Sammendrag

Tomtefesteloven § 15 omhandler regulering av festeavgift, og det vises her til denne bestemmelsen.

Forslag om endring av tomtefesteloven § 15 ble sendt på høring i to omganger ved utsendelsen av høringsnotatene 29. august 2001 og 5. juni 2003.

Det første høringsnotatets forslag om festeavgift gikk i korthet ut på å gjøre konsumprisindeksen til et ufravikelig øvre tak for oppjusteringer av festeavgiften. Nærmere bestemt foreslo man at avgiftstaket skulle fastsettes ved å ta utgangspunkt i festeavgiften på avtaletidspunktet, og justere denne for utviklingen i konsumprisindeksen i tidsrommet fra avtaletidspunktet og fram til det aktuelle justeringstidspunktet.

I høringsnotatet 5. juni 2003 oppsummerte Justisdepartementet kompleksiteten i de hensyn som spiller inn ved vurderingen av endringer i reglene om beregning av festeavgift. I tillegg framsatte departementet flere alternative endringsforslag. Det sentrale spørsmålet er om, og eventuelt i hvilken grad, bortfesteren bør kunne gjøre gjeldende avtalebestemmelser om justering av festeavgiften i henhold til tomteverdien eller andre indekser som gir en høyere festeavgift enn en konsumprisjustering. Ved vurderingen av hvordan reglene om festeavgift bør være, kommer en rekke hensyn inn i bildet.

I høringsnotatet presenteres følgende forslag til endringer av reglene i tomtefesteloven § 15 om regulering av festeavgift. Forslagene gjelder utelukkende endringer i reglene for feste av bolig og fritidshus:

• Alternativ 1 (konsumprisindeksen som tak)

• Alternativ 2 (konsumprisindeks som tak for festeavtaler inngått 26. mai 1983 eller før)

• Alternativ 3 (regulering etter konsumprisindeksens utvikling bare siden siste justering av festeavgiften)

• Alternativ 4 (konsumprisindeksen legges til grunn ved regulering i alle festeforhold)

• Alternativ 5 (avtalefrihet med beløpsmessig tak for eldre festeavtaler)

• Alternativ 6 (avtalefrihet med beløpsmessig tak helt ut avhengig av festetomtens størrelse)

• Alternativ 7 (avtalefrihet med beløpsmessig tak som avhenger av tomtens størrelse)

• Alternativ 8 (avtalefrihet med et annet beløpsmessig tak enn i dag)

• Alternativ 9 (avtalefrihet med beløpsmessig tak for både eldre og nyere festeavtaler).

Det vises til proposisjonen for en nærmere beskrivelse av de enkelte alternativene.

Det er en rekke ulike oppfatninger om de nevnte alternativene blant høringsinstansene. Det vises også på dette punkt til gjennomgangen i proposisjonen.

Departementet har vurdert om det bør gjeninnføres ufravikelig konsumprisindeksregulering i avtaler om feste av tomt til bolig- eller fritidshus. Det er flere hensyn som taler for dette. Etter at prisreguleringen ble opphevet 1. januar 2002 har mange festere fått en kraftig oppregulering av avgiften uten å være økonomisk forberedt på det. Selv om disse avtalene fra starten av har bygget på en forutsetning om at festeavgiften kunne reguleres i samsvar med tomtens markedsverdi, har den lange perioden med prisregulering ført til at festerne har innrettet seg etter at avgiftsnivået skulle følge prisstigningen ellers i samfunnet. Det avviket som over tid har oppstått mellom prisregulerte festeavgifter og verdistigningen i boligmarkedet, har ført til at oppreguleringen som kunne foretas i enkelte festekontrakter etter 1. januar 2002, har gjort kraftige innhugg i mange familiers og ensliges husholdningsbudsjett. Denne prisutviklingen har man også hatt i utleiemarkedet, men her har stigningen vært jevnere, og en forskjell på boligfeste og det ordinære leiemarkedet er at festeren har oppført huset for egne midler.

