1. Proposisjonens hovedinnhold
Departementet fremmer i proposisjonen forslag til endringer i regnskapsloven og enkelte andre lover som følger opp Stortingets vedtak 19. juni 1998 om å be Regjeringen evaluere ny regnskapslov etter tre regnskapsår, dvs. fra 2002. Forslaget legger til rette for forenklet anvendelse av de internasjonale regnskapsstandardene International Financial Reporting Standards - IFRS - i andre regnskaper enn konsernregnskapene til børsnoterte foretak. Det fremmes også forslag på bakgrunn av en kartlegging av erfaringene med regnskapsloven siden den trådte i kraft 1. januar 1999.
Forslaget bygger på forslag fremmet av et lovutvalg oppnevnt av Regjeringen 7. juni 2002 for å gjennomføre evalueringen av regnskapsloven (heretter omtalt som Regnskapslovutvalget, lovutvalget eller utvalget) og høringen av utvalgets utredning. Utvalget avga sin endelige utredning 15. august 2003 i NOU 2003:23 Evaluering av regnskapsloven.
Det har skjedd en betydelig internasjonal utvikling av sentral betydning for norsk regnskapslovgivning siden regnskapsloven ble vedtatt. Dette er særlig knyttet til gjennomføringen av EUs regnskapsstrategi om å innføre IFRS som et felles grunnlag for finansiell rapportering fra børsnoterte foretak i hele EØS-området. Denne strategien omfatter også mulighet for medlemsstatene for tilpasninger til IFRS for andre enn børsnoterte foretak. Strategiplanen er dels fulgt opp gjennom forordning (EF) nr. 1606/2002 om anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder (IFRS-forordningen). Forordningen pålegger børsnoterte foretak å utarbeide konsernregnskap i samsvar med fullstendige IFRS slik disse regnskapsstandardene er vedtatt i EU gjennom en egen godkjenningsprosedyre. Medlemsstatene kan videre kreve eller tillate at andre konsernregnskap og/eller selskapsregnskap utarbeides i samsvar med IFRS-forordningen. Strategiplanen er videre fulgt opp gjennom endringer i EUs regnskapsdirektiver slik at disse ikke skal være til hinder for å tilpasse medlemsstatenes regnskapslovgivning til IFRS også utenfor IFRS-forordningens område. IFRS-forordningen og endringene i regnskapsdirektivene er innlemmet i EØS-avtalen.
Lovregler til gjennomføring av IFRS-forordningen er fastsatt i samsvar med forslag fremmet i Ot.prp. nr. 89 (2003-2004). Lovreglene tillater at også andre regnskapspliktige enn børsnoterte foretak utarbeider konsernregnskap i samsvar med forordningen og tillater alle regnskapspliktige å utarbeide selskapsregnskap i samsvar med forordningen.
I proposisjonen fremmes forslag om tilpasning til IFRS utenfor IFRS-forordningens område. Lovutvalget foreslår å gjennomføre tilpasningen ved en rekke endringer i de enkelte bestemmelsene i regnskapsloven. Utvalgets forslag innebærer på flere punkter en plikt, og på enkelte andre områder en adgang, til å følge IFRS-løsningene. Utvalget forutsetter en ytterligere tilnærming gjennom nye og endrede norske regnskapsstandarder. For små foretak foreslås det adgang, men ikke plikt, til å følge nye IFRS-tilpassede løsninger.
Høringsinstansene er samstemte i behovet for IFRS-tilpasning i Norge. Det har imidlertid blitt fremmet en rekke ulike syn på hvordan denne tilpasningen nærmere bør gjennomføres. Et klart flertall av høringsinstansene går inn for IFRS-tilpasning også utenfor IFRS-forordningens område. I samsvar med utvalgets vurdering går disse inn for at det bør legges til rette for å føre årsregnskap i samsvar med vurderingsprinsippene i IFRS uten å måtte oppfylle alle de omfattende opplysningskravene etter IFRS.
Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for behov for mer fleksibel tilpasning til IFRS enn foreslått av utvalget. Disse går inn for at det bør være valgfritt å følge nye IFRS-tilpassede regnskapsløsninger også for andre enn små foretak. Andre uttrykker på den annen side bekymring for at de valgmuligheter utvalget foreslår, særlig for små foretak, vil svekke kvaliteten på norsk regnskapsregulering ved at sammenlignbarheten mellom norske regnskaper vil bli dårligere. Flere høringsinstanser har påpekt at tilpasning gjennom lovregulering vil gjøre det vanskelig å sikre tilpasning til løpende framtidige endringer i IFRS.
