1. Bakgrunn
Regjeringen la 16. januar 2004 frem St.meld. nr. 21 (2003-2004) Styringsforhold på utlendingsfeltet. Bakgrunnen for meldingen var bl.a. ønsket om bedre overensstemmelse mellom politiske mål og prioriteringer og praksis i utlendingssaker. I meldingen drøftes ulike tiltak som kan bidra til mer samsvar.
Stortingets flertall har gjennom sin behandling av stortingsmeldingen i hovedsak sluttet seg til Regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 219 (2003-2004).
I proposisjonen foreslår Kommunal- og regionaldepartementet endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Endringene gjelder i første rekke lovfesting av tiltak som departementet foreslår i St.meld. nr. 21 (2003-2004).
Som nevnt i St.meld. nr. 21 (2003-2004) mener departementet det er behov for tiltak som kan bidra til å sikre at praksis i utlendingsforvaltningen er mer i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer. Det er også ønskelig å innføre en adgang til kontroll av positive vedtak. Dagens kontroll, som skjer gjennom klagebehandling og søksmål, gjelder bare forvaltningens negative vedtak (vedtak til søkerens ugunst). Endelig er det ønskelig å innføre tiltak som kan bidra til å sikre likebehandling, og derigjennom styrke rettssikkerheten for utlendingen.
Spørsmål som gjelder innreise og opphold for utlendinger står høyt på den politiske dagsorden. Til tider har det vært et sterkt press på politikerne, særlig på den ansvarlige statsråden, for å gripe inn i enkelte utlendingssaker. Dette ble endret fra 1. januar 2001, ved etableringen av Utlendingsnemnda og ved at utlendingsloven ble endret slik at departementet ikke lenger kunne instruere Utlendingsdirektoratet i utlendingssaker. Kommunal- og regionaldepartementet (tidligere fagdepartement var Justisdepartementet) kan i dag bare styre praksis i slike saker gjennom endring av regelverket, med unntak av saker som gjelder utenriks- eller sikkerhetspolitiske hensyn.
Innvandring kan ha store økonomiske og sosiale konsekvenser og rører ved viktige samfunnsinteresser, også i saker der utenriks- og sikkerhetspolitiske hensyn ikke er aktuelle. Samtidig åpner utlendingsloven for mye bruk av skjønn. Etter departementets syn viser utviklingen på utlendingsfeltet i tiden som har gått etter lovendringen at det er behov for bedre politisk styring med praktiseringen av utlendingsloven. Målet er å få et bedre samsvar mellom politiske signaler og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.
I innvandrings- og flyktningpolitikken er det ofte nødvendig med raske tiltak på bakgrunn av dramatiske verdenshendelser eller omlegging av politikken i land i vårt nærområde. Å endre loven og/eller forskriften vil ofte være for tidkrevende i slike situasjoner. I tillegg er det et problem at regelendring kommer i ettertid og ikke kan rette opp praksis som departementet finner uheldig i konkrete saker. Lov- og forskriftsbestemmelsene kan heller ikke være så detaljerte og uttømmende at de dekker alle slags saker. Det kan blant annet føre til at regelverket blir svært uoversiktlig, lite fleksibelt og tungt å praktisere. Å være avhengig av lov- eller forskriftsendringer vil derfor gjøre det vanskelig for departementet å få justert praksis i tråd med de politiske prioriteringene.
Den store utfordringen er hvordan statsråden skal få større innflytelse på praksis uten å gå tilbake til situasjonen slik den var før 2001. Det er ikke ønskelig at departementet skal forestå behandlingen av enkeltsaker, og det ville være i strid med den forvaltningspolitiske utviklingen å bringe denne oppgaven tilbake til departementet.
Forslagene om henholdsvis opprettelse av en stornemnd som en alternativ behandlingsform i UNE, samt at åremålsperioden for nemndlederne i UNE forlenges til åtte år, uten mulighet for gjenoppnevning, har sin bakgrunn i en evaluering av UNE som ble foretatt i perioden oktober 2001-mars 2003 (utført av konsulentfirmaet rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning og Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt, på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet).