Det som i første rekke taler imot ufravikelig konsumprisindeksregulering, er hensynet til kontraktsfriheten. Inngrepet vil være mest merkbart for eldre avtaler med tomteverdiklausuler dersom festeavgiften bare skal kunne reguleres i samsvar med endringene i pengeverdien siden avtalen ble inngått. I de fleste kontrakter med tomteverdiklausuler som har blitt regulert etter at tomtefesteloven trådte i kraft 1. januar 2002, vil et lovforslag som nevnt innebære en nedregulering av festeavgiften, omtrent tilbake til det prisregulerte nivået før 1. januar 2002. En nedregulering ville utvilsomt være et merkbart inngrep for de bortfesterne som allerede har oppjustert festeavgiften etter tomteverdiutviklingen og innrettet seg etter dette. Det må også tas i betraktning at tomtefesteloven § 15 har gitt flere bortfestere mulighet til økt avkastning på eiendommer som i en årrekke har gitt svært lave inntekter gjennom prisregulerte festeavgifter. Departementet nevner også at undersøkelsen som ble gjennomført i 2003, viser at det gjennomsnittlige festeavgiftsnivået, også for avgifter som er regulert etter 1. januar 2002, samsvarer med det som ble forutsatt da § 15 ble endret i 2000. Departementet vil derfor ikke gå inn for at det innføres ufravikelig konsumprisindeksregulering for eldre festeavtaler med utgangspunkt i festeavgiften da avtalen ble inngått.

Samtidig viser evalueringen av tomtefesteloven § 15 at tomteverdiklausuler ofte kan være konfliktskapende, og de kan slå ut på måter som partene nok ikke hadde tenkt på ved kontraktsinngåelsen. Etter tomtefestelovens ikrafttredelse har det oppstått en rekke tvister om tolkning av reguleringsbestemmelser i festeavtaler. Noe av problemet ser ut til å ligge i at mange avtaler er utformet uten at partene har hatt en bevisst oppfatning om at eiendomsprisene kunne stige så mye som de har gjort de siste tiårene, og hvilke konsekvenser dette skulle få for regulering av festeavgiften. Særlig i eldre festekontrakter med uprofesjonelle aktører på begge sider framstår ordlyden i avtalen ofte som tilfeldig og upresis, og lite egnet for å gi svar på spørsmål partene ikke tenkte på da avtalen ble inngått. Denne type saker kan man naturligvis overlate til domstolene å løse, men samfunnsøkonomisk framstår det som uheldig at det brukes mye ressurser på slike saker, både i form av utgifter til rettshjelp for de impliserte og arbeidsmengde i domstolene. Siden sakene gjelder et tungtveiende gode som festerens bolig- eller fritidshus, kan vesentlig usikkerhet også gi uønskede personlige belastninger.

Alternativ 3 i høringsnotatet (regulering etter konsumprisindeksens utvikling bare siden siste justering av festeavgiften) ivaretar etter departementets oppfatning hensynet til forutberegnelighet og hensynet til å unngå tvister i festeforhold. Som mange høringsinstanser har pekt på, har forslaget den ulempen at det slår tilfeldig ut, avhengig av om festeavgiften har blitt regulert eller ikke før ufravikelig konsumprisindeksregulering slår inn. I avtaler med tomteverdiklausuler, ville de festere som har fått avgiften oppregulert før lovendringen, oppleve det som urettferdig og tilfeldig at festeavgiften er oppregulert før ufravikelig konsumprisindeksregulering trer i kraft, mens de bortfestere som ikke har fått oppregulert avgiften før lovendringen, ville oppleve det som urettferdig og tilfeldig at de ikke kan benytte seg av tomteverdiklausulen i avtalen. Slike tilfeldige utslag kan man imidlertid unngå med en regel som gir bortfesteren rett til å oppregulere festeavgiften én gang etter avtalen og med de begrensninger som i dag følger av § 15, før ufravikelig konsumprisindeksregulering slår inn. På denne måten løftes festeavgiftene i løpet av en overgangsperiode ved en engangsoperasjon opp på et høyere nivå enn det nivået som etablerte seg under de eldre prisreguleringene som ble opphevet ved tomtefestelovens ikrafttredelse 1. januar 2002. For nye festeavtaler vil det fortsatt være adgang til å avtale en festeavgift som avspeiler eiendommens verdi og avkastning, men ved senere reguleringer må partene holde seg til konsumprisindeksen. En slik regel respekterer for eldre avtaler i noen grad hensynet til det som er avtalt, samtidig som man på sikt får et enhetlig system med regulering etter konsumprisindeksen. Dette må antas å bidra til færre tvister, og heller ikke gi grunnlag for overraskende og kraftige oppreguleringer av festeavgiften.

