3. Adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE
Det foreslås at departementet skal gis adgang til å bringe et positivt vedtak fattet i UDI inn for ny vurdering i UNE.
Det vil kunne forekomme tilfeller der en adgang til å gi generelle instrukser ikke vil være tilstrekkelig for departementets ønske om styring og kontroll av UDIs praksis. Ved generelle instrukser kan man ikke gi en uttømmende beskrivelse av alle tenkelige forhold, og man har ingen sikkerhet for at retningslinjene alltid vil bli oppfattet slik departementet ønsker. Det kan også fattes uheldige enkeltvedtak på områder der departementet ikke har gitt retningslinjer. Spørsmålet blir om departementet skal ha muligheten til å iverksette kontroll av enkeltvedtak i særskilte tilfeller. Det understrekes at enkeltsaker kan få betydning for liknende saker.
I dag er det slik at når UDI har truffet et positivt vedtak, er det ingen som har rett eller mulighet til å få en overprøving av vedtaket. Dette fører til at direktoratets positive vedtak aldri blir gjenstand for noen kontroll. Negative vedtak kan påklages av søkeren, og dette gjøres regelmessig. Departementet ønsker å innføre en ordning der også positive vedtak kan vurderes på ny av klageinstansen. Departementet kjenner ikke til tilsvarende ordninger fra andre forvaltningsområder.
Beslutningen om at vedtaket skal vurderes på ny, treffes av departementet. Av hensyn både til søkeren og UNE som skal behandle saken, bør det kreves at beslutningen inneholder en kortfattet begrunnelse. Det er ikke hensiktsmessig at departementets beslutning om ny vurdering kan påklages. Det vises til at ny prøving i Utlendingsnemnda bør skje raskt, og til at beslutningen ikke vil være et enkeltvedtak.
Søkeren må få anledning til å kommentere anførslene i departementets beslutning om at saken skal vurderes på ny. Fordi departementet bør involveres minst mulig i behandlingen av saken i UNE, bør eventuelle innsigelser fra søkeren ikke vurderes av departementet, men av UNE.
Der departementet velger å bringe et positivt vedtak inn for ny vurdering i UNE, mener departementet det er rimelig at det gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving.
For å kunne beslutte at et positivt vedtak skal vurderes i UNE, må departementet bli kjent med de vedtak det kan være av interesse å få vurdert på ny. Dette krever god informasjonsflyt mellom UDI og departementet, samt at det gis mer systematisk informasjon enn i dag. Departementet mener det er hensiktsmessig at UDI selv, ut fra gitte retningslinjer, vurderer hvilke positive vedtak som bør forelegges departementet. UDI må vurdere eventuell foreleggelse samtidig som direktoratet treffer vedtak. Det understrekes at departementet etter eget initiativ også kan peke ut saker det vil ha seg forelagt.
Adgangen til å bringe positive vedtak inn for ny vurdering i UNE, er ment å brukes unntaksvis.
Departementet finner det naturlig at saker som departementet bestemmer at UNE skal vurdere etter denne modellen, skal behandles i stornemnd, jf. punkt 7 nedenfor om stornemnd.
Departementet foreslår at det tilføyes et nytt fjerde ledd i utlendingsloven § 38.
Departementet foreslår også en bestemmelse i utlendingsloven § 42 om at utlendingen i slike saker skal ha rett til fri rettshjelp.
Når departementet bringer et positivt vedtak fattet i UDI inn for overprøving i UNE, vil vedtaket like fullt være rettskraftig, inntil det eventuelt blir kjent ugyldig. I nemnda vil det bli avgitt prinsipputtalelser, og som beskrevet i høringsbrevet vil disse være uten virkning for den aktuelle saken, med mindre vedtaket settes til side som ugyldig. I hvilken grad et vedtak kan settes til side som ugyldig av UNE, beror på alminnelige forvaltningsrettslige regler. Departementet antar at ugyldighet bare vil bli konstatert i rene unntakstilfeller.
En utlending som får sitt vedtak brakt inn for UNE etter den foreslåtte ordningen, kan i prinsippet forutberegne sin rettsstilling i samme grad som tidligere. Forskjellen er at UNE får kompetanse til å konstatere ugyldighet, noe nemnda ikke har i dag.
Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene mener det bør settes en frist for adgangen til å bringe et positivt vedtak inn for overprøving i UNE. Departementet er enig i dette og mener at en frist på fire måneder representerer en rimelig avveining mellom hensynet til utlendingen på den ene siden, og på den andre siden behovet for å finne praktiske prosedyrer for adgangen til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE.
Departementets forslag innebærer i seg selv ikke noen endring eller innstramning i forvaltningspraksis. Der nemnda er uenig i UDIs positive vedtak, vil den imidlertid avgi en prinsipputtalelse som normalt vil lede til at UDIs praksis i eventuelle fremtidige tilsvarende saker innskjerpes. Dette blir for øvrig på samme måte som UNE i dag gjennom sin omgjøring av klagesaker bevirker at UDI endrer sin praksis til fordel for utlendingen.
