4. Forslag om innføring av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt som sanksjoner ved overtredelse av lovens bestemmelser - nye bestemmelser i lovens § 28 og § 29
- 4.1 Gjeldende rett
- 4.2 Fiskeridepartementets høringsnotat
- 4.3 Fiskeridepartementets vurdering
Deltakerlovens sanksjonssystem inkluderer i dag tilbakekall av ervervstillatelse og konsesjon (permanent eller midlertidig) og straff i form av bøter eller fengselsstraff.
Fiskeridepartementet sendte den 5. mai 2003 Eierskapsutvalgets forslag på høring, med frist 15. august 2003, i et høringsnotat som også inneholdt forslag til nye bestemmelser om leveringsvilkår for torsketrålere. I høringsnotatet uttalte departementet følgende:
"… Deltakerloven gir i dag hjemmel for ordinær bøtestraff, og i visse tilfeller fengselsstraff. Videre gir loven hjemmel for visse administrative sanksjoner, det vil si sanksjoner som innebærer å frata den enkelte retten til å utøve sin næringsvirksomhet, eventuelt for en kortere periode.
En del momenter, blant annet hensynet til mannskapet, tilsier at det er behov for et enklere og mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Dette vil gi myndighetene bedre mulighet for raske og effektive sanksjoner, også ved brudd på leveringsplikten. Eierskapsutvalget har i denne forbindelse foreslått at det i tillegg til dagens sanksjonsordninger, innføres hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ved overtredelser av bestemmelser fastsatt i medhold av deltakerloven.
Departementet er enig med Eierskapsutvalget i at det er behov for et enklere og mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Det er behov for en god og effektiv kontroll med at deltakerlovens regler blir fulgt, og ulovlig aktivitet skal ikke lønne seg … Fiskeridepartementet ser at det kan være behov for hjemmel for begge sanksjonstypene … Hovedformålet er med andre ord at ordningen skal virke preventivt på mulige lovovertredere. Det å forhindre at overtredelser finner sted er således det egentlige formålet for sanksjonsmidlene.
Slike administrative sanksjoner kan kun ilegges av et forvaltningsorgan dersom det har uttrykkelig hjemmel til det i lov. Hovedregelen må derfor inntas i deltakerloven, mens nærmere detaljer vil bli fastsatt i forskrift."
Overtredelsesgebyr vil kunne ha visse fellestrekk med en straff, og det må påses at ordningen ikke kommer i strid med Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten etter dom. For å sikre dette, har Eierskapsutvalget foreslått at overtredelsesgebyret skal skrives ut tilsvarende som et forelegg. Det er foreslått at den ansvarlige oppfordres til å vedta gebyret innen en frist på 30 dager. Dersom forelegget ikke er vedtatt innen fristen, må fiskerimyndighetene bringe saken inn for rettsapparatet. Departementet er av den oppfatning at en slik ordning, der vedkommende kan velge om man vil vedta overtredelsesgebyret, ikke vil være i konflikt med Grunnloven § 96.
Med tvangsmulkt forstås her en plikt til å betale et pengebeløp ved overtredelse av loven eller et lovhjemlet vedtak, frem til overtrederen har oppfylt sin forpliktelse. Dette vil da fungere som et pressmiddel, og har virket etter sin hensikt dersom den ansvarlige innretter seg slik at han slipper å betale.
Tvangsmulkten fastsettes på forhånd, mens overtredelsesgebyr fastsettes etter at overtredelsen har inntrådt. Her skiller tvangsmulkt seg fra overtredelsesgebyr og det er derfor ikke nødvendig å ha en ordning hvor overtrederen vedtar sanksjonen.
Det er foreslått to alternativer for hvordan tvangsmulkten forfaller. Etter første alternativ vil den kunne løpe så lenge det ulovlige forholdet varer.
Det andre alternativet innebærer at tvangsmulkten forfaller eller påløper for hver overtredelse, noe som vil være aktuelt i tilfeller hvor det ulovlige forholdet er enkeltstående handlinger.
Departementet ser for seg at det kan være aktuelt å kombinere de to ordningene overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.