Departementet foreslår etter dette en løsning som her nevnt for festekontrakter som gjelder tomt til bolighus og fritidshus. Hovedregelen i forslaget er regulering i samsvar med pengeverdiendringene. Men for eldre avtaler foreslås at det skal kunne skje et engangsløft av avgiften der avtalte reguleringsklausuler vektlegges. All senere regulering etter engangsløftet skal skje i samsvar med pengeverdiendringen siden siste regulering skjedde.

Denne løsningen bøter imidlertid ikke på det faktum at festeavgiften har blitt og vil bli høy i enkelte festeavtaler som allerede har klausuler om regulering etter tomteverdiutviklingen. Dette må ses i sammenheng med at departementet foreslår en utvidelse og forenkling av reglene om innløsning. Innløsningssummen er foreslått beregnet ved en multiplisering av festeavgiften, og en avveining av hensyn på fester- og bortfestersiden tilsier etter departementets vurdering at det ikke bør gripes inn i bestemmelser om regulering av festeavgift i eksisterende festeavtaler i større grad enn dette forslaget innebærer.

Beløpsgrensen på 9 000 kroner pr. dekar har ført til at det overfor enkelte festere med store tomter har blitt foretatt, eller kan foretas, en beløpsmessig betydelig oppregulering av festeavgiften, forutsatt at markedsverdien gir grunnlag for dette. Departementet har på denne bakgrunn vurdert om det bør foreslås en nedtrapping av beløpsgrensen på kr 9 000 pr. dekar, som beskrevet i alternativ 7 i høringsnotatet 5. juni 2003. Departementet har imidlertid kommet til at en slik regel ville få visse uheldige utslag, og vil ikke fremme dette forslaget.

Flere høringsinstanser har pekt på at avgiftstaket på 9 000 kroner pr. dekar i tomtefesteloven § 15 annet ledd ikke har virket som en begrensning på avgiftsøkninger i pressområder, men snarere som en prisdrivende norm for festeavgiftens størrelse uten hensyn til markedsmessige faktorer. Departementet presiserer at det bare vil være i de områdene og for de enkelttomtene hvor markedsforholdene faktisk tilsier en festeavgift over 9 000 kroner pr. dekar at avgiftstaket kommer inn. Flere høringsinstanser på bortfestersiden har pekt på at det antakelig bare er i noen få festeforhold det vil være aktuelt å nærme seg 9 000 kroner pr. dekar. Poenget med avgiftstaket er å angi en maksimalgrense for lovlig avgift pr. dekar i kontrakter som har uttrykkelig hjemmel for å regulere avgiften på annen måte enn etter konsumprisindeksen, normalt etter tomteverdien, og som ligger i et markedssegment som tilsier festeavgift på dette nivået.