Departementet sendte 23. januar 2004 på høring forslag til endringer i utlendingsloven.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark, Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet, lederen Magnhild Meltveit Kleppa, mener det er behov for større grad av styring når det gjelder praksis i utlendingsforvaltningen og vil påpeke at det er behov for endringer i lovverket. Komiteen vil fremheve at målet er å få et bedre samsvar mellom politiske signaler og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil gi uttrykk for at det er en tidkrevende prosess å styre gjennom lov- og forskriftsverket. Flertallet mener derfor det er behov for å finne raskere og bedre styringsredskaper. Flertallet er enig med Regjeringen i at statsråden skal kunne gi en generell instruks til Utlendingsdirektoratet (UDI), at UDIs positive vedtak kan bringes inn for Utlendingsnemnda (UNE) til vurdering og at spørsmål om gyldighet av UNEs positive vedtak kan prøves inn for domstolene. Flertallet fremhever at statsråden fortsatt ikke skal ha sanksjonsmuligheter i enkeltsaker. Flertallet er enig med Regjeringen i at en generell introduksjonsmyndighet er det mest effektive verktøyet for å sikre at praksisen er i samsvar med mål og prioriteringer.
Flertallet vil fremholde at det på andre forvaltningsområder er normalt at departementet kan instruere førsteinstansen. Rettssikkerheten ivaretas på utlendingsfeltet særskilt gjennom ordningen med et uavhengig klageorgan.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil i utgangspunktet presisere at Fremskrittspartiet har en annen løsning på utfordringene som vi finner i både UDI og UNE. Disse medlemmer er av den oppfatning at alle asylsaker skal behandles under politisk myndighet i departementet, noe som vil gjøre hele UNE overflødig. På denne bakgrunn vil disse medlemmer vise til Fremskrittspartiets merknader og forslag i Budsjett-innst. S. nr. 5 (2004-2005) og fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge ned Utlendingsnemnda og overføre ansvaret til departementet."
Disse medlemmer er følgelig svært kritisk til den utviklingen som har skjedd på asylområdet hvor statsråden har kunnet skyve ansvaret vekk fra seg selv og over på administrative organ. Likevel er disse medlemmer av det syn at enkelte av de foreslåtte endringene er et steg i riktig retning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at departementet ikke har benyttet muligheten til å gi uttømmende forskrifter. Disse medlemmer mener at styring gjennom forskrifter på en langt bedre måte enn i dag vil gi klare og etterprøvbare kriterier for opphold og også sikre stabilitet og forutsigbarhet.
Disse medlemmer viser til at det også kom frem i evalueringen av Utlendingsnemnda at flere av de ansatte ønsket en klargjøring i forskrift av sentrale begreper som flyktning, sterke menneskelige hensyn, innvandringspolitiske hensyn, sterk tilknytning til riket og vesentlige tvilsspørsmål. Særlig er det behov for å utdype begrepet "sterke menneskelige hensyn" i forhold til familiegjenforeningssaker der praksis etter disse medlemmers oppfatning er altfor streng. Disse medlemmer savner gode begrunnelser fra Regjeringen for hvorfor dette ikke er gjort. Det fremstår som et paradoks at Regjeringen unnlater å bruke forskriftshjemmelen denne Regjeringen selv har fremmet for Stortinget, og heller ønsker en generell instruksjonsmyndighet. En forskrift er åpenbart mer robust og tilgjengelig enn en muntlig instruksjon.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utferdige forskrifter som klargjør sentrale begreper i utlendingsloven: flyktning, sterke menneskelige hensyn, innvandringspolitiske hensyn, sterk tilknytning til riket og vesentlige tvilsspørsmål."
Disse medlemmer mener at departementet i oppfølgingen av evalueringen av Utlendingsnemnda burde gjennomført flere endringer i utlendingsforvaltningen. Foruten å lage klargjørende forskrifter, burde både landinformasjonen og alle avgjørelser fra Utlendingsnemnda være gjort tilgjengelig. Disse medlemmer mener videre at evalueringsutvalgets påpekninger burde medført at forhåndsutsending av sakspapirer allerede var effektuert, sekretariatet burde fattet vedtak i færre saker, flere saker burde gått for full nemnd, og man burde ha kommet lenger i forhold til å sikre partsinnsyn.
Komiteen viser for øvrig til merknader i Innst. S. nr. 219 (2003-2004) og til vedlagte svarbrev av 14. mars 2005 til komiteen fra Kommunal- og regionaldepartementet v/statsråden.