2. Bakgrunnen for lovforslaget
Til grunn for lovforslaget ligger en innstilling fra et lovutvalg under ledelse av professor dr. juris Gudrun Holgersen, som ble lagt fram i juni 2002, NOU 2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering.
Utvalget foreslår at det gis en lov mot etnisk diskriminering. Loven skal i hovedsak være sivilrettslig innrettet, og den skal ha et generelt forbud mot å diskriminere på grunn av etnisitet. Loven skal virke på alle samfunnsområder, med unntak for familieliv og personlige forhold. Videre skal loven virke på alle geografiske områder der Norge har jurisdiksjon. Hovedformålet med loven skal være å gi et helhetlig og effektivt vern mot usaklig forskjellsbehandling med bakgrunn i etnisitet. Formålet vil også favne videre, ved å bidra til at forholdene tilrettelegges slik at etniske minoriteter sikres like rettigheter og muligheter som alle andre. Forbudet skal omfatte både direkte og indirekte diskriminering. Videre foreslås forbud mot trakassering og forbud mot instruks om å diskriminere. Utvalget foreslår også et forbud mot diskriminering i samvirke/organisert rasistisk virksomhet. Som et ledd i oppfyllelsen av FNs rasediskrimineringskonvensjon i norsk rett, foreslår utvalget at overtredelse av sistnevnte forbud straffesanksjoneres. Utvalget foreslår en lovfesting av at positiv særbehandling av bestemte etniske grupper for å fremme lovens formål, ikke skal anses som diskriminering i strid med loven. Det foreslås også forbud mot negative gjengjeldelser overfor dem som klager på etnisk diskriminering og overfor vitner i en sak om diskriminering.
Utvalget foreslår en generell regel om delt bevisbyrde. Lovens hovedreaksjon ved brudd på forbudet mot diskriminering skal være erstatning for ikke-økonomisk tap (oppreisning).
Utvalget foreslår videre å innføre en aktivitetsplikt for offentlige myndigheter og for arbeidsgivere i både privat og offentlig virksomhet for å fremme likestilling og unngå etnisk diskriminering. Denne aktivitetsplikten skal også gjelde for arbeidslivets organisasjoner.
Utvalget konkluderer med at forslaget til ny lov i NOU 2002:12 vil oppfylle EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uansett rase eller etnisk opprinnelse.
I tillegg til lov mot etnisk diskriminering foreslår utvalget enkelte endringer i andre lover (arbeidsmiljøloven, alkoholloven, kommuneloven, serveringsloven og regnskapsloven).
Utvalget foreslår også en skjerping av bestemmelsen i straffeloven § 135a om forbud mot rasistiske ytringer. Videre foreslås en redaksjonell endring i straffeloven § 349a. Utvalget foreslår at FNs rasediskrimineringskonvensjon inkorporeres i norsk rett gjennom menneskerettsloven.
Utredningen ble sendt på bred høring høsten 2002. Holgersenutvalget foreslo at loven skulle håndheves av et særskilt apparat. Høsten 2002 ga Regjeringen en interdepartemental arbeidsgruppe i oppdrag å utrede muligheten for å etablere et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunn av kjønn og etnisitet.
Arbeidsgruppen foreslår at det felles håndhevingsapparatet skal bestå av to organer, et tilsyn/ombud med vedtaksmyndighet og en klageinstans. Tilsynet/ombudet foreslås organisert som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter.
Arbeidsgruppens rapport om felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunn av kjønn og etnisitet av mai 2003 ble sendt på høring sommeren 2003.
Etter høringen av NOU 2002:12 gikk departementet inn for at loven også burde omfatte religion som diskrimineringsgrunnlag. Departementet utredet derfor spørsmålet om unntak fra diskrimineringsforbudet for religion og livssyn. Et høringsnotat om dette ble sendt på særskilt høring høsten 2003.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, merker seg at Regjeringen har valgt en annen fremgangsmåte for implementering av FNs rasediskrimineringskonvensjon i norsk lovverk enn det som ble foreslått av Holgersen-utvalget, som anbefalte implementering i menneskerettsloven på lik linje med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt disse konvensjonenes sideprotokoller. I tillegg til denne implementeringen, foreslo Holgersen-utvalget en lov mot etnisk diskriminering, slik som Regjeringen til en viss grad har fulgt opp i det foreliggende forslaget til lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at som et ledd i å styrke det rettslige vernet mot etnisk diskriminering, foreslås å inkorporere FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) i diskrimineringsloven. Disse medlemmer viser til at RDK er av Menneskerettighetslovutvalget karakterisert som en spesialkonvensjon som utdyper hovedkonvensjonenes vern mot rasediskriminering.
Disse medlemmer er kjent med at spørsmålet om rettsliggjøring blir drøftet på prinsipielt grunnlag i St.meld. nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati. Hovedkonklusjonen der er at ved inkorporering bør hovedregelen være at den inkorporerte regel gis rang som ordinær lov, og at de generelle nasjonale rettsregler om lovfortolkning gis anvendelse. Disse medlemmer støtter Regjeringens ønske om å øke forutsigbarheten og klarheten i rettssystemet med denne hovedregelen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er overrasket over at Regjeringen ønsker å inkorporere RMK i norsk lov, vel vitende om at dette kun er en særkonvensjon. I og med at særkonvensjoner ikke tidligere har blitt inkorporert i norsk lovverk, åpner dette nå for at flere andre særkonvensjoner også inkorporeres og skaper et mindre oversiktlig lovverk. Dette er en utvikling som disse medlemmer vil ta avstand fra.
Komiteen viser ellers til sine merknader under kapittel 4.2.