5. Reklameforbudet
Forbud mot all reklame for alkoholholdig drikk med mer enn 2,5 volumprosent alkohol ble innført fra 1. juli 1975. Reklameforbudet ble med unntak av mindre endringer videreført i alkoholloven av 1989 § 9-2. Ved lov 16. mai 1997 ble § 9-2 skjerpet, slik at forbudet mot reklame for alkoholholdig drikk også gjelder reklame for andre varer med samme merke eller kjennetegn som drikk som inneholder over 2,50 volumprosent alkohol. Departementet gir forskrifter om avgrensing, utfylling og gjennomføring av bestemmelsene og kan også gjøre unntak fra forbudene når særlige grunner foreligger.
Det uttales at de første årene etter at reklameforbudet ble innført på 1970-tallet, ble det i stor grad overholdt av aktørene i markedet, og håndhevingen bød på få problemer. De senere års utvikling har imidlertid vist en markert økning i antall overtredelser. Det framholdes at myndighetenes mulighet for å håndheve regelverket har vært begrenset blant annet på grunn av et lite fleksibelt sanksjonssystem. Ved lov 23. mai 2003 nr. 34 ble det innført nye bestemmelser i §§ 9-3, 9-4 og 9-5 om tilsyn, retting og tvangsmulkt, og om klageadgang til Markedsrådet.
Det redegjøres for en rettssak i Sverige (Gourmet-saken) der også EF-domstolen ble anmodet om en rådgivende uttalelse. EF-domstolen sa i sitt svar at et forbud mot alkoholreklame vil være tillatt etter EU-retten med mindre en nasjonal rettslig og faktisk vurdering tilsier at det samme formål (beskyttelse av offentlig sunnhet) kan oppnås ved tiltak som i mindre grad rammer samhandelen i Fellesskapet. Stockholm tingsrett kom deretter til at det svenske forbudet mot kommersielle annonser for alkohol i sin daværende utforming var uforholdsmessig strengt. Marknadsdomstolen stadfestet tingsrettens avgjørelse.
I brev av 20. mars 2003 ble norske myndigheter orientert om at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) hadde mottatt en klage over det norske reklameforbudet. I svar av 28. april viste Sosialdepartementet til at de problemstillingene ESA tok opp på dette og andre punkt, ville bli gjennomgått i forbindelse med den allerede varslede revisjonen av alkoholloven.
Det redegjøres for EF-domstolens behandling av alkoholreklamespørsmål og for oppfølgingen av Gourmet-saken i Sverige der Riksdagen har endret den svenske alkoholloven og innført et unntak fra reklameforbudet for annonser for alkoholholdig drikk med et alkoholinnhold på under 15 volumprosent i trykte skrifter.
Det redegjøres for ordningen i Finland og i andre europeiske land. Det framholdes at i et europeisk perspektiv er det norske forbudet mot alkoholreklame kjennetegnet ved at det er mer enhetlig, vidtrekkende og absolutt enn i andre land. Det understrekes at Norge ikke er det eneste land i Europa med reklameforbud, og at den europeiske utviklingen de senere år snarere har gått i retning av å bygge ut slike forbud enn å begrense dem.
Det gis en omtale av forholdet mellom EØS-avtalen og norsk alkoholpolitikk og av det norske reklameforbudet i forhold til EF-domstolens rettspraksis. Med henvisning til Gourmet-saken finner departementet at det eneste aktuelle vurderingstema i forhold til det norske regelverket er det såkalte proporsjonalitetsprinsippet som er et ulovfestet prinsipp utviklet gjennom EF-domstolens praksis. Proporsjonalitetsprinsippet innebærer at det må vurderes hvorvidt et tiltak hjemlet i art. 13 (her reklameforbudet) er nødvendig av hensyn til folkehelsen, eller om dette hensynet kan ivaretas gjennom andre tiltak med mindre inngripende skadevirkninger for samhandelen mellom medlemslandene. Det vises til at i rapporten "Alcohol: no ordinary commodity" konkluderer ei forskergruppe med at selv om det ser ut til at begrensninger i adgangen til å reklamere for alkohol ikke har medført noen større nedgang i drikkingen og i de alkoholrelaterte skadene på kort sikt, har land som har strengere restriksjoner på reklame, likevel mindre drikking og færre alkoholrelaterte problemer. Departementet bemerker at dette klart gjør seg gjeldende for Norges del, noe som gir et viktig utgangspunkt for proporsjonalitetsvurderingen.