Et viktig formål med departementets forslag er å sikre likebehandling i utlendingsforvaltningen, gjennom nemndas prinsipputtalelse eller vedtak. Likebehandling er et viktig rettssikkerhetshensyn, og rettssikkerheten vil etter departementets oppfatning derfor styrkes ved forslaget. Departementets forslag om å kunne bringe positive vedtak inn for UNE, der UNE bare kan sette vedtaket til side dersom det viser seg å være ugyldig, er mindre vidtrekkende enn det som følger av forvaltningsloven § 35.
Departementet har merket seg at UNE mener at dersom nemnda kommer til at det positive vedtaket er ugyldig, bør det alltid være UDI som treffer nytt vedtak. Departementet har vurdert synspunktet og slutter seg til det. Departementet har i denne sammenheng lagt avgjørende vekt på hensynet til søkeren, som med UNEs forslag vil være sikret toinstansbehandling dersom det nye vedtaket blir negativt.
Departementet er enig i at forslaget kan lede til større press på politisk ledelse i departementet, og at det åpner for større grad av politisk styring og kontroll enn dagens ordning. Samtidig vil forslaget innebære en atskillig mindre grad av politisk inngripen enn hva som følger av den alminnelige forvaltningsrett og som gjelder på de fleste forvaltningsområder.
Departementet er kommet til at høringsbrevets formulering om at nemnda "skal" avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sier, bør endres til at nemnda "kan" avgi en slik uttalelse. En prinsipputtalelse skal i utgangspunktet gis, men unntak kan tenkes f.eks. der nemnda ikke har noe å bemerke til førsteinstansens vedtak, eller eventuelt slutter seg til departementets merknader i overprøvingsbeslutningen.
Endelig foreslår departementet nå en endring i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp, slik at retten for utlendingen til fritt rettsråd der departementet bringer UDIs positive vedtak inn for UNE, fremgår av denne loven.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, er kjent med at departementet ikke har adgang til å iverksette kontroll av enkeltvedtak i særskilte tilfeller. Flertallet støtter at departementet skal kunne bringe positive vedtak inn for overprøving i UNE. Flertallet vil presisere at ny vurdering ikke vil få tilbakevirkende kraft for gyldig vedtak, men vil være retningsgivende for fremtidig praksis. Vedtak gjort av UDI vil derfor være rettskraftig inntil det eventuelt blir kjent ugyldig. Flertallet er enig i at et ugyldig vedtak skal behandles om igjen av UDI. Søkeren vil da være sikret en toinstansbehandling dersom det nye vedtaket blir negativt.
Av hensyn til både utlendingen og saksbehandlingen støtter flertallet at det settes en frist på fire måneder for adgangen til å bringe et positivt vedtak i UDI inn for overprøving i UNE.
Flertallet er enig med høringsinstansene i at forslaget kan lede til større press på politisk nivå, og at det åpner for større grad av politisk styring og kontroll enn dagens ordning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener denne form for enkeltsaksstyring ikke er heldig. Regelverket bør endres politisk gjennom forskrifter, ikke gjennom en kontinuerlig anking av enkeltsaker. Det vil utvilsomt komme til å bli et press på politisk handling i enkeltsaker, noe som fremstår som svært urimelig overfor den det gjelder. Man kan forestille seg hvordan det hadde vært om det hadde vært mulig for justisministeren å gå inn og anke en enkelt straffesak. Disse medlemmer viser til at det kun er ved ugyldighet at saken vil bli omgjort for den enkelte søker som har fått innvilget opphold. Disse medlemmer mener det fremstår som uklart hva som skal til for at Utlendingsnemnda skal kunne erklære et vedtak for ugyldig. Det vil under alle omstendigheter fremstå som svært belastende for den enkelte som har fått innvilget opphold, om vedkommende deretter skulle miste slik tillatelse. Skulle det i noen sammenheng fremkomme at et vedtak er ugyldig, har Utlendingsdirektoratet allerede i dag muligheten til å trekke tilbake innvilgede tillatelser.
Disse medlemmer går med bakgrunn i dette imot forslagene om å gi departementet myndighet til å bringe positive vedtak i Utlendingsdirektoratet inn for Utlendingsnemnda.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet primært har alternative forslag og løsninger, men vil subsidiært støtte at departementet får mulighet til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE. UDI behandler over 60 000 saker hvert år, og det er naivt å tro at feil ikke forekommer. Dette vil etter disse medlemmers syn også kunne føre til at UDI blir mer restriktiv i forhold til godkjennelse av søknader som ligger på kanten av regelverket.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter forslaget om fri rettshjelp, slik at utlendingen får rett til fritt rettsråd i de saker der departementet bringer UDIs positive vedtak inn for UNE.