8. Disponering til internasjonale operasjoner
- 8.1 Bakgrunnen for lovforslaget
- 8.2 Gjeldende rett
- 8.3 Rettstilstanden i andre land
- 8.4 Departementets høringsforslag
- 8.5 Høringsinstansenes syn
- 8.6 Departementets vurdering
- 8.7 Konsekvenser
- 8.8 Komiteens merknader
Den sikkerhetspolitiske utviklingen viser at det internasjonale samfunnet står overfor et sammensatt risikobilde. Skillet mellom nasjonal og internasjonal sikkerhet er i større grad blitt visket ut, og kriser kan oppstå i glidende overganger mellom fred og krig. Dette stiller Norge overfor nye utfordringer og har store konsekvenser for Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel, både i en nasjonal og i en flernasjonal sammenheng.
Storting og regjering har gjentatte ganger de siste årene understreket viktigheten av å iverksette tiltak for å møte disse utfordringene. Av den grunn foreslo regjeringen i St.meld. nr. 38 (1998-1999) om tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner, å opprette Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale fredsoperasjoner (FIST) med styrker både fra Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Ved behandling av Innst. S. nr. 152 (1999-2000), ga Stortinget sin tilslutning til regjeringens forslag om å opprette FIST. Forsvarskomiteen ba i innstillingen også om at en beordringsordning for befal ble vurdert og forelagt Stortinget som en egen sak så raskt som mulig.
Samtidig som Forsvaret har utviklet seg til å bli et fleksibelt utenriks- og sikkerhetspolitisk redskap har det blitt mindre i volum. Dette medfører at det ikke lenger er mulig å trekke et klart skille mellom de styrkene som skal drive det nasjonale Forsvaret og de styrkene som skal kunne settes inn ved internasjonale oppdrag. For å nå målet om deployerbare avdelinger med høy kvalitet, en viss størrelse og høy reaksjonsevne, må befalskorpset være tilgjengelige for både nasjonale og internasjonale oppgaver.
Ved å basere deltakelse i internasjonale operasjoner på dagens ordning med frivillighet, vil enkelte offiserer og deres familier få en uforholdsmessig stor del av den totale belastningen. Man kan, ved å la være å tegne kontrakt, skyve belastningen over på andre. En beordringsplikt vil, i tillegg til å gi flere del i nødvendig kompetanseoppbygging, også kunne gi en mer rettferdig rotasjon og derigjennom en redusert belastning på enkeltpersoner og grupper. I tillegg vil det bli lagt vekt på familiesituasjonen, særlig omsorg for små barn, sosiale forhold og den enkeltes livssituasjon i praktiseringen av beordringsplikten. Normal beordringspliktperiode vil være tre til seks måneder.
Internasjonale operasjoner har utviklet seg til å bli en naturlig og integrert del av Forsvarets oppgaver. Det er derfor naturlig at befal er forpliktet til å påta seg arbeidsoppgaver innenfor det som er etatens kjernevirksomhet. Forsvarskomiteen skrev i sine merknader i Innst. S. nr. 152 (1999-2000), jf. St.meld. nr. 38 (1998-1999):
"Komiteen peker på at deltakelse i internasjonale operasjoner nå er en integrert del av Forsvarets løpende oppgaver og at Norge har påtatt seg bestemte forpliktelser i så måte.
Det kan etter komiteens mening reises spørsmålstegn ved rimeligheten i at folk som er yrkesmessig ansatt i Forsvaret skal kunne vegre seg mot å utføre oppdrag som er en integrert del av Forsvarets løpende oppgaver og som Norge gjennom internasjonale avtaler har forpliktet seg til å utføre."
Dagens system med frivillighet gir ikke tilstrekkelig forutsigbarhet med hensyn til hvilke personellressurser som står til disposisjon, og vil ikke sikre at den kompetansen tjeneste ved internasjonale operasjoner gir, fordeles på hele offiserskorpset. Denne kompetansen vil være viktig både ved deltakelse i internasjonale operasjoner og ved en eventuell sikkerhetspolitisk krise i Norge.
En beordringsadgang for alt befal, vervede og relevante grupper sivile vil bidra til å sikre et slikt stabilt planleggingsgrunnlag for Forsvaret. Beordringsplikt vil også tydeliggjøre myndighetenes og samfunnets moralske ansvar ved å sende styrker til slike operasjoner.