Tomteverdiklausuler tolkes normalt slik at regulering av festeavgiften skal ta utgangspunkt i verdien av råtomten. Når det gjelder større tomter oppstår enkelte særlige spørsmål som etter forholdene kan få stor betydning for verdifastsettelsen av tomtens verdi. Hvis man tenker seg en tomt på ti dekar med én hytte på, vil det ha stor betydning for takseringen om man skal beregne omsetningsverdien for hele tomten under ett med adgang til å oppføre én hytte, eller om man i tilfeller der offentlige arealdisponeringsplaner åpner for videre utbygging, f.eks. beregner omsetningsverdien av ti tomter på ett dekar som hver kan bebygges med hver sin hytte. Legges sistnevnte tolkning av en reguleringsklausul til grunn, vil det normalt resultere i en festeavgift som er langt høyere enn om førstnevnte tolkning legges til grunn. Departementet har registrert at festeavgiften har blitt svært høy i enkelte festeforhold med tomteverdiklausul og store tomter. Det er også på denne bakgrunn Stortinget har bedt regjeringen om å utrede et lovforslag om at fester på visse vilkår kan frasi seg deler av festet tomt. Departementet vil ikke foreslå at det lovfestes en slik adgang for fester til å be om å få skilt ut deler av festetomten. Departementet har i stedet foreslått en tilføyelse i § 15 som setter visse materielle skranker for hvordan reguleringsklausuler som tar utgangspunkt i råtomtverdien, kan anvendes. Denne bestemmelsen er tatt inn i lovforslaget § 15 annet ledd nr. 3, jf. nr. 4, som skal gjelde ved første regulering etter 1. januar 2002, før ufravikelig konsumprisindeksregulering trer inn.

Lovforslaget får anvendelse på de kontraktene der festeavgiften etter en tolkning av reguleringsbestemmelsen skal baseres på festetomtens råtomtverdi. Etter forslaget skal verdien på tomten i disse tilfellene ikke settes høyere enn det tomten kan selges for om det kun er tillatt å oppføre det eller de husene som festeren har på tomten. Festetomten skal ses samlet som én tomt, slik at verdsettelsen ikke kan skje etter en vurdering av hvilken verdi det bortfestede arealet representerer dersom grunneieren hadde kunnet dele opp tomten i mange mindre festetomter og selge hver enkelt for oppføring av hytte eller hus. Bestemmelsen vil således særlig etter omstendighetene gi en mer rimelig taksering av store tomter med bare ett bolig- eller fritidshus, hvor ekstraarealet utover den del av tomten som bebyggelsen er lokalisert til får en betydelig lavere verdi. Departementet mener at denne regelen vil bidra til en viss avklaring av hvordan råtomtverdien skal beregnes i en del festeavtaler, og samtidig sette visse begrensninger i adgangen til å oppregulere festeavgiften etter råtomtverdien. Når grunneieren har valgt å feste bort en stor tomt, er det etter departementets oppfatning rimelig at råtomtverdien baseres på dette. De store festetomtene finnes særlig i de eldre festeavtalene, som er inngått på et tidspunkt da festetomten gjerne var utmark som ikke representerte noen stor verdi for grunneieren. I disse tilfellene vil ikke den bestemmelsen departementet foreslår innebære et vesentlig brudd - om noe i det hele tatt - med partenes forutsetninger på avtaletidspunktet.

Dersom det blir skjønn fordi partene er uenige om ny festeavgift, bør dette gå som lensmannsskjønn. For å redusere saksomkostningene foreslår departementet at det ikke skal være mer enn to skjønnsmenn, også når skjønnet holdes som rettslig skjønn eller overskjønn. Det vil være uheldig om saksomkostningene som hovedregel skal belastes bare den ene parten (festeren). Spørsmålet om dekning av saksomkostninger bør derfor avgjøres etter skjønnsprosessloven § 43, som viser til tvistemålslovens alminnelige regler om sakskostnader. Departementet vil eventuelt senere vurdere om det bør foreslås ytterligere endringer i reglene om dette for å sikre at tvister etter §§ 15 og 37 i lovutkastet blir behandlet på enkleste og billigste måte.

For så vidt gjelder forholdet til Grunnloven, viser departementet til det som er sagt i Ot.prp. nr. 29 (1999-2000) i forbindelse med endringen av § 15 i 2000.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet har med bekymring registrert at flere festere i avtaleforhold med såkalt "tomteverdiklausul" fikk en kraftig oppregulering av festeavgiften etter at prisreguleringen ble opphevet 1. januar 2002. Flertallet vil understreke at tomtefesteloven ikke aksepterer at det kreves en festeavgift som er urimelig høy sett i forhold til det som vanligvis blir betalt i området ved inngåelse av nye festeavtaler på tilsvarende vilkår.

