Miljøverndepartementet foreslår i proposisjonen lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven). Det foreslås samtidig endringer i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Bakgrunnen for klimakvoteloven er St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tileggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen om klima), og Stortingets behandling av denne, jf. Innst. S. nr. 240 (2001-2002).

Regjeringen foreslår i denne proposisjonen flere endringer i forhold til det kvotesystemet som er skissert i Tilleggsmeldingen om klima. Endringene er først og fremst gjort for å tilpasse det nasjonale kvotesystemet til direktiv 2003/87/EF av 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i Det europeiske fellesskap og om endring av Rådets direktiv 96/61/EF (kvotedirektivet).

Regjeringen legger opp til at det norske kvotesy­stemet skal knyttes opp mot EUs kvotesystem, og har tatt initiativ til forhandlinger med Europakommisjonen med tanke på å komme fram til en avtale om gjensidig anerkjennelse av kvoter mellom det norske kvotesystemet og EUs kvotesystem.

Regjeringen legger opp til at energianlegget på Snøhvit ilegges CO2-avgift for perioden i det tidlige norske kvotesystemet, dette energianlegget vil derfor ikke få kvoteplikt.

Regjeringen foreslår at kvotene skal være fritt omsettelige. Også aktører som ikke selv har kvoteplikt, skal ha adgang til å kjøpe og selge kvoter. Regjeringen åpner for at det i forskrift skal gis nærmere bestemmelser om bruk av kvoter utstedt i andre land samt kvoter utstedt under Kyotoprotokollen. For perioden 2005-2007 vil Regjeringen anerkjenne kvoter utstedt i EU, samt på nærmere vilkår sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen til oppgjør i forhold til kvoteplikten i det norske sy­stemet. Regjeringen legger opp til å innføre tilsvarende regler for bruk av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen som EU har for sitt kvotesy­stem i 2005-2007.

Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

Det nasjonale systemet for kvotehandel skal kunne innpasses innenfor rammene av Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen. Kvotesystemet skal bidra til at Norge overholder sine utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen, - Norge vil være forpliktet til å sørge for at de årlige klimagassutslippene i perioden 2008-2012 i gjennomsnitt ikke er mer enn 1 pst. høyere enn i 1990. Et sentralt element er Kyoto-mekanismene som åpner for handel med utslippskvoter mellom industriland og ulike former for prosjektbasert samarbeid mellom industrilandene (felles gjennomføring) eller mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen).

Kyotoprotokollen vil først og fremst gi rammer fra 2008, men en del av regelverket under denne vil være relevant i forhold til elementer i det systemet som foreslås allerede fra 2005. Dette gjelder blant annet bruk av utslippsenheter fra Kyoto-mekanismene og etablering av et kvoteregister. Konvensjonen og protokollen, samt regelverket under protokollen, er beskrevet bl.a. i St.prp. nr. 49 (2001-2002) Om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen av 11. desember 1997 til FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992.

I proposisjonen her om klimakvoteloven er først og fremst de elementene som har betydning for kvotesystemet fra 2005-2007, omtalt.

Lovens formål

Formålet med klimakvoteloven er å begrense utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Den foreslåtte avgrensningen av kvotesystemet innebærer at systemet i perioden 2005-2007 vil rette seg mot CO2-utslipp fra kilder som i dag i liten grad har incentiver til å begrense sine utslipp.

Det vises i proposisjonen til at handel med utslippskvoter kan sees på som en videreutvikling av dagens system med bruk av både avgifter og utslipps­tillatelser etter forurensningsloven. Et kvotesystem gir i prinsippet god sikkerhet for at et nasjonalt fastsatt mål om begrensninger i utslipp fra virksomhet som omfattes av systemet nås til fastsatt tid. Dette skyldes at myndighetene i utgangspunktet kan fastsette den totale utslippsmengden som skal tillates fra virksomhet som omfattes av kvotesystemet. Det foreslås at aktører som har hatt klimagassutslipp som er omfattet av systemet, hvert år må innlevere dokumentasjon for utslippsmengde og kvoter tilsvarende utslippene. Har noen hatt høyere utslipp enn de har fått tildelt kvoter, må de kjøpe kvoter i markedet. Den totale mengden kvoter i Norge består av den mengden kvoter staten utsteder til de kvotepliktige aktørene, aktørenes nettokjøp eller -salg av kvoter internasjonalt og kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen.