Departementet har merket seg at lovutvalget og høringsinstansene mener det er behov for forenklet tilpasning til IFRS utenfor IFRS-forordningens område. Departementet deler dette syn, blant annet ut fra at andre regnskapspliktige enn børsnoterte foretak bør ha en mindre kostnadskrevende mulighet til å tilpasse seg internasjonale regnskapsstandarder enn å følge IFRS-forordningen. Departementet legger vekt på at dette vil legge til rette for at andre foretak kan utarbeide regnskap etter de samme prinsipper som børsnoterte foretak.
Departementet anser imidlertid at de syn som har framkommet i høringen, tilsier tilpasning til IFRS utenfor IFRS-forordningens område etter en annen modell enn den lovutvalget har foreslått. Departementet foreslår at departementet skal kunne gi forskrifter om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder. Forskriftene skal kunne gjøre unntak fra de omfattende opplysningskravene som følger av fullstendige IFRS. Forskriftene skal i særlige tilfeller også kunne tillate avvik fra regnskapsløsningene (bestemmelsene om innregning og måling) i IFRS.
Som et alternativ skal de regnskapspliktige fortsatt ha adgang til å utarbeide konsern- og/eller selskapsregnskap i samsvar med gjeldende grunnleggende regnskapsprinsipper og norsk god regnskapsskikk. For dette alternativet foreslås det kun tilpasninger til IFRS innen rammen av de grunnleggende regnskapsprinsippene. Departementet mener, og høringen har understreket, at tiden ennå ikke er moden for å kreve at andre enn børsnoterte foretak skal følge verken fullstendige eller forenklede IFRS. For små foretak er det etter departementets vurdering uansett nødvendig å opprettholde muligheten til å følge enklere regnskapsregler.
Forslaget åpner ikke for enkeltvise valg av regnskapsløsninger som er ulike i de to systemene. Etter departementets vurdering er dette nødvendig for å ivareta hensynet til sammenlignbare regnskaper på en forsvarlig måte. Modellen legger videre til rette for løpende tilpasning av forskriftene om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder til endringer i IFRS. Slik løpende tilpasning vil ikke være praktisk mulig å gjennomføre ved endringer i regnskapsloven.
Standardsetteren IASB (International Accounting Standards Board) er i ferd med å utvikle et sett internasjonale regnskapsstandarder tilpasset mindre foretak ("SME-IFRS"). Departementet anser at disse standardene kan være aktuelle å fastsette som forskrifter i medhold av den foreslåtte adgangen til å gi forskrifter om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder. Både framdriften og innholdet av dette arbeidet er foreløpig usikker. Forslaget legger derfor også til rette for å utvikle egne forskrifter om forenkelt anvendelse av IFRS og til å gjøre særskilte tilpasninger innen rammen av EUs regnskapsdirektiver. Departementet legger til grunn at det er hensiktsmessig at den norske standardsetteren, Norsk RegnskapsStiftelse, tar del i arbeidet med å utvikle forskrifter om forenklet anvendelse av IFRS. Dette kan f.eks. gjøres ved at Norsk RegnskapsStiftelse fastsetter regnskapsstandarder om forenklet anvendelse av IFRS og at disse stadfestes ved forskrifter i medhold av regnskapsloven. Dette vil tilsvare IFRS-forordningens system for godkjenning av regnskapsstandarder fastsatt av IASB.
Lovutvalget inviterte en rekke berørte organisasjoner til å gi innspill om erfaringene med regnskapsloven siden den trådte i kraft 1. januar 1999 i en muntlig høring. Tilbakemeldingene i den muntlige høringen og utvalgets vurderinger tyder på at regnskapsloven i all hovedsak har fungert tilfredsstillende. Samtidig viste denne kartleggingen behov for endringer av regnskapsloven på enkelte punkter. Dette er fulgt opp i proposisjonen.
Departementet foreslår utvidet adgang til å føre årsregnskapet i fremmed valuta. Etter forslaget kan regnskapspliktige benytte sin funksjonelle valuta eller norske kroner som regnskapsvaluta både i konsern- og selskapsregnskapet. Funksjonell valuta er den valuta virksomheten i hovedsak er knyttet til.
Departementet foreslår å gjøre permanent overgangsordningen som tillater regnskapsmessig verdivurdering av datterselskap, tilknyttet selskap og felleskontrollert virksomhet etter kostmetoden i tillegg til den såkalte egenkapitalmetoden.