Det er like fullt viktig for komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti å fremheve at flertallet av festekontraktene inneholder avtale om avgiftsregulering iht. endringer i pengeverdien. Disse medlemmer har merket seg at ca. 70 pst. av de som fester tomt til boligformål har en årlig festeavgift på under kr 3 000. Det samme gjelder for i overkant av 75 pst. av dem som fester tomt til fritidsbolig. Endringen i tomtefesteloven § 15 som trådte i kraft 1. januar 2002 kan på denne bakgrunn ikke sies å ha slått urimelig ut for flertallet av festerne.

Disse medlemmer vil fremheve at tomtefesteloven § 15 har gitt flere bortfestere mulighet til økt avkastning på eiendommer som i årtier har gitt lavere avkastning enn avtalt på grunn av prisregulerte festeavgifter. Disse medlemmer vil i denne forbindelse igjen påpeke at tomtefesteloven § 11 begrenser den avgiftsøkning som kan kreves med hjemmel i § 15. Det samme kan festeavtalen gjøre dersom partene utvilsomt har avtalt at festeavgiften ikke skal endres eller dersom det er avtalt en lavere regulering enn det som følger av endringer i pengeverdien. Disse medlemmer vil også fremheve at reglene for regulering av festeavgiften må sees i sammenheng med at man ønsker å gi festerne en rett til innløsning på nærmere angitte vilkår, jf. mer om dette nedenfor.

Hensynet til forutsigbarhet, innrettelse, tilknytning og konfliktforebygging tilsier etter disse medlemmers mening at festeavgiftene, også der det er avtalt rett til å regulere til et høyere beløp enn det som følger av endringer i pengeverdien, for fremtiden bør reguleres etter utviklingen i pengeverdien.

Disse medlemmer har merket seg at departementet i forslag til ny § 15 annet ledd nr. 3 fastsetter at dagens utnyttelsesgrad skal legges til grunn ved fastsetting av festeavgift, og ikke tomtens tenkte utnyttelsesgrad. Dette vil gjøre situasjonen lettere for dem som fester større tomter og tar hensyn til at en regel om rett for fester til å kreve fradeling av tomt er vanskelig å praktisere.

Disse medlemmer viser til at spørsmålet om hvordan reglene om regulering av festeavgift skal utformes er et politisk spørsmål. Grunnloven tillater at lovgiver kan fastsette regler for avgiftsregulering som synes mest hensiktsmessig. Man er her på et område der det i mange år har forekommet ulike offentligrettslige prisreguleringer. Den foreslåtte endringen i tomtefesteloven § 15 strider etter komiteens oppfatning ikke mot Grunnloven § 97, og vil heller ikke danne grunnlag for krav om erstatning etter Grunnloven § 105.

Disse medlemmer har for øvrig ingen merknader til departementets forslag til endringer i tomtefesteloven § 15, og støtter forslaget.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er glad for at Regjeringen nå i det minste foreslår innført prisregulering igjen, og dette viser at vedtaket om å oppheve denne i 2001 var feil. Disse medlemmer mener markedspristenkingen som nå råder er svært forvirrende. En festetomt er ingen ubebygd råtomt, men et stykke land som er klausulert opp til 99 pst. En annen person enn eieren har nemlig disposisjonsrett som om det var hans egen. En sammenligning med markedspris for råtomter i området er av den grunn problematisk. Etter disse medlemmers syn bør det derfor kun være adgang til å regulere tomtefesteleien etter konsumprisindeks, og det bør ikke gis adgang til en oppregulering etter markedspris slik Regjeringen foreslår. Disse medlemmer mener de som siden 2001 har fått oppregulert sine leier, bør få ny adgang til omregulering.