I et system for kvotehandel gis det adgang til å omsette utslippsrettigheter. Sikkerheten for at de samlede kvotepliktige utslippene begrenses i tråd med et fastsatt mål er imidlertid den samme som ved tradisjonelle utslippskonsesjoner.

Styringseffektivitet er et viktig hensyn for perioden 2008-2012, der Norge har et kvantitativt mål gjennom den internasjonale forpliktelsen under Kyotoprotokollen. For perioden 2005-2007 har ikke Norge noen absolutt klimaforpliktelse, så målsettingen om klimagassreduksjoner i kvotesystemet for denne perioden vil derfor ta utgangspunkt i behovet for reduksjoner i forhold til utslippsforpliktelsen under protokollen.

Departementet ønsker å unngå at virksomhet som ventes å være lønnsom med en internasjonal kvotepris i Kyotoperioden, nedlegges på grunn av særlig høye klimakostnader før 2008. Kvotesystemet vil likevel skjerpe virkemiddelbruken overfor den berørte industrien, som hittil bare i liten grad har hatt klimavirkemidler. Det vises til at kvotesystemet vil innebære et skritt i retning av likebehandling mellom ulike utslippskilder.

Omfanget av kvotesystemet

Avgrensningen av kvotepliktige utslipp

Regjeringen foreslår at det norske kvotesystemet for 2005-2007 skal omfatte utslipp av CO2 som ikke har CO2-avgift og som ville fått kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirektiv. Dette innebærer at det blir kvoteplikt for virksomheter innenfor følgende bransjer, jf. § 3 i lovforslaget:

• energiproduksjon (i praksis først og fremst bruk av naturgass til energiformål blant annet i gasskraftverk og innenfor bransjene ilandføring av olje og gass, gassraffinering og petrokjemi)

• oljeraffinering

• produksjon av koks

• produksjon og bearbeiding av jern og stål, herunder røsting og sintring av jernmalm

• produksjon av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter.

I 2003 utgjorde CO2-utslippene fra bedriftene som vil få kvoteplikt ca. 6,1 millioner tonn, eller i underkant av 11 pst. av Norges samlede klimagassutslipp. Gjennom dialog med prosessindustrien har Miljøverndepartementet og Prosessindustriens Landsforening (PIL) forhandlet fram en overenskomst som sikrer at den delen av prosessindustrien som ikke får kvoteplikt i denne omgang, likevel forplikter seg til å redusere klimagassutslippene innen utgangen av 2007.

Omfanget av det tidlige kvotesystemet sees i sammenheng med overenskomsten med prosessindustrien, som sikrer utslippsreduksjoner også i sektorer uten CO2-avgift, som ikke vil bli omfattet av kvotesystemet. Overenskomsten gjelder utslipp av alle seks typer klimagasser som dekkes av Kyotoprotokollen, blant annet fra aluminiums-, ferrolegerings-, karbon-, mineralgjødsels- og karbidindustri. Sammen med det tidlige kvotesystemet dekker det tallfestede utslippsmålet i overenskomsten utslipp som i 2001 utgjorde over 15 millioner tonn CO2-ekvivalenter, eller om lag 27 pst. av de norske klimagassutslippene. Tilsvarende tall for 2003 er fjorten millioner tonn og i underkant av 25 pst. Overenskomsten mellom Regjeringen og prosessindustrien er nærmere omtalt i proposisjonen, og i vedlegg til proposisjonen er det tatt med de bedrifter som er omfattet av overenskomsten.

