Svar på spørsmål vedr. Ot.prp. nr. 31 (2004-2005)

Jeg viser til brev av 1. mars 2005 fra stortingsrepresentant Magnhild Meltveit Kleppa vedrørende Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet).

I brevet bes det om en oversikt over hvilke forslag til endringer i UNEs virksomhet som ble fremmet av evalueringsutvalget. Utvalgets forslag er samlet på s. 13-14 i evalueringsrapporten:

Viktigste kritiske merknader og anbefalinger

Vi stiller oss ganske kritisk til enkelte trekk ved det lov- og regelverket som regulerer UNEs virksomhet, og vi finner særlig at noen av de saksbehandlingsrutinene som er etablert ved interne retningslinjer er problematiske. Våre viktigste kritiske merknader og anbefalinger er disse:

• Vi er prinsipielt betenkt over at sekretariatet er gitt vedtaksfullmakt i "åpenbare" saker, og anbefaler at avgjørelser alltid skal treffes av nemndleder eller i nemndmøte.

• Vi ser det som maktpåliggende at UNE legger om sin praksis når det gjelder partsinnsyn og uttalerett. Klager og advokat må få innsyn i interne bakgrunnsnotater om landsituasjonen og annet dokumentasjons- og faktamateriale sekretariatet bygger sine anbefalinger eller merknader på.

• Landrådgiver har ingen legitim funksjon i nemndmøtet etter at klager og advokat har forlatt møtet, og bør forlate møtet samtidig med dem. Det er formelt ikke noe i veien for at saksbehandler kan bistå med råd uten klager og advokat til stede, så sant det ikke bringes inn nye faktaopplysninger. Pga de legitimitetsproblemer dette skaper, kan det imidlertid være fordelaktig å la klager og advokat få lytte til saksbehandlers oppsummering, kanskje også til eventuell etterfølgende dialog mellom nemndleder/medlemmer på den ene side og saksbehandler på den annen.

• Forsvarlig saksforberedelse krever etter vår oppfatning at nemndmedlemmene får oversendt kopier av saksdokumentene før oppmøte.

• Både utenfor og innenfor UNE opplever mange at UNE opptrer lite konsistent og har bidratt lite til å klargjøre praksis og gjeldende rett. Vi påpekte dette i delrapporten fra januar 2002, og ser det som svært problematisk at situasjonen langt på vei er den samme et år etter, selv om UNE har gjennomført en lang rekke tiltak for å sikre likebehandling. UNE arbeider under vanskelige rammebetingelser, og det er nødvendig å revurdere de mekanismer som finnes for etablering av en konsistent praksis. Vi anbefaler at det etableres en ordning der presedenssaker behandles av en stornemnd, til erstatning for dagens ordning med et koordineringsutvalg. Det er videre behov for en tydeliggjøring av sentrale begreper i lov- og forskriftsverk.

Øvrige vurderinger og forslag

Blant våre øvrige vurderinger og forslag vil vi fremheve de følgende:

• Vi ser det som uheldig at uttrykket "domstollignende forvaltningsorgan" benyttes om Utlendingsnemnda. Det gir opphav til forventninger UNE ikke lever opp til og kritikk UNE ikke har fortjent. "Uavhengig klagenemnd" eller "... klageorgan" bør foretrekkes.

• Vi har nøye vurdert et forslag om å legge om nemndmøtebehandlingen til en formalisert partsprosess, der UDI prosederer sitt avslag med klageren som motpart. Vi fraråder dette, først og fremst fordi en ordning med partsprosess snarere vil svekke enn styrke klagernes rettssikkerhet. En slik ordning vil ganske sikkert også føre til lengre saksbehandlingstid og bli kostbar.

• Nemndlederne bør gis anledning til å fordype seg gjennom tilknytning til én av UNEs seksjoner for seks måneder ad gangen.

• Landrådgiverne i UDI og UNE bør overføres til en felles uavhengig enhet.

• Departementet bør vurdere å nøye seg med kvartalsvis fremfor månedlig rapportering fra UNE. Styringsdialogen bør betone også andre temaer enn produktivitetstall.

Utvalget foreslår også på s. 106-107 i rapporten å endre funksjonstiden for nemndledere, eventuelt å omgjøre åremålsstillingene til faste stillinger. Forslaget er fulgt opp i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005), se kapittel 8.5 s. 52-53, hvor det foreslås at åremålsperioden for nemndledere forlenges til åtte år, uten mulighet for gjenoppnevning.