Om muligheten for å anvende mindre inngripende tiltak uttales det at norsk alkoholpolitikk er kjennetegnet ved at man anvender en rekke andre tiltak som sikter mot å oppfylle det samme formålet som reklameforbudet. Disse tiltakene er allerede på plass, og departementet finner det vanskelig å se hvilke eventuelle nye tiltak som skulle kunne innføres som erstatning for en eventuell svekkelse av reklameforbudet. Det eneste departementet kan tenke seg, måtte være å relativisere reklameforbudet og forsøke å skreddersy det mer mot de målgrupper som er særlig utsatt. Denne løsningen har andre land valgt. Etter departementets vurdering vil dette imidlertid ikke være en alkoholpolitisk heldig løsning for Norge, og håndhevingen ville bli langt vanskeligere.
Departementets konkluderende oppfatning er at det generelle norske reklameforbudet i alkoholloven § 9-2 åpenbart er forenlig med EØS art. 13, og klart innenfor det rettslige spillerom som EF-domstolen anga i Gourmet-saken. Departementets konklusjon er videre at det fortsatt og i større grad enn tidligere er nødvendig å forhindre at forbudet mot indirekte reklame svekkes gjennom en tillemping i retning av større skjønnsadgang og derved større rom for utvanning av forbudet. Departementet ønsker derfor å opprettholde dagens ordlyd i lovens § 9-2, men gjennom endringer i alkoholforskriften § 9-1 annet ledd klargjøre og presisere forståelsen i henhold til lovens § 9-2.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er fornøyd med at departementet fortsatt holder en stø kurs i forhold til å opprettholde dagens forbud mot reklame for alkohol. Flertallet kjenner til at utviklingen i flere europeiske land går nå i retning av en innstramming av adgangen til reklame for alkoholholdig drikk. Flertallet viser til at f.eks. Frankrikes alkohollov, Loi Evin, bl.a. fastslår forbud mot alkohol- og tobakksreklame på TV, kino og radio. Den irske regjeringen varslet i fjor at den ønsker å skjerpe inn reglene for alkoholreklame. Den britiske legeforeningen anmodet i fjor regjeringen om å innføre totalforbud mot alkoholreklame. Den latviske regjeringen vurderer forbud mot alkoholreklame i TV. Dette er bare noen få eksempler på at utviklingen i Europa ikke bare går i liberaliserende retning. På bakgrunn av dette mener flertallet at det ville være særdeles lite klokt av Norge å liberalisere et så viktig punkt i norsk alkoholpolitikk.
Flertallet har merket seg at mye av grunnen til at debatten om alkoholreklame har kommet opp, er den såkalte Gourmet-avgjørelsen. Flertallet har videre merket seg at departementet påpeker at de forutsetninger EF-domstolen la til grunn når det gjelder reklameforbudets betydning for forholdet mellom utenlandske og innenlandske produkter i Gourmet-avgjørelsen, faktisk sett neppe er dekkende for norske forhold.
Flertallet viser til at i rapporten "Alcohol: no ordinary commodity" konkluderer en forskergruppe med at selv om det ser ut til at begrensninger i adgangen til å reklamere for alkohol ikke har medført noen større nedgang i drikkingen og i de alkoholrelaterte skadene på kort sikt, har land som har strengere restriksjoner på reklame, likevel mindre drikking og færre alkoholrelaterte problemer. Flertallet viser videre til at departementet bemerker at dette klart gjør seg gjeldende for Norges del, noe som gir et viktig utgangspunkt for proporsjonalitetsvurderingen. Flertallet viser til proporsjonalitetsprinsippet som innebærer at det må vurderes hvorvidt et tiltak hjemlet i art. 13 (her reklameforbudet) er nødvendig av hensyn til folkehelsen, eller om dette hensynet kan ivaretas gjennom andre tiltak med mindre inngripende skadevirkninger for samhandelen mellom medlemslandene.
Flertallet viser til at det i Ot.prp. nr. 86 (2003-2004) diskuteres relativisering av reklameforbudet og forsøk på å skreddersy det mer mot de målgrupper som er særlig utsatt. Denne løsningen har andre land valgt. Flertallet er imidlertid helt på linje med departementets vurdering, og slår fast at en slik løsning vil være en alkoholpolitisk meget uheldig løsning for Norge, og at håndhevingen ville bli langt vanskeligere.
Flertallet deler departementets oppfatning om at det generelle norske reklameforbudet i alkoholloven § 9-2 åpenbart er forenlig med EØS art. 13 og klart innenfor det rettslige spillerom som EF-domstolen anga i Gourmet-saken.