Regjeringen foreslår at utslipp som allerede har CO2-avgift, ikke skal få kvoteplikt i perioden 2005-2007. De viktigste bransjene som har utslipp med CO2-avgift og dermed ikke vil bli omfattet av kvotesystemet, er energianleggene på kontinentalsokkelen og treforedlingsindustrien.

Regjeringen legger opp til at det norske kvotesy­stemet i hovedsak skal følge EU-direktivets kapasitetsgrenser. For å unngå uheldige utslag, for eksempel i form av ulike konkurransevilkår mellom bedrifter i enkelte bransjer i Norge, vil det likevel i en del tilfeller være hensiktsmessig å fravike disse kapasitetsgrensene. På denne bakgrunn har Regjeringen valgt ikke å innarbeide bestemmelser om kapasitetsgrenser i § 3 i lovforslaget. Slike bestemmelser vil imidlertid bli gitt i forskrift.

Regjeringen foreslår at det norske kvotesystemet blir tilpasset bestemmelsene i EU-direktivet også når det gjelder omfang. I denne vurderingen er det blant annet lagt vekt på ønskeligheten av å få adgang til et stort og likvid kvotemarked, samt den berørte industriens ønske om tilsvarende rammebetingelser som sine konkurrenter ellers i Europa.

Det foreslåtte kvotesystemet 2005-2007 vil dekke noe over 10 pst. av klimagassutslippene, og blir dermed smalere enn det systemet som ble skissert i Tilleggsmeldingen om klima, og som ville ha dekket i underkant av 30 pst. Forskjellen i omfang skyldes først og fremst at det nå foreslås kvoteplikt for færre bedrifter. Avgrensningen av kvoteplikten i perioden 2005-2007 til bare å gjelde for CO2, og ikke de andre klimagassene under Kyotoprotokollen, har ifølge proposisjonen liten tallmessig betydning. Dette skyldes at bedriftene som får kvoteplikt, bare har ubetydelige utslipp av klimagasser utenom CO2.

Det gis i proposisjonen en omtale av de ulike gruppene av kvotepliktige enheter, slik de er beskrevet i lovforslaget § 3 første ledd.

Regjeringen legger opp til at utslipp fra virksomhet på Svalbard foreløpig ikke gis kvoteplikt i kvotesystemet.

Den kvotepliktige enheten vil være rettssubjektet som forårsaker utslippene. Med rettssubjektet menes den ansvarlige for utslippet i henhold til direktiv 96/61/EF av 24. september 1996 om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) og forurensningsloven.

Regjeringen mener det er prinsipielt riktig å legge kvoteplikten på den aktøren som forårsaker utslippene og dermed har størst mulighet til å påvirke dem.

Forholdet til forurensningsloven

Utslipp av CO2 og andre klimagasser faller inn under definisjonen av forurensning i forurensningsloven § 6 og omfattes dermed av forurensningslovens virkeområde. Det er hensiktsmessig å ha en helhetlig og samlet regulering i forurensningsloven av alle forurensende utslipp. Det foreslås derfor at utslipp av CO2 som utløser kvoteplikt i henhold til forslag til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser, fortsatt skal være omfattet av forurensningslovens virkeområde, slik at reglene i forurensningsloven gjelder for utslippet med mindre annet er særskilt bestemt.

Siden kvotepliktige utslipp av CO2 ikke tas ut av forurensningsloven, må den kvotepliktige i tillegg til å innlevere kvoter tilsvarende sine utslipp, også ha utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11. For at det ikke skal være noen tvil om plikten til å inneha utslippstillatelse etter forurensningsloven, er plikten nedfelt i lovforslaget § 4. Lovforslaget § 4 er i tråd med kvotedirektivets artikkel 4, som krever at medlemslandene sørger for at ingen driver kvotepliktig virksomhet uten å ha utslippstillatelse for sine klimagassutslipp.