Disse medlemmer fremmer derfor slikt forslag til lovendring for opp- og omregulering av festeleie for hus og hytter:

"I lov 20. desember 1996 nr. 106 om tomtefeste gjøres følgende endring:

§ 15 skal lyde:

Regulering av festeavgift

Ved feste av tomt til bustadhus og fritidshus kan kvar av partane krevje at festeavgifta blir regulert i samsvar med endringa i pengeverdien sidan festeavtala vart inngått. Har partane tvillaust avtalt at festeavgifta skal stå uendra, eller har dei avtalt ei lågare regulering enn det som følgjer av endringa i pengeverdien, gjeld denne avtala istaden. Har festeavgifta vorte regulert 1. januar 2002 eller seinare, kan festaren krevje ny regulering i samsvar med fyrste punktum innan 1. januar 2006.

For andre festehøve enn tomt til bustadhus og fritidshus kan kvar av partane krevje den avtalte festeavgifta regulert i samsvar med endringa i pengeverdien i tida sidan festeavtala vart inngått, om dei ikkje tvillaust har avtalt at festeavgifta skal stå uendra eller dei har avtalt regulering på anna måte.

Vert partane ikkje samde om ny festeavgift og dei ikkje har avtalt eller vert samde om annan avgjerdsmåte, høyrer avgjerda under skjønn.

Avgiftsregulering kan skje kvart tiande år, om ikkje anna er avtalt. Avtala kan likevel ikkje fastsetje at reguleringa skal skje oftare enn kvart år.

Når avgiftsregulering er avhengig av at ein av partane krev det, kan kravet berre gjelde framtidige terminer.

Når ei festeavgift etter lov eller avtale skal bli regulert i samsvar med endringa i pengeverdien, skal reguleringa skje i samsvar med utviklinga i (den berekna) konsumprisindeksen frå Statistisk sentralbyrå. Ved regulering sidan festeavtala vart inngått i festehøve frå før 1865, skal ein regulere festeavgifta ut frå utviklinga i konsumprisindeksen frå 1865."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at de store endringene i festeavgiftene har sin bakgrunn i at festeavtaler har vært prisregulert i flere tiår og at avtalen i flere tilfeller da var satt ut av kraft. Situasjonen før justeringen av tomtefesteloven var, som følge av denne prisreguleringen, at flere festere hadde en urimelig lav festeavgift. Når en så skal foreta en justering som er mer i samsvar med avtalene, vil det naturligvis kunne oppleves som store utslag for enkelte.

Disse medlemmer har merket seg at enkelte boligeiere har fått endret sin festeavgift slik at de nå anser seg for å ha problemer med å beholde egen bolig. Selv om Regjeringens evaluering av de nye reglene viser at det kun er et lite mindretall som har fått store utslag, vil det være viktig for de personene som dette berører konkret. Behovet for å kunne bo er av avgjørende betydning for mennesker. Uavhengig av festeavtalenes innhold må det kunne gis rom for løsninger som sikrer vanlige husstander muligheten til å bo, dette også med tiltak utenfor selve tomtefesteinstituttet. Disse medlemmer vil i den sammenheng vise til blant annet reglene om tilskudd for å klare sine boutgifter. Disse medlemmer mener en bør se på muligheten for å likebehandle leie av bolig med leie av tomt når det gjelder eventuell behovsprøving av hjelp.

"Stortinget ber Regjeringen vurdere alternative tiltak som kan avhjelpe situasjonen for de som har fått så store utslag av endringene i festeavgiften at de har problemer med å beholde egen bolig."

Disse medlemmer vil videre påpeke at den såkalte festeavgiften i realiteten er en tomteleie og ikke en avgift i ordets vanlige forstand. Dette er et vederlag til grunneier for å disponere en annens eiendom og ikke noe som tilfaller staten som en skatt eller avgift. Disse medlemmer ser et behov for å klare opp i denne terminologien. Dette gjøres best ved at en endrer lovens betegnelse festeavgift til tomteleie. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen gå gjennom lovverket og fremme de nødvendige forslag slik at ordet "festeavgift" kan erstattes med ordet "tomteleie" i alle bestemmelser."