I samsvar med den foreslåtte modellen for tilpasning til IFRS, foreslår departementet å oppheve den nylig innførte adgangen etter regnskapsloven § 5-8 til å vurdere andre finansielle instrumenter enn markedsbaserte finansielle omløpsmidler til virkelig verdi i konsernregnskapet, og overføre den til forskriftene om forenklet anvendelse av IFRS. For de som velger å følge disse forskriftene, vil det i utgangspunktet være plikt til å vurdere også slike finansielle instrumenter til virkelig verdi både i konsern- og selskapsregnskapet. Plikten etter regnskapsloven § 5-8 til å vurdere markedsbaserte finansielle omløpsmidler til virkelig verdi videreføres med visse justeringer.
Departementet foreslår at unntaket fra konsernregnskapsplikt for morselskap i underkonsern ikke skal kunne anvendes av børsnotert foretak.
Departementet foreslår å justere konserndefinisjonen i regnskapsloven § 1-3 i samsvar med den internasjonale regnskapsstandarden IAS 27. Justeringen gjelder unntakstilfeller der det kan påvises særlige forhold som tilsier at bestemmende innflytelse ikke er til stede til tross for at den regnskapspliktige eier aksjer som representerer flertallet av stemmene i det andre foretaket.
Departementet foreslår at konsernregnskapet og selskapsregnskapet skal kunne utarbeides etter forskjellige prinsipper. Det foreslås i tråd med dette å oppheve plikten for datterselskap som konsolideres til å utarbeide selskapsregnskap etter samme prinsipper som morselskapet.
Departementet foreslår å oppheve bestemmelsene om såkalt kontinuitetsunntak ved konserndannelse og fusjon. Disse krever at konserndannelse og fusjon som er en sammenslåing av tilnærmet likeverdige interesser skal regnskapsføres ved videreføring av balanseførte verdier (kontinuitet) i stedet for etter transaksjonsprinsippet (oppkjøpsmetoden).
Departementet foreslår at fisjon av små foretak, på samme måte som ved fusjon mellom små foretak, skal kunne gjennomføres til kontinuitet, dvs. at eiendeler og gjeld i de fisjonerte foretakene kan videreføres til balanseførte verdier.
Departementet foreslår en funksjonsinndelt oppstillingsplan for resultatregnskapet. Etter forslaget kan de regnskapspliktige velge å benytte denne nye oppstillingsplanen eller den gjeldende artsinndelte oppstillingsplanen. Departementet foreslår videre en adgang til inndeling av balansen etter likviditet i stedet for inndelingen i anleggs- og omløpsmidler. Det foreslås også enkelte andre justeringer i bestemmelsene om resultatregnskap, balanse og kontantstrømsoppstilling.
Departementet foreslår nye notekrav i tilknytning til forslagene om funksjonsinndelt oppstilling av resultatregnskapet, endringer i konserndefinisjonen, forskjellig prinsippanvendelse i konsern og selskapsregnskap samt om fremmed valuta i årsregnskapet. Det foreslås også visse andre justeringer i gjeldende notekrav, blant annet at opplysninger om endringer i egenkapitalen og egne aksjer kan gis i tilknytning til balansen, i noter eller i en egen oppstilling av endringer i egenkapitalen. Det foreslås noe mindre omfattende krav for små foretak til å opplyse om aksjonærer.
Det foreslås detaljerte krav for børsnoterte foretak og allmennaksjeselskaper til å gi spesifiserte noteopplysninger om ytelser til ledende personer. Forslaget bygger på og oppfyller deler av opplysningskravene i EU-kommisjonens rekommandasjon av 6. oktober 2004 om et passende regime for godtgjøring av ledere i noterte selskaper. Det foreslås videre at andre enn små foretak skal bekrefte at de ikke har hatt utgifter til lønn etc. til ledere dersom det ikke gis noteopplysninger om det (negativ bekreftelse).
Departementet foreslår visse justeringer i terskelverdier som angir regnskapsplikt for foreninger og enkeltmannsforetak. Økonomiske foreninger likestilles med samvirkelag (samvirkeforetak) og får ikke regnskapsplikt før de har årlig salgsinntekter over to millioner kroner. Terskelverdier for antall ansatte presiseres til årsverk. Det foreslås egne bestemmelser om at regnskapsplikt som beror på terskelverdier ikke inntrer før terskelverdiene er overskredet to år på rad. Tilsvarende opphører ikke regnskapsplikten igjen før terskelverdiene er underskredet to år på rad.
Departementet foreslår adgang til å ha avvikende regnskapsår uten å måtte søke om det for regnskapspliktige som driver sesongmessig virksomhet.
Departementet foreslår adgang til å gi forskrift eller enkeltvedtak om at årsberetningen, på samme måte som årsregnskapet, skal kunne være på et annet språk enn norsk.