Det forutsettes at vedtak om utslippstillatelse for CO2 samordnes med vedtak om tillatelse til andre forurensende utslipp fra samme virksomhet. Også dette er i tråd med kvotedirektivet, jf. artikkel 8. På denne måten sikrer man at alle forurensende utslipp til luft, vann og jord fra en og samme virksomhet samles i én tillatelse, gitt av én myndighet, slik også direktiv 96/61/EF av 24. september 1996 om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) legger opp til.

Departementet legger til grunn at plikten til å levere kvoter etter klimakvoteloven skal utgjøre det sentrale virkemidlet for å begrense utslipp av CO2 fra virksomhet som omfattes av forslaget til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser. Forurensningsloven § 11 fjerde ledd forutsetter at søknader om tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning, avgjøres på bakgrunn av en konkret og skjønnsmessig vurdering, der "det legges vekt på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre". I kvotesystemet er utgangspunktet at de forurensningsmessige ulempene knyttet til utslipp av CO2 skal vurderes i forbindelse med fastsettelsen av samlet kvotemengde, som er et uttrykk for hvor mye utslippene av CO2 fra kvotepliktige aktører totalt sett skal begrenses og dermed den miljømessige målsettingen i kvotesystemet.

Det foreslås i proposisjonen et system der den ansvarlige for kvotepliktige utslipp av CO2 etter søknad vil få en tillatelse til utslipp av CO2, så framt vedkommende godtgjør at han er i stand til å overvåke og rapportere sine utslipp av CO2 på en tilfredsstillende måte. Det vil fortsatt være adgang til å stille energieffektivitetskrav og teknologikrav i en utslippstillatelse, men at bruk av teknologikrav for å begrense utslipp av CO2 i praksis bare framstår som aktuelt i forhold til nye gasskraftverk. Avgjørelsesmyndigheten er lagt til Kongen.

Vilkår i tillatelsen

Regjeringen foreslår at det i kvotesystemet settes et samlet tak for de kvotepliktiges utslipp av CO2. Et sentralt formål med kvotesystemet er å stimulere til at utslippsreduksjonene foretas der de er billigst. Kostnadseffektive løsninger oppnås gjennom et fleksibelt system der bedrifter som reduserer sine utslipp, får frigjort kvoter som de kan selge til bedrifter som har uforandrede eller økte utslipp. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier at det ikke settes grenseverdier for utslipp av CO2 som må oppfylles ved den enkelte bedriften. Dette er lagt til grunn i forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11. Løsningen som er valgt er i tråd med kvotedirektivet. Kvotedirektivets artikkel 26 endrer IPPC-direktivet, slik at IPPC-direktivets hovedregel om at en utslippstillatelse skal omfatte utslippsgrenseverdier settes til side når det gjelder kvotepliktige utslipp.

Det legges ikke opp til å avskjære adgangen til å stille andre typer vilkår i utslippstillatelsen for kvotepliktige utslipp av CO2. Det er videre ønskelig å opprettholde adgangen til å stille energieffektivitetskrav, og adgangen til å stille teknologikrav bør opprettholdes. Det påpekes videre at det som hovedregel ikke bør stilles andre vilkår i utslippstillatelser til virksomhet som omfattes av kvotesystemet enn vilkår som knytter seg til overvåking og rapportering av utslipp. Det vil ikke være aktuelt å stille nye krav til eksisterende bedrifter som må søke på nytt om tillatelse til utslipp av CO2 i forbindelse med kvotesystemets oppstart i 2005.