Flertallet understreker at norsk alkohollovgivning satser på et samspill av ulike tiltak for i størst mulig grad å begrense det kommersielle presset for økt salg av alkoholholdige drikkevarer og derigjennom totalkonsumet av alkoholholdig drikk. Det faktum at det norske reklameforbudet er omfattende og helhetlig, gjør det ikke-diskriminerende og effektivt. Forbudet likestiller alle reklamemedier og tillater ikke markedsføring av alkohol overfor forbrukere verken via norske aviser, TV-kanaler, internettsider eller noe annet norsk medium.
Flertallet kjenner til at det ikke er lett å måle effekten av et reklameforbud, siden reklameforbudet inngår som ett av mange alkoholpolitiske virkemidler som fungerer i et samspill. Men etter flertallets vurdering er det ikke tvil om at reklameforbudet også isolert sett spiller en betydelig rolle, og det samme har vært lagt til grunn av Stortinget flere ganger tidligere.
Videre viser flertallet til at man i rapporten "Alcohol - no ordinary commodity" har tatt for seg nyere forskning som belyser utviklingen av effektive alkoholpolitiske virkemidler som har til formål å ivareta folkehelsen. I rapporten vises det blant annet til en studie av flere års varighet som ble gjennomført i New Zealand. Studien avdekket blant annet en sammenheng mellom bevisstheten om ølreklame hos 15-årige gutter og deres maksimale ølkonsum som 18-åringer. Forfatterne viser til at markedsføring av alkohol har økt dramatisk de senere år og når stadig lenger inn i ungdoms hjemmesfære gjennom bruk av nye kommunikasjonsmetoder. I rapporten understrekes det videre at markedsføring av alkohol fremstår som en uhyre velfinansiert, kreativ og innflytelsesrik del av det moderne samfunn, og til at stadig mer sofistikerte blandinger av ulike markedsføringstiltak brukes for å tiltrekke, influere og rekruttere nye generasjoner av potensielle konsumenter.
Flertallet mener at denne forskningen støtter den antagelse man hele tiden har lagt til grunn i Norge om at gjentatt eksponering for alkoholreklame påvirker holdningen til bruk av alkohol og øker sannsynligheten for merforbruk. Dette gjelder i særlig grad for ungdom. Holdninger til alkohol formes i ung alder, og personer som utsettes for markedsføring av alkoholholdig drikk tidlig, har større risiko for en tidlig drikkedebut og dermed større alkoholkonsum som voksen enn ungdom som ikke utsettes for slik påvirkning. Fraværet av alkoholreklame vil dermed påvirke det alkoholpolitiske klimaet hos folk flest og spesielt hos barn og ungdom.
Flertallet mener at det norske reklameforbudet er mer omfattende og helhetlig enn hva tilfellet var for Gourmet-saken, noe som understreker dets ikke-diskriminerende karakter og effektivitet. Alle reklamemedier er likestilt, og regelverket forbyr konsekvent markedsføring av alkohol overfor forbrukere. Dette er i harmoni med at alkoholloven i størst mulig grad og gjennom en rekke ulike tiltak tilstreber å begrense det kommersielle presset for økt salg av alkohol som ledd i målsetningen om å begrense totalkonsumet. Flertallet viser til at Stortingets intensjon med å vedta et mest mulig omfattende reklameforbud nettopp var å komplettere de strenge begrensningene for omsetningen av alkohol, jf. sosialkomiteen i Innst. O. nr. 61 (1972-1973).