Departementet foreslår at regnskapspliktige uten økonomisk vinning som formål skal kunne fravike bestemmelsene i regnskapsloven om grunnleggende regnskapsprinsipper og oppstilling av resultatregnskapet og balansen når det er i samsvar med god regnskapsskikk for slike regnskapspliktige. Slik god regnskapsskikk er forutsatt utfylt gjennom egne regnskapsstandarder for regnskapspliktige uten økonomisk vinning som formål.
Departementet foreslår visse endringer i reglene om offentlighet og innsending av regnskap. Det foreslås at begjæring om innsyn i regnskapsdokumenter hos den regnskapspliktige kan avslås dersom dokumentene er tilgjengelige i Regnskapsregisteret. Det foreslås at forsinkelsesgebyr ikke skal løpe i mer enn 26 uker. Det foreslås at solidaransvar for forsinkelsesgebyr for styremedlemmer mv. skal kunne lempes for den enkelte og at ansvaret for den enkelte er begrenset til gebyr påløpt fram til vedkommende fratrådte sitt verv. På grunn av utvidet adgang til å anvende avvikende regnskapsår, foreslås det at forsinkelsesgebyr kan begynne å løpe 1. februar i tillegg til 1. august avhengig av når regnskapsåret avsluttes.
Departementet foreslår adgang til å gi forskrifter om forenklet omregning av inngående balanse ved endring av regnskapsprinsipp for regnskapspliktige som ikke lenger følger forenklingene for små foretak. For regnskapspliktige som går over fra å følge bestemmelsene i regnskapsloven til å følge forskrifter om IFRS, vil det gjelde egne bestemmelser etter IFRS 1 om første gangs anvendelse av IFRS. Det foreslås videre at omregning av inngående balanse kan skje til dagskurs ved endring av regnskapsvaluta.
Som varslet i Ot.prp. nr. 89 (2003-2004) fremmer departementet forslag om selskapsrettslige tilpasninger og tilpasninger til offentlig rapportering av konsekvenser av å tillate utarbeidelse av selskapsregnskap i samsvar med internasjonale regnskapsstandarder. Departementet foreslår at andre urealiserte gevinster enn de som skal resultatføres etter regnskapsloven, ikke skal kunne deles ut til aksjonærene. Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som utarbeider selskapsregnskap i samsvar med internasjonale regnskapsstandarder, skal sette av slike gevinster til et fond for urealiserte gevinster som skal være bundet egenkapital. I tilknytning til forslaget om å tillate funksjonsinndeling av resultatregnskapet foreslår departementet notekrav som skal ivareta statistikk- og kontrollmyndigheters behov for artsinndelt informasjon om driftskostnadene. Regnskapspliktige som utarbeider selskapsregnskap etter IFRS-forordningen og samtidig benytter muligheten etter forordningen til ikke å stille opp resultatregnskapet eller balansen i samsvar med oppstillingsplanene i regnskapsloven, skal etter forslaget utarbeide en egen oppstilling av resultatregnskapet og balansen etter regnskapslovens regler til bruk for statistikk- og kontrollmyndigheter.
Etter forslaget trer loven i kraft fra den tid Kongen bestemmer. De enkelte deler av loven kan settes i kraft til ulik tid. Departementet legger opp til å sette lovreglene i kraft raskt, i hovedsak med virkning for regnskapsåret 2005. Adgangen til forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder i selskapsregnskapet kan ikke settes i kraft før nødvendige endringer i skattelovgivningen er på plass.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til rettebrev 2. februar 2005 fra finansministeren som er vedlagt innstillingen. Komiteen viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 39 (2004-2005) om lov om endringer i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) og enkelte andre lover (evaluering av regnskapsloven).
Komiteen viser videre til at det generelt kun er sammendrag av Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt nedenfor under de enkelte punkter. Bakgrunnen for lovforslaget, gjeldende norsk rett, EØS-rett, internasjonale regnskapsstandarder, Regnskapslovutvalgets vurderinger og forslag, høringsuttalelser mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort nærmere for i Ot.prp. nr. 39 (2004-2005) om lov om endringer i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) og enkelte andre lover (evaluering av regnskapsloven).