Søknad om tillatelse

Regjeringen foreslår at kvotesystemet i første omgang skal omfatte utslipp av CO2 som ikke har CO2-avgift og som ville vært kvotepliktig i henhold til EUs kvotedirektiv. Lovforslaget innebærer at energianlegg uten CO2-avgift (blant annet fra bedrifter innen bransjene ilandføring av olje og gass, gassraffinering og petrokjemi samt eventuelle gasskraftverk), oljeraffinerier, koksverk, jern- og stålprodusenter og produsenter av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter på nærmere vilkår får kvoteplikt for sine CO2-utslipp.

Lovforslaget legger opp til at forurensningsmyndigheten treffer et vedtak om det antallet kvoter som tildeles hver enkelt kvotepliktig for hele perioden 2005-2007, og at det foretas en årlig utdeling av kvoter. Lovforslaget gir nærmere retningslinjer for hvordan kvotene skal tildeles de kvotepliktige. Regjeringen foreslår at tildelingen av kvoter i hovedsak baseres på gjennomsnittlige utslipp i årene 1998-2001. For enkelte bedrifter vil gjennomsnittet av utslippene i basisperioden 1998-2001 gi et lite representativt bilde av bedriftens utslippsutvikling. For å hindre at disse bedriftene kommer urimelig godt eller dårlig ut, er det gitt særskilte bestemmelser, som åpner for at tildelingen kan justeres som følge av atypiske forhold i basisperioden eller vesentlige endringer som har funnet sted etter basisperioden.

Tildeling av kvoter for perioden 2005-2007 etter lovforslaget § 8 forutsetter at det er søkt om tillatelse etter forurensningsloven til utslipp av CO2. Bedrifter som allerede har utslippstillatelse etter forurensningsloven, må søke om å få denne endret slik at den også inneholder tillatelse til kvotepliktige utslipp av CO2 etter forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11. Det følger av lovforslaget § 5 første ledd at en søknad om utslippstillatelse må foreligge innen 15. januar 2005 for at den kvotepliktige skal bli tatt i betraktning ved tildelingen av kvoter. For kvotepliktige som søker om utslippstillatelse innenfor fristen, skal søknaden også anses for å være en søknad om tildeling av kvoter for perioden 2005-2007.

Samlet kvotemengde og tildeling av kvoter

Fastsettelse av kvotemengden

Staten skal bestemme hvor mange kvoter som skal tildeles bedriftene som omfattes av kvotesystemet for en bestemt periode, og denne mengden gir uttrykk for den miljømessige målsettingen i kvotesy­stemet. Det foreslås at Kongen fastsetter antall kvoter for tildeling til de kvotepliktige for perioden 2005-2007, jf. lovforslaget § 6. Kvotene gir den kvotepliktige rett til å slippe ut ett tonn CO2 per kvote.

Den totale mengden kvoter i Norge i 2005-2007 vil bestå av den mengden kvoter staten utsteder til de kvotepliktige aktørene, samt aktørenes nettokjøp eller -salg av kvoter internasjonalt. I tillegg kan aktørene investere i Den grønne utviklingsmekanismen, som også kan avregnes mot utslipp av klimagasser i Norge.

I lovforslaget § 6 foreslås viktige premisser for hvordan antallet kvoter som staten tildeler i treårsperioden 1. januar 2005 til 31. desember 2007, skal fastsettes.

Regjeringen foreslår at kvotemengden skal fastsettes med utgangspunkt i Norges internasjonale forpliktelse til å begrense utslippene av klimagasser. For å få et helhetlig bilde av Norges utslippsutvikling av klimagasser er det nødvendig å se på de faktiske og forventede klimagassutslippene fra kilder utenfor kvotesystemet sammen med klimagassutslippene fra virksomheter som omfattes av kvotesystemet. Når kvotemengden skal fastsettes, vil det også bli lagt vekt på kostnadene og de teknologiske mulighetene kvotepliktige har for å begrense utslipp av CO2, og den betydningen dette har for potensialet for utslippsreduksjoner. Det vil også bli tatt hensyn til at det ikke skal oppstå utilbørlig forskjellsbehandling mellom virksomheter. Det anses at denne måten å fastsette kvotemengden på er forenlig med kriteriene som EU-landene benytter når de fastsetter den samlede mengden kvoter i henhold til EUs kvotedirektiv.