I brevet bes det videre om en begrunnelse for hvorfor departementet ikke følger opp alle forslagene. I det følgende gis det kommentarer til de forslagene i rapporten som p.t. ikke fullt ut er gjennomført:

Ad 1. Forslaget om å frata sekretariatet vedtaksmyndighet i åpenbare saker, slik at alle vedtak skal treffes av nemndleder eller i nemndmøte, er grundig vurdert. Jeg har imidlertid konkludert med at forslaget ikke bør følges opp. Grunnen til dette er at tiltaket vil være svært ressurskrevende å gjennomføre. En konsekvens av dette vil være at saksbehandlingstiden øker, noe jeg anser som svært uheldig. For øvrig viser jeg til at evalueringsutvalget ikke fant grunn til å tro at saker som burde vært behandlet i nemndmøter ble avgjort på lavere nivå.

Ad 2. Det er satt i gang prosesser for å følge opp dette tiltaket. Jeg viser til vedlagte brev av 7. februar 2005 fra UNE, s. 3-5 om "Status vedrørende offentlighet/partsinnsyn". Som det fremgår av brevet har en arbeidsgruppe levert en rapport og et tilleggsnotat om offentlighet/partsinnsyn i landinformasjon. Forslagene i rapporten og notatet er nå til behandling i UDI og UNE. Når det gjelder partsinnsyn utover landinformasjon, er det nedsatt en arbeidsgruppe som har frist til 1. april 2005 med å levere rapport.

Ad 3. Forslaget er grundig vurdert i Utlendingsnemnda. Når det gjelder landrådgiverne, deltar de i nemndmøtene i varierende grad. I enkelte tilfeller deltar landrådgiver under nemndmøtet slik at det kan stilles spørsmål til ham/henne mens klager og advokat er til stede. Landrådgiver deltar ikke i rådslagningen eller avgjørelsen av saken. Det kan imidlertid oppstå behov for tilleggsopplysninger fra landrådgiver under rådslagningen. Utlendingsnemnda anser det derfor som viktig at landrådgiver er disponibel for nemndmøtet også etter at klager og advokat har forlatt møtet. Landrådgiver vil da kunne innkalles for å opplyse saken ytterligere ved behov. Utlendingsnemnda anser denne ordningen som viktig for å sikre at nemndas vedtak blir best mulig opplyst, og viser til at nemnda - i likhet med andre forvaltningsorganer - må kunne bruke forvaltningens egen kompetanse (her: landrådgiverne) under hele saksbehandlingen. Ut fra de samme betraktningene har Utlendingsnemnda også valgt å videreføre ordningen med at saksbehandler blir igjen i nemndmøtet etter at klager og advokat har gått, for å oppsummere saken for nemndmedlemmene. Det vises til at evalueringen fremholder at det formelt ikke er noe i veien for en slik ordning. Saksbehandler deltar ikke i rådslagningen eller avgjørelsen av saken.

Ad 4. Det er satt i gang prosesser for å følge opp dette tiltaket. Jeg viser til vedlagte brev av 7. februar 2005 fra UNE, s. 1-3 om "Nemndmedlemmers saksforberedelse". Som det fremgår av brevet er det allerede gjort mye for å bedre nemndmedlemmenes saksforberedelse, blant annet utvidelse av forberedelsestiden, utsendelse av landinfoark på forhånd, tilgang til PC og Internett, reduksjon av antall saker per nemndsamling osv. Det anses fortsatt som problematisk i forhold til personvernet å sende ut saksdokumentene på forhånd. Dette vil i så fall kreve relativt store ressurser for anonymisering og avidentifisering av dokumentene. Det er planlagt et møte mellom NOAS og UNE etter første kvartal 2005 for å oppsummere erfaringene basert på den løpende evalueringen nemndmedlemmene nå foretar av bl.a. spørsmålet om forberedelsestid.

Ad 5. Forslaget om at presedenssaker behandles av en stornemnd følges opp i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005). Når det gjelder merknaden om at det er behov for en tydeliggjøring av sentrale begreper i lov- og forskriftsverk, viser jeg til arbeidet som pågår med en ny utlendingslov. Utlendingslovutvalget har levert en bred innstilling (NOU 2004: 20), hvor de drøfter flere av de skjønnsmessige begrepene grundig. Dette arbeidet vil bli fulgt opp med den nye utlendingsloven. I tillegg arbeider Kommunal- og regionaldepartementet løpende med å forbedre regelverket. I denne forbindelse kan nevnes at det er satt i gang arbeid med noen forskriftsendringer som vil bidra til å klargjøre blant annet hva som skal anses som "uforholdsmessig" i utvisningssaker.

De øvrige forslagene i evalueringsrapporten er fulgt opp.

Vedlagt følger alle realitetsuttalelsene til høringsutkastet av 23. januar 2004. (Ikke inntatt i innstillingen).