Komiteen viser til at det har skjedd en betydelig internasjonal utvikling på regnskapsområdet siden regnskapsloven ble vedtatt. EUs regnskapsstrategi om å innføre IFRS som et felles grunnlag for finansiell rapportering for børsnoterte foretak i hele EØS-området, medfører også muligheter for andre regnskapspliktige enn børsnoterte foretak for harmonisering med utviklingen på regnskapsområdet i EU. Komiteen viser ellers til forslag fremmet i Ot.prp. nr. 89 (2003-2004), jf. Innst. O. nr. 17 (2004-2005) om obligatorisk gjennomføring av fullstendig IFRS i konsernregnskapene til børsnoterte foretak og valgfri gjennomføring i andre regnskaper.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, mener at en harmonisering på regnskapsområdet er viktig for en liten åpen økonomi som den norske, med en omfattende samhandel over grensene. Flertallet er positiv til at IFRS gjøres tilgjengelig for norske selskaper, enten i forenklet eller i fullstendig form, og oppfatter IFRS som en regnskapsstandard av høy kvalitet.
Flertallet viser til at Regnskapslovutvalget i NOU 2003:23 foreslo en rekke endringer i bestemmelser i regnskapsloven, hvorav plikt til å følge IFRS-løsninger på en del områder og adgang til å følge slike bestemmelser på andre områder. Flertallet deler Regjeringens oppfatning av at hensynet til sammenlignbare regnskaper begrenser muligheten for valgfrihet innenfor et regnskapsregelverk. Videre deler flertallet vurderingen av at tiden ennå ikke er moden for å kreve at andre enn børsnoterte foretak skal følge fullstendig eller forenklet IFRS. Flertallet støtter på denne bakgrunn hovedprinsippene i Regjeringens forslag, med valgadgang for unoterte foretak til å enten følge fullstendig eller forenklet IFRS, eller fortsatt følge gjeldende regnskapsregler og god norsk regnskapsskikk.
Flertallet viser for øvrig til sine merknader nedenfor under de enkelte punkter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at stadig flere norske foretak forholder seg til utenlandske investorer og handelspartnere. Det vil være en konkurransehindring om norske regnskaper må føres etter prinsipper som ikke er kjent eller forstått utenfor norske grenser. Disse medlemmer hadde foretrukket moderniseringslinjen slik Evalueringsutvalget la opp til, og finner det noe underlig at ikke departementet i større grad har fulgt opp utvalgets anbefaling. Fordi disse medlemmer mener moderniseringslinjen, med valgfrihet tilrettelagt for tilpasning til IFRS er den beste løsning, fremmer disse medlemmer forslag i tråd med dette syn, og går på et viktig område noe lenger enn utvalget ved å tillate verdsettelse til virkelig verdi dersom dette kan måles pålitelig. Disse medlemmer viser til at det bare er Tyskland som har tilsvarende oppskrivningsforbud som det som ble innført i Norge i 1998, og at en oppskrivningsadgang vil øke informasjonsverdien i balansen.
Disse medlemmer vil av kost/nytte-hensyn opprettholde forenklede regler for små foretak.
Slik Ot.prp. nr. 39 (2004-2005) nå foreligger, vil disse medlemmer advare mot at de grunnleggende prinsippene i regnskapslovens kapittel 4 blir mer avvikende i forhold til internasjonale prinsipper enn tidligere. Disse medlemmer mener videre IFRS-regelverket er så omfattende at man ikke kan forvente at unoterte foretak uten videre vil følge dette fullt ut. Dersom man ønsker å tilby slike foretak en mulighet for IFRS-tilpasning burde dette gjøres gjennom endringer av enkelte bestemmelser i norsk regnskapslovgivning. Disse medlemmer betrakter den flersporede løsningen Regjeringen nå legger opp til som et overgangsregime frem til en fullverdig forenklet IFRS-løsning eventuelt foreligger.
Disse medlemmer mener for øvrig at departementet bør påse at terminologien i de norske oversettelser av IAS burde harmoniseres med lovverket for å bedre brukervennligheten. Eksempelvis er det i de norske oversettelsene brukt ordet "måleregler" istedenfor "vurderingsregler" som er benyttet i regnskapsloven.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader i Innst. O. nr. 17 (2004-2005). Disse medlemmer gikk her imot den altfor sterke grad av valgfrihet i adgangen til å avlegge regnskap etter ulike standarder som Regjeringen la opp til. Disse medlemmer foreslo derfor at alle konsernregnskap skulle underlegges plikt til å følge IFRS-forordningen, mens selskapsregnskap fortsatt skulle avlegges i henhold til den gjeldende regnskapsloven. Disse medlemmer understreker at det er uheldig at norsk næringsliv og myndigheter skal forholde seg til ulike måter å avlegge regnskap for samme typer selskap. Dette vil føre til mindre oversiktlighet og større tilpasningsmuligheter. Disse medlemmer står fortsatt på sine forslag fra Innst. O. nr. 17 (2004-2005).