Fordelingen av utslippsforpliktelsen mellom de virksomhetene som får kvoteplikt og virksomheter som ikke omfattes av kvotesystemet, vil bli endelig fastsatt ved kvotetildelingen og fastsettelsen av den endelige kvotemengden. Ved beregningen av den tentative kvotemengden er det imidlertid foretatt en foreløpig forholdsmessig fordeling. Ut fra dette anslås at av utslippstaket på 13,5 millioner tonn i 2007 vil om lag 4,8 millioner tonn bli tildelt som kvoter til kvotepliktige virksomheter. Dermed gjenstår om lag 8,7 millioner tonn til de ikke-kvotepliktige utslippene under utslippstaket i overenskomsten.

Tildelingsmåte

Regjeringen foreslår at kvotene for perioden 2005-2007 tildeles vederlagsfritt til de kvotepliktige. Kvotemengden skal fastsettes med utgangspunkt i Norges internasjonale forpliktelse til å begrense utslippene av klimagasser. Ambisjonsnivået i Tilleggsmeldingen om klima om 20 pst. reduksjon i klima­gassutslippene fra prosessindustrien sammenlignet med utslippene i 1990, har dannet grunnlaget for overenskomsten som Miljøverndepartementet og PIL har forhandlet fram. Denne overenskomsten inngår som en sentral premiss ved fastsettelsen av samlet kvotemengde. Det vil også bli kvoteplikt for enkelte virksomheter som ikke er omfattet av overenskomsten med PIL. Med utgangspunkt i disse premissene og den informasjonen om de kvotepliktige bedriftenes utslippsforhold som er tilgjengelig per dags dato, er det mulig å anslå en tentativ kvotemengde for perioden 2005-2007 på til sammen tilsvarende 19,7 millioner tonn CO2 for alle tre årene. Den tentative kvotemengden utgjør ca. 95 pst. av forventede kvotepliktige utslipp uten nye tiltak.

Direkte salg eller auksjonering av kvotene ville potensielt gitt staten inntekter, som kunne benyttes til å redusere belastningen for andre. Salg av kvotene vil imidlertid føre til at de kvotepliktige virksomhetene får økte kostnader ved å gjennomføre tiltakene. Bakgrunnen for å velge vederlagsfri tildeling er at Regjeringen for 2005-2007 ønsker et kvotesystem som ikke gir nedleggelser som ikke ville kommet som resultat av kvotesystemet for 2008-2012. Dette er i tråd med forslaget i Tilleggsmeldingen om klima, og stortingsflertallet sluttet seg til dette.

Tildelingskriterier

I lovforslaget § 8 annet ledd er det gitt nærmere retningslinjer som skal legges til grunn for tildeling av kvoter for perioden 2005-2007. Regjeringen foreslår at tildelingen av utslippskvoter i hovedsak skal baseres på historiske utslipp for årene 1998-2001, som dermed defineres som basisperioden som danner grunnlaget for tildeling av kvoter. Regjeringen vil utforme et system som sikrer mest mulig likebehandling mellom bedrifter. Det legges derfor opp til at mengden kvoter til den enkelte bedriften kan endres dersom spesielle forhold gjør at gjennomsnittlig utslipp i basisperioden er spesielt lite representativt for bedriftens utslippsutvikling og deres potensiale for å redusere utslippene.