Siktemålet med forslaget om å innføre administrative gebyr er å forenkle og effektivisere regelverket, og gi anvisning på passende sanksjoner der det er størst behov for det. Kombinasjonen av overtredelsesgebyr, tvangsmulkt, permanent eller midlertidig tilbakekall av konsesjon og andre tillatelser samt ordinær straffeforfølgning fra påtalemyndighetens side, vil kunne gi et fleksibelt sanksjonssystem. Dette vil ivareta både det offentlige behov for å iverksette sanksjoner ved brudd på bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven, og fartøyeiernes behov for å bli beskyttet mot sanksjoner som rammer hardere enn det er saklig grunn til.
Høringsuttalelsene viser at det er oppslutning rundt forslagene til lovendring. Hovedformålet er å forhindre at overtredelser finner sted. Muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt kan øke reaksjonsfrekvensen, og dermed på sikt øke oppslutningen rundt lovens regler. Forslagene skal således øke sanksjonsbestemmelsenes preventive effektivitet. De administrative sanksjonene som foreslås i denne proposisjonen er i mange tilfeller mindre inngripende enn dagens sanksjonsmuligheter, og således vil motforestillingene mot bruk av slike sanksjoner kunne reduseres.
Høyesterett har i Rt 1999 s. 14 drøftet hvilket beviskrav som gjelder ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd. Flertallet fremhever at inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 har "store likhetspunkter med det straffeprosessuelle inndragningsinstituttet". I saken kom flertallet til at det måtte være "klar sannsynlighetsovervekt" for det aktuelle faktum, for at vilkårene for administrativ inndragning kunne anses å foreligge.
Departementet er enig i det resultatet som Høyesterett her har kommet til. Administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 er ikke å betrakte som en sanksjon. Departementet ser det i forlengelsen av denne dommen som naturlig at det samme beviskravet bør gjelde også for ileggelse av overtredelsesgebyr. Det innebærer at man får samsvarende beviskrav ved administrativ inndragning og ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Det vil være naturlig at man for fremtiden legger det samme beviskravet til grunn også ved anvendelsen av deltakerloven § 11, jf. § 18, om inndragning av tillatelser, slik at man får samsvarende beviskrav ved alle disse formene for vedtak.
Et overtredelsesgebyr eller en tvangsmulkt vil bli ilagt ved forvaltningsrettslige enkeltvedtak, som vil kunne påklages etter de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven. Et slikt vedtak vil også kunne bringes inn for domstolene, som behandler saken i sivilprosessuelle former.
I høringsnotatet foreslo departementet at overtredelsesgebyret skulle vedtas av parten, som et forelegg. Dersom gebyret ikke ble vedtatt, skulle det i henhold til høringsforslaget bringes inn for domstolene for endelig avgjørelse. På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet gått bort fra dette. I det lovforslaget som nå fremmes, er det derfor ikke et vilkår at parten vedtar forelegget for at det skal kunne tvangsfullbyrdes. Vedtak om ileggelse av et overtredelsesgebyr vil således være endelig.
Fiskeridepartementet antar at overtredelsesgebyr som ilegges av forvaltningen for brudd på bestemmelser i deltakerloven, i mange tilfeller vil kunne bli karakterisert som straffesiktelse etter EMK. For å sikre at en ileggelse av slike sanksjoner ikke vil innebære et brudd på EMK, er det nødvendig at de rettssikkerhetskrav som oppstilles i EMK artikkel 6 blir ivaretatt.
I proposisjonen gis en kort behandling av de sidene ved artikkel 6 som vil ha størst betydning for spørsmålene som behandles i denne proposisjonen. Konklusjonen er at kravene til en rettferdig prosess ikke skaper problemer i forhold til forslaget om innføring av overtredelsesgebyr, på bakgrunn av reglene som er fastslått i forvaltningsloven.
EMK artikkel 7 fastsetter at ingen kan straffes uten etter lov og setter forbud mot tilbakevirkende straffelover. For administrative sanksjoner er kravene ivaretatt gjennom det ulovfestede legalitetsprinsippet som gjelder på forvaltningsrettens område, og av Grunnloven § 97.
EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nummer 1 verner mot "dobbeltstraff". Det fastsettes her at ingen skal stilles for retten eller straffes to ganger for samme straffbare handling. Formålet med bestemmelsen er å gi beskyttelse mot den belastning det er å bli utsatt for en ny straffeforfølgning for et forhold som gjerningsmannen hadde en berettiget forventning om å være ferdig med.