Flertallet viser til at det norske reklameforbudet er generelt strengere enn det svenske. I den grad det er relevant å legge utfallet av Marknadsdomstolens proporsjonalitetsvurdering til grunn for vurderingen av det norske reklameforbudet, tilsier dette etter komiteens syn derfor at det norske regelverket vurderes som mer forholdsmessig enn det svenske.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil fremme forslag om at det norske reklameforbudet hva gjelder alkoholholdige drikker, indirekte alkoholreklame, bruk av logoer etc., oppheves. Disse medlemmer viser til at Norge har et av verdens strengeste lovverk hva gjelder alkoholreklame innenlands. Det er imidlertid slik at vi i Norge ikke befinner oss i en isolert del av verden uten påvirkning utenfra, og på denne bakgrunn bør vi også tilpasse oss de lover og regler som finnes hos våre største handelspartnere, nærmere bestemt EU. Disse medlemmer vil vise til at den norske befolkning daglig blir eksponert for alkoholreklame gjennom utenlandske tv-kanaler, magasiner, utenlandsturer etc. uten at det ser ut som om vi tar noen skade av dette. De eneste som virkelig rammes av reklameforbudet, er norske bryggerier som ikke får muligheten til å kunne informere om sine produkter i konkurranse med de store multinasjonale bryggerikonsernene. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer forslag om at reklameforbudet oppheves.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Kap. 9 i lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. oppheves."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener at et forbud mot indirekte reklame for alkoholholdig drikk er helt nødvendig for å effektivisere forbudet mot direkte reklame for alkoholholdig drikk. Erfaringene tilsier fortsatt grunn til bekymring over bransjens bruk av reklame for lettøl og andre alkoholfrie og -svake drikker til profilering av sine ordinære alkoholholdige produkter. Dette skjer i praksis gjennom eksempelvis reklame på parasoller, skilt til skjenkesteder og utstillinger i dagligvarebutikker hvor produsenter har tilføyd "lettøl" i liten skrift bak et varemerke for et alkoholholdig produkt. Dersom denne produsentinformasjonen gis gjennom samme varemerke/varekjennetegn som for alkoholholdig drikk (typisk "øl-logoen"), blir forbudet mot indirekte reklame utvannet.
Flertallet ser at forbudet i sin nåværende form også rammer reklame som i noen grad kan hevdes å være akseptabel, jf. den såkalte vørterøl-saken. Flertallet viser til at adgangen til å reklamere for lettøl, vørterøl og lignende alkoholsvake og alkoholfrie produkter er godt ivaretatt etter gjeldende rett. Det foreligger ikke noen begrensninger i adgangen til å reklamere så lenge produktet har et eget distinkt varemerke/varekjennetegn som ikke er i bruk for en alkoholholdig drikk. I tillegg ivaretas hensynet til produsentene gjennom adgangen til å informere om hvem som står som produsent i reklamen. Det er dermed fullt mulig for bryggeriene å finne andre måter å reklamere for alkoholfritt eller -svakt øl på uten at dette kommer i konflikt med alkoholloven. Flere bryggerier produserer for eksempel alkoholfritt øl med eget varemerke/varekjennetegn, altså uten den vanlige "øl-logoen" som går igjen på alle alkoholholdige øltyper, eller de produserer andre drikkevarer med angivelse av firmanavn uten at dette presenteres i form av "øl-logoen". Ringnes produserer for eksempel Farris, noe som fremgår av Farris-flasken, men uten at firmanavnet Ringnes presenteres i form av "øl-logoen". Flertallet mener derfor at det i utgangspunktet er vanskelig å se at dagens forbud mot indirekte reklame fremstår som urimelig strengt.
Flertallet mener at forbudet mot indirekte reklame i sin nåværende utforming ikke bare bidrar til å øke effektiviteten av forbudet mot reklame for alkoholholdig drikk, det understreker også reklameforbudets ikke-diskriminerende karakter. Sveriges manglende regulering av indirekte reklame har vært kritisert av både EU-kommisjonen og av det svenske Konkurrensverket. Kritikken har vært begrunnet i at øl er et typisk nasjonalt produkt som derved får en konkurransefordel fremfor utenlands produsert øl. Utenlandske produsenter produserer i liten grad lettøl. Forholdene er sammenlignbare i Norge, og flertallet legger vekt på den tilpasningen av lovverket i forhold til indirekte reklame som EU-kommisjonen har tatt opp i forhold til Sverige. I SOU 2003:69 "Alkoholreklam i tryckta skrifter i ett folkhälsoperspektiv" foreslås det nå innført et begrenset forbud mot indirekte reklame i Sverige når det gjelder alkoholsvake produkter som kan forveksles med alkoholholdig drikk. Forslaget er opprettholdt i den svenske regjeringens Prop. 2003/04:161 om Alkoholpolitiska frågor som ble lagt fram for Riksdagen 2. juni 2004. Forslaget ble bifalt av Riksdagen 10. november 2004.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil subsidiært, dersom forslaget om å oppheve reklameforbudet ikke får tilslutning, påpeke at reklameforbudet må håndheves på en slik måte at det ikke hindrer bruk av bryggerinavn eller firmanavn i reklame for alkoholfrie eller alkoholsvake produkter.
Disse medlemmer vil imidlertid stemme mot forslaget til endring av § 9-2 annet ledd.