Den årlige utdelingen av kvoter

Det vil bli foretatt en årlig utdeling av kvoter til de kvotepliktige i henhold til tildelingsvedtaket etter lovforslaget § 8 tredje ledd. Det foreslås at kvotene utdeles innen 1. mars hvert år i tråd med EUs kvotedirektiv. Fristen for utdelingen av kvoter for 2005 er imidlertid satt til 15. mars dette året. Bakgrunnen for dette er at søknadsfristen for kvoter, av hensyn til tidspunktet for lovens ikrafttredelse, er satt til 15. januar 2005. Tildelingsmyndigheten ville derfor fått svært kort tid til å behandle disse søknadene dersom den ordinære fristen for utdeling av kvoter også skulle gjelde dette året. Ved begynnelsen av 2005 vil ikke den enkelte virksomheten få utdelt hele den samlede kvotemengden for perioden 2005-2007. Antall kvoter som utdeles vil i hovedsak være lik for alle de tre årene, men dette vil kunne avvikes hvis en virksomhet tildeles kvoter på grunnlag av utvidelser, innskrenkninger eller nedleggelser i årene 2005-2007. I tillegg vil regelen om betinget tildeling kunne føre til avvik mellom det som tildeles og utdeles for alle årene.

Den årlige kvoteutdelingen er betinget av at virksomheten har utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11 annet ledd, og at det ikke har vært vesentlige endringer i forhold til de forutsetningene som ble lagt til grunn ved kvotetildelingen etter lovforslaget § 8 tredje ledd.

Det foreslås at kvotene for 2005 utdeles innen 15. mars 2005 og at kvotene for 2006 og 2007 utdeles innen 1. mars de respektive årene.

Markedet for kvoter, bruk av Den grønne utviklingsmekanismen mv.

Regjeringen legger vekt på at norske virksomheter skal delta i et internasjonalt kvotemarked. Dette markedet vil først og fremst bestå av 12 000 kvotepliktige i EUs 25 medlemsland, samt tilbyderne av prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. Regjeringen ønsker også å legge til rette for at kvotemarkedet skal være åpent for alle, også ikke-kvotepliktige, slik at markedet funksjonerer best mulig. Også i EU gis det en slik mulighet.

Regjeringen foreslår at det gjennom forskrift skal åpnes for at sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen, etter nærmere gitte bestemmelser, skal kunne benyttes i det norske kvotesystemet for 2005-2007. Regjeringen legger opp til regler for bruk av Den grønne utviklingsmekanismen i kvotesystemet som er lik de reglene som EU har for sitt kvotesystem i 2005-2007. Utslippsenheter som anvendes i det tidlige kvotesystemet vil bli kansellert og kan derfor ikke tas i bruk i forhold til oppfyllelsen av Norges forpliktelse under Kyotoprotokollen.

Det er etablert en "tidlig start" av Den grønne utviklingsmekanismen gjennom opprettelse av mekanismens institusjoner, inkludert et styre for mekanismen. Beslutningen om tidlig start av Den grønne utviklingsmekanismen innebærer at prosjekter i u-land kan godkjennes før protokollen trer i kraft. Prosjekter som allerede har startet, kan generere sertifiserte utslippsenheter med tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2000. Disse prosjektene må godkjennes og registreres innen 31. desember 2005.

Regjeringen har vedtatt å opprette kontaktpunktet for Den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring under Miljøverndepartementet. Det arbeides for tiden med å spesifisere nærmere funksjoner og arbeidsprosedyrer for det nasjonale kontaktpunktet.

Felles gjennomføring i Norge

Departementet stiller seg i utgangspunktet positiv til å åpne for bruk av kvoter fra innenlandske prosjekter. EUs kvotedirektiv gir imidlertid ikke adgang til bruk av kvoter fra slike prosjekter fra 2005. Kommisjonen skal vurdere om det er behov for endring på dette punktet ved evalueringen av kvotedirektivet i 2006. Adgangen til å bruke kvoter fra innenlandske prosjekter i Norge vil være et tema for Regjeringens forhandlinger med EU om en avtale om gjensidig anerkjennelse av kvoter mellom det norske kvotesystemet og EUs kvotesystem.