Prinsippet om å unngå gjentatt forfølgning for samme forhold gjør det dermed nødvendig å samordne straff og administrative sanksjoner i deltakerloven. Strafferettsapparatet og forvaltningen kan ikke uavhengig av hverandre og til forskjellig tid sanksjonere den samme overtredelsen. I praksis bør man altså velge "spor" både for å være sikker på ikke å komme i konflikt med forbudet mot dobbelstraff, for å finne en totalt sett korrekt og hensiktsmessig reaksjon og av prosessøkonomiske grunner. I de aller fleste tilfeller vil det være forvaltningen som først blir oppmerksom på lovbruddet. Både dette faktum og synspunktet om at det ikke skal anvendes straff der en administrativ sanksjon er tilstrekkelig, tilsier at sporvalget bør foretas av forvaltningen, og at dette bør gjøres i den enkelte sak.
Sanksjonsutvalget har foreslått en ny § 81a i straffeloven slik at påtale, når ikke annet er fastsatt i særloven, skal være betinget enten av anmeldelse eller påtalebegjæring fra forvaltningen eller at det foreligger allmenne hensyn. Om forslaget blir vedtatt, vil det få anvendelse på straffebestemmelser i all lovgivning som inneholder administrative sanksjoner, når ikke annet er bestemt. Departementet ser det som hensiktsmessig å avvente behandlingen av ny bestemmelse i straffeloven, og har derfor ikke fremmet forslag om særskilte regler om påtale i deltakerloven. Inntil videre må imidlertid fiskeriforvaltningen forholde seg slik at man velger å ikke gå til anmeldelse i de tilfeller hvor man vurderer det som mest hensiktsmessig å ilegge administrative sanksjoner. Det er departementets intensjon at det først og fremst skal reageres med administrative sanksjoner ved brudd på deltakerloven. Anmeldelse vil derfor bare være aktuelt i de mest alvorlige tilfellene.
I høringsnotatet foreslo Fiskeridepartementet at sanksjonsordningene også skulle kunne anvendes for overtredelse av annen fiskerilovgivning, på samme måte som en tillatelse kan kalles tilbake på grunnlag av overtredelser også av annen fiskerilovgivning. Flere av høringsinstansene har imidlertid gått mot dette, under henvisning til at man anser det for ønskelig med en nærmere utredning av spørsmålet. Departementet anser likevel, og til tross for høringsuttalelsene, at det allerede nå er behov for en hjemmel i lovverket for å anvende overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved overtredelse av de reglene som er gitt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven om utøvelsen av fiske. Fiskeridepartementet har mottatt en rapport fra en egen kommisjon, som har sett på ulike tiltak for å komme ulovlig utkast til livs. Som et ledd i dette arbeidet bør lovverket gi hjemmel for et fleksibelt sanksjonssystem, hvor et administrativt ilagt overtredelsesgebyr også bør være en mulighet.
Departementet antar at hovedgruppen av overtredelser vil dreie seg om opptreden i strid med konsesjonsvilkår. Departementet ser alvorlig på alle typer omgåelser av bestemmelser om eierskap til fiskefartøy. I tillegg kommer de ulike typetilfellene av overtredelse av saltvannsfiskeloven. Når det gjelder størrelsen på overtredelsesgebyret, ansees det som mest hensiktsmessig at det foretas en konkret vurdering av det tilfellet som ligger til avgjørelse. Det bør likevel fastsettes en forskrift med nærmere retningslinjer for utmålingen, for å sikre en overordnet styring og samordning. Departementet legger vekt på å sikre forutsigbarhet i reaksjonene. Dette kan om nødvendig ivaretas gjennom en instruks om praktiseringen av reglene.
Fiskeridepartementet foreslår at et endelig vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt skal være særskilt tvangsgrunnlag, og dermed tjene som direkte grunnlag for inndrivelse av kravet. Vedtaket vil være bindende for parten, og kan i samsvar med forvaltningsloven iverksettes når førsteinstansvedtak er truffet. De beste grunner taler for at man bør holde seg til de alminnelige reglene i forvaltningsloven, slik at en klage bare innebærer at iverksettelsen av vedtaket utsettes dersom forvaltningen uttrykkelig bestemmer dette i samsvar med reglene i forvaltningsloven § 42.