. Det er ikke uvanlig at kommunen krever et økonomisk bidrag ("gebyr" eller lignende) av en utbygger i forbindelse med en utbygging, for eksempel et bestemt beløp pr. boenhet, til dekning av kommunens merutgifter i forbindelse med utbyggingen. Dette kan godtas etter regelen her dersom beløpet skal brukes til å dekke kommunens nødvendige utgifter til de formål som her er nevnt, for det aktuelle utbyggingsområdet. (Utvalget har ikke vurdert hvorvidt det kan foreligge andre hjemler for slike økonomiske bidrag.) Det er kommunen som må påvise at tiltakene og kostnadene er nødvendige. I dette ligger en "bevisbyrde" for kommunen.

Listen i første ledd er uttømmende, men dette er for ordens skyld presisert i andre ledd. Det er for eksempel ikke adgang til å sette vilkår om å besørge eller helt eller delvis dekke utgifter til offentlig "sosial infrastruktur", det vil si utbygging eller utvidelse av skoler, eldreinstitusjoner med videre. For den nærmere begrunnelsen for dette, og diskusjonen av disse spørsmål, vises til drøftingene foran i kapittel 2.4. For å unngå usikkerhet om hvor grensene her går, og fjerne mulighetene for omgåelse, sies det også uttrykkelig at kommunen ikke kan motta gaver som har sammenheng med tillatelsen. Situasjonen kan for eksempel være den at kommunen går imot utbygging av et større boligområde fordi den vil kreve utvidelse av skolekapasiteten. Kommunen kan da ikke ta imot et tilbud fra utbyggeren om et økonomisk bidrag til skolebudsjettet, selv om dette ville ha muliggjort utbyggingen.