Registrering av kvotene

Både Kyotoprotokollens regelverk, bruken av Kyoto-mekanismene og kvotehandel med EU krever at Norge har et elektronisk register for klimakvoter.

Regjeringen foreslår opprettelse og drift av et norsk register for klimakvoter. Registeret vil fungere som en nettbank med ulike kontoer, og det må brukes hver gang en aktør vil overføre en kvote til en annen aktør og når de kvotepliktige skal gjøre opp denne plikten i forhold til myndighetene. I lovforslaget §§ 11 og 12 er det gitt bestemmelser om opprettelse og drift av et slikt register. I registeret vil de kvotepliktige, staten og andre aktører kunne oppbevare sine kvoter om de ønsker det. Utstedelse og utdeling av kvoter vil også skje i registeret. Registeret vil vise statens og ulike aktørers samlede kvotebeholdning på norske kontoer til enhver tid. Regjeringen legger opp til at det norske registeret både skal kunne betjene kvotesystemet i 2005-2007 og et kvotesystem under Kyotoprotokollen fra 2008. Registeret må operasjonalisere de reglene som gjelder for kvotesystemet, blant annet for bruk av kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen i 2005-2007, jf. kapittel 11 i proposisjonen.

Rapportering, kontroll og oppgjør av kvoteplikten

De kvotepliktige skal selv rapportere sine kvotepliktige CO2-utslipp til forurensningsmyndighetene innen 1. mars året etter at utslippene har funnet sted, jf. lovforslaget § 16 første ledd. Utslippsrapportene skal brukes til å fastslå hvor mange kvoter de enkelte kvotepliktige skal levere til oppgjør det enkelte året. Rapportene skal også kunne ligge til grunn for tallene som inngår i det norske utslippsregnskapet.

Regjeringen foreslår overordende regler om rapporteringen og om forurensningsmyndighetenes kontroll av utslippsrapportene, og det forutsetter at detaljerte bestemmelser fastsettes i forskrift.

Ved brudd på reglene om rapportering, skal forurensningsmyndighetene etter lovforslaget suspendere den kvotepliktige fra retten til å overføre kvoter til andre. Forurensningsmyndighetene kan også ilegge tvangsmulkt. Med tanke på alvorlige overtredelser åpner lovforslaget for straff. Ved brudd på selve kvoteplikten, skal forurensningsmyndighetene ilegge et overtredelsesgebyr. Med tanke på perioden 2005-2007 bestemmer lovforslaget at overtredelsesgebyret skal settes til et beløp tilsvarende 40 euro per tonn CO2, det vil si samme beløp som overtredelsesgebyret i EUs kvotedirektiv. I tillegg må de innlevere et tilsvarende høyere antall kvoter neste år. En kvotepliktig som ikke overholder plikten til å innlevere kvoter vil også kunne straffes for ulovlig forurensning etter forurensningsloven.

Lovforslaget er innrettet mot perioden 2005-2007, og det vil måtte foretas endringer i loven ved utløpet av denne perioden for å tilpasse den til senere perioder.

Gjennom lovforslaget § 16 første ledd legger departementet opp til et system med utstrakt bruk av egenkontroll. Dette vil si at ansvaret for beregning av utslippene ligger hos den kvotepliktige.

I lovforslaget legges det opp til at SFT skal behandle nye utslippssøknader for alle virksomheter som omfattes av kvoteplikten, og forestå den konkrete tildelingen av kvoter etter lovforslaget § 8 tredje ledd og den årlige kvoteutdelingen etter forslaget § 9. Det må i den forbindelse påregnes en viss økning av arbeidsmengden for SFT, men det antas at det kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Det er forutsatt at Miljøverndepartementet vil være klageinstans for klager fra den enkelte kvotepliktige over SFTs vedtak om tildeling av kvoter. Miljøverndepartementet vil også være klageinstans dersom vedtak om overtredelsesgebyr eller andre administrative sanksjoner påklages.