Det finnes to alternative løsninger til å innføre en generell beordringsplikt. Den ene er en utvidelse av fredstjenestelovens subsidiære beordringsplikt til å gjelde alt befal. Det vil si at Forsvarssjefen kan beordre befal ved mangel på frivillige, også befal tilsatt før fredstjenestelovens ikrafttredelse. Denne løsningen vil stride klart mot den prinsipielle begrunnelsen for innføring av en generell beordringsplikt. En utvidelse av fredstjenesteloven vil fortsatt bety at befal innledningsvis kan nekte å gjøre oppgaver som lovlig valgte myndigheter har bestemt at Forsvaret skal gjøre.
I tillegg til den prinsipielle begrunnelsen, er det også praktiske årsaker til at frivillighet ved utvidelse av dagens fredstjenestelov ikke vil være hensiktsmessig. I St.prp. nr. 42 (2003-2004) legges det opp til at bidrag til langvarige fredsbevarende operasjoner utenfor Norge rulleres mellom ulike kapasiteter og ulike forsvarsgrener, i stedet for tilnærmet permanent engasjement med samme type kapasitet. Dette innebærer i praksis at alle Forsvarets avdelinger skal kunne deployeres til internasjonale operasjoner. For å sikre samtrente avdelinger, den ønskede kompetanseoppbygging, rettferdig rotasjon og muligheten til å plassere rett person på rett plass, er det nødvendig med en generell beordringsplikt.
Det andre alternativet til en generell beordringsplikt, er at alt personell i Forsvaret bes signere kontrakt om frivillighet, og at dette gir føringer for videre karriere. Dette vil være et nødvendig alternativ dersom det ikke vedtas en generell beordringsplikt. En slik løsning vil imidlertid heller ikke være tilfredsstillende. For det første åpner den opp for at befal kan nekte å gjøre oppgaver lovlig valgte beslutningstakere har vedtatt og Norge etter internasjonale avtaler har forpliktet seg til å gjøre. Løsningen vil derfor være prinsipielt betenkelig. For det andre gir den ikke den nødvendige kontroll med hensyn til hvilke personellressurser Forsvaret disponerer til internasjonale operasjoner. Ved å åpne opp for en valgfrihet vil ikke Forsvaret heller kunne spre kompetanseoppbyggingen og belastningen slik det hadde vært ønskelig å gjøre.
For Norges del kan deltakelse i internasjonale militære operasjoner deles i to hovedgrupper; såkalte artikkel 5-operasjoner og internasjonale operasjoner.
Artikkel 5-operasjoner er militære operasjoner i utlandet der den norske beslutningen om å delta begrunnes med Atlanterhavspaktens artikkel 5. Andre internasjonale operasjoner er militære operasjoner i utlandet der den norske beslutningen om å delta ikke begrunnes med Atlanterhavspakten artikkel 5.
I tillegg til deltakelse i internasjonale militære operasjoner innehar norsk personell stillinger ved internasjonale militære hovedkvarter og staber.
Disponering til tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner reguleres av lov 23. februar 1996 nr. 9 om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner (fredstjenesteloven). Hovedregelen er at slik disponering baseres på frivillighet. Av loven § 4 annet ledd fremgår det imidlertid et unntak fra frivillighetsprinsippet. Unntaket gjelder for personell som etter at fredstjenesteloven trådte i kraft 1. januar 1999 har påbegynt yrkesutdanning som leder frem til yrkestilsetting. Dette personellet kan beordres til slik tjeneste uten forutgående villighet. Vilkåret er imidlertid at det ikke kan oppnås tilfredsstillende deltakelse ved frivillig rekruttering. Det følger av fredstjenesteloven § 4 at personell som har inngått kontrakt kan beordres til å gjøre tjeneste i henhold til kontrakten.
I praksis beordres alt personell etter at de på forhånd har avgitt villighet i form av en skriftlig kontrakt, hvor de samtykker til disponering til en internasjonal fredsoperasjon. Ved søknad til stillinger ved avdelinger og fartøy som er innmeldt i internasjonale militære styrkeregistre stilles det krav til at befalet inngår kontrakt om samtykke til tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner.
Det er i dag en generell hjemmel i lov 17. juli 1953 nr. 29 om verneplikt (vernepliktsloven) § 2 til å beordre personell til å tjenestegjøre der hvor politiske myndigheter finner det nødvendig med militær innsats. Bestemmelsen er imidlertid i praksis tolket innskrenkende slik at den kun gjelder tjenestegjøring i Norge eller tjenestegjøring i utlandet som følge av våre internasjonale forpliktelser.
Dersom det fattes en avgjørelse som innebærer en aktivering av Atlanterhavspaktens artikkel 5, vil vernepliktsloven § 2 komme til anvendelse. Det fremgår av vernepliktsloven § 2 at: "Forsvaret (...) er å tjene til forsvar av landets interesser hvor som helst det kreves". Det følger videre av vernepliktsloven § 7 at "Enhver vernepliktig er forpliktet til å overta den tjenestestilling i Forsvaret som han blir beordret til, og utføre den tjeneste som blir pålagt ham." I medhold av disse bestemmelsene vil norske borgere ha en plikt til å møte og til å gjennomføre den tjeneste som norske politiske myndigheter finner nødvendig. Dette gjelder uansett hvor i verden denne tjenesten finner sted. Vernepliktsloven § 2 er nært knyttet til de norske forpliktelsene etter Atlanterhavspakten. Tjenesteplikten er imidlertid ikke begrenset til NATOs geografiske område.
Reglene om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner fastsetter som nevnt et frivillighetsprinsipp og normalt ingen disponeringsadgang. Fredstjenesteloven § 1 avgrenser lovens virkeområde mot vernepliktsloven § 2 ved at "Loven gjelder ikke for tjeneste pålagt med hjemmel i lov 17. juli 1953 nr. 29 om verneplikt". Dette innebærer at fredstjenesteloven ikke kommer til anvendelse/må tre tilbake for de tilfellene som omfattes av vernepliktsloven.
Yrkestilsatt befal tjenestegjør i dag i en rekke internasjonale militære hovedkvarter og staber. Det er gjennom praksis lagt til grunn at disponering til slik tjeneste omfattes av den nasjonale disponeringsplikt som følger av yrkesbefalsloven. Det finnes imidlertid unntak. Dette gjelder blant annet tilfeller hvor stillingen eller personellet er innmeldt til et internasjonalt militært styrkeregister. I slike tilfeller gjelder frivillighetsprinsippet og personellet må før disponering til slik stilling inngå kontrakt om samtykke til tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner.
Personell som ikke er yrkestilsatt i Forsvaret, men som likevel tjenestegjør som befal i Forsvaret for en kortere eller lengre periode, omtales gjerne som kontraktsbefal. Dette personellet er ikke omfattet av den unntaksvise disponeringsadgangen i fredstjenesteloven. Dersom Forsvaret ønsker å beordre dette personellet til å tjenestegjøre i en internasjonal fredsoperasjon, må det inngås en kontrakt hvor personellet avgir villighet til slik tjenestegjøring. Kontraktsbefalet er midlertidige tjenestemenn og deres tilsettingsforhold reguleres i hovedsak av tjenestemannsloven.
Sivilt tilsatt personell i Forsvaret kan i hovedsak inndeles i følgende hovedgrupper: fast og midlertidig tilsatte tjenestemenn, åremålstilsatte og overenskomstlønte. Sivilt personell omfattes ikke av den unntaksvise disponeringsadgangen etter fredstjenesteloven og heller ikke av disponeringsadgangen etter vernepliktsloven. Skal sivilt personell kunne beordres til å delta i en internasjonal fredsoperasjon, må det på forhånd inngås en kontrakt mellom Forsvaret og den enkelte arbeidstaker, der arbeidstakeren samtykker til slik tjeneste.
Også i internasjonale operasjoner har Forsvaret behov for kompetanse som det bare i begrenset utstrekning er aktuelt å bygge opp i militær regi. Benyttelse av sivile til ulike oppdrag må imidlertid ta høyde for at krigens folkerett (internasjonal humanitær rett) setter begrensinger i bruken av sivile innenfor en militær avdeling. Selv om reglene kun kommer direkte til anvendelse når det foreligger væpnet konflikt, må det i mange tilfeller tas hensyn til at situasjonen i operasjonsområdet kan utvikle seg til stridshandlinger av karakter eller omfang som gjør krigens folkerett direkte anvendelig. Det er et grunnprinsipp i krigens folkerett at personellet skal være uniformert når de utfører stridende tjeneste. Sivile kan derfor ikke utføre slik tjeneste fordi de er beskyttet mot direkte angrep. Det er imidlertid ikke forbud mot at sivile bærer våpen i selvforsvar.
Forsvaret vil således konkret måtte vurdere hvorvidt sivile personellkategorier bør ikles uniform, bevæpnes og gis militær grad. Viktige momenter vil blant annet være hvilken tjeneste personellet skal utføre, personellets opplæring, operasjonens karakter, trusselbildet, behovet for å markere tilslutning til en militær styrke samt etter omstendighetene vertslandets lovgivning og de avtaler som eventuelt er inngått med vertslandet. Eksempelvis bør jurister som har til oppgave å gi råd til militære sjefer om gjennomføring av operasjoner, som hovedregel anses som stridende og gjøres til militærpersoner.
Den svenske Försvarsmakten er under omstilling fra et invasjonsforsvar til et innsatsforsvar. Også Sverige deltar i stadig større utstrekning i internasjonale militære operasjoner. Regelverket for slik tjenestegjøring ble derfor endret med virkning fra 1. juni 2003 blant annet for å gi utvidet disponeringsadgang til tjenestegjøring i internasjonale militære operasjoner og som ikke skiller mellom disponering nasjonalt og internasjonalt.
Når det gjelder sivilt personell er disse i Sverige tilsatt ved Försvarsmakten og ikke ved en enkelt avdeling eller regiment. Hvorvidt Försvarsmakten har anledning til å beordre personellet til andre tjenestesteder nasjonalt eller til å tjenestegjøre i militære internasjonale operasjoner, er avhengig av hva som er inntatt i vedkommendes tilsettingsavtale.
I Danmark har man med hjemmel i Lov om Forsvarets personell § 11 en generell disponeringsplikt for alt militært personell til å tjenestegjøre i militære operasjoner i utlandet. Disponeringsadgangen ble innført som følge av endrede oppgaver med økt deltakelse i internasjonale operasjoner for det danske forsvaret på begynnelsen av 1990-tallet. Lovendringen ble vedtatt i desember 1993 og trådte i kraft fra 1. januar 1994. Plikten til tjenestegjøring i utlandet omfatter fredsbevarende, fredsstøttende og fredsopprettende operasjoner med mandat fra FN, OSSE, NATO eller andre internasjonale organisasjoner. I forbindelse med lovendringen i 1993, fikk alle militært tilsatte og sivilt tilsatte med relevant bakgrunn anledning til, en gang for alle, å avgi villighet til disponering til internasjonale operasjoner. Alt personell tilsatt etter lovens ikrafttredelse er omfattet av den utvidede disponeringsadgangen.
Forsvarsdepartementet er av den oppfatning at det bør lovfestes en generell beordringsadgang for befal, vervede og enkelte kategorier sivile til tjeneste i internasjonale operasjoner. En generell beordringsplikt til alle operasjoner vil som en følge av det nye lovforslaget ligge i ansettelsesforholdet den enkelte har og supplere den nasjonale beordringsplikten.
I forbindelse med et tidligere arbeid, som hadde til oppdrag å se på beordringsspørsmålet, foretok Forsvarsdepartementet en formell henvendelse til Justis- og politidepartementet med anmodning om å vurdere hvorvidt grunnloven § 97 var til hinder for å gi fredstjenestelovens bestemmelser om beordring til internasjonale operasjoner virkning for yrkesbefal tilsatt før 1. januar 1999. Justisdepartementet konkluderte i brev av 7. mars 2000 med følgende:
"Etter en samlet vurdering mener Lovavdelingen derfor at beordringsplikt etter fredstjenesteloven med virkning for yrkesbefal ansatt før 1.1.1999, som skissert av Forsvarsdepartementet, ikke vil innebære et sterkt urimelig eller urettferdig inngrep i rettigheter som følger av bestående ansettelsesforhold. Grunnloven § 97 vil derfor ikke være til hinder for en slik ordning."
For sivile, vervede og kontraktsbefal innføres beordringsplikten kun med virkning fra lovens ikrafttredelse. Sivile, vervede og kontraktsbefal tilsatt før dette tidspunkt, får kun en beordringsplikt dersom de frivillig går med på å innta dette i arbeidskontrakten.
Personell som ikke er foreslått omfattet av lovens disponeringsadgang, kan på samme måte som tidligere, ved en skriftlig kontrakt, forplikte seg til å tjenestegjøre i en eller flere operasjoner.
Forsvarsdepartementet mener at hensynet til personellet er tilstrekkelig ivaretatt ved at det vil være mulig å gjøre unntak fra beordringsplikten dersom det foreligger vektige helsemessige, velferdsmessige eller sosiale grunner. Hvis slike forhold inntreffer i en beredskapsperiode mens avdelingen og personellet fremdeles befinner seg i Norge, plikter den tilsatte å underrette sin arbeidsgiver om dette slik at arbeidsgiver gis mulighet til å finne erstatningspersonell.
Forsvarsdepartementet har ikke sett noen grunn til å endre oppsigelsesreglene som følger av den eksisterende fredstjenesteloven. Personell med beordringsplikt vil fortsatt kunne si opp sin stilling i Forsvardepartementet og underliggende etater med tre måneders oppsigelsestid.
Beordringsplikten vil ligge til grunn, men skal kunne praktiseres så fleksibelt som mulig. Det er viktig å fordele belastningen på hele befalskorpset. Det skal tilstrebes en policy som sikrer minimum ett år hjemme mellom ulike operasjoner.
Videre skal behovet for personell til stabsfunksjoner, observatøroppdrag og andre typer oppdrag som ikke løses av norske avdelinger, men hvor Norge bidrar med enkeltpersoner til flernasjonale staber og avdelinger, søkes dekket gjennom prinsippet "frivillighet først". Det vil imidlertid være stor forskjell mellom å ha beordringsplikt i bunn for å tilstrebe en fleksibel praktisering, og å videreføre prinsippet om frivillighet for disse kategorier. Behovene for forutsigbarhet og rettferdig byrdefordeling kan kun løses gjennom beordringsplikt.
Forsvaret har et ansvar for at helse, miljø og sikkerhet ivaretas best mulig i forbindelse med slike operasjoner. Forsvarets evne til å ta ansvar for personellet ved hjemkomst for å sikre at den enkelte ved behov får helsemessig og annen oppfølging, skal styrkes ytterligere. Selv om det sivile helsevesen fortsatt vil ha ansvaret for å utføre disse tjenestene, skal Forsvaret, gjennom tettere kontakt med den enkelte, kunne identifisere og støtte dem som har behov for særskilt hjelp. Forsvaret skal således ivareta rollen som kontaktpunkt mellom den enkelte og det sivile helsevesen. Videre vil departementet legge grunnlaget for ordninger som kan lette belastningen på familie og pårørende mens personellet tjenestegjør i operasjoner, og sørge for at lønns- og forsikringsordninger er forutsigbare og klare.
Høringsinstansenes merknader er gitt i kapittel 8.5 i Ot.prp. nr. 60 (2003-2004).
Departementet er enig i at beordringsplikten må praktiseres på en måte som ivaretar personellet på en god måte, og viser til høringsbrevets presiseringer i kapittel 8.4.
Departementet er ikke av den oppfatning at dagens ordning i hovedsak har fungert godt. Frivillighetsprinsippet har for det første medført at Forsvaret ved enkelte anledninger ikke har klart å stille styrker til oppdrag det har vært pålagt å løse. Situasjonen vil ytterligere forverres når alle Forsvarets avdelinger etter hvert skal være gripbare. Med en slik innretning av Forsvaret, vil ikke en ordning basert på frivillighet sikre at alle avdelinger kan anvendes i henhold til politiske beslutninger. Departementet mener at Forsvaret er en ansvarsfull arbeidsgiver, og at det er i Forsvarets interesse å ta personellpolitiske hensyn så langt det praktisk lar seg gjennomføre.
Departementet er heller ikke av den oppfatning at høringsbrevets forslag vil minimalisere det individuelle ansvaret for den enkelte offiser. Forsvaret stimulerer til aktiv etisk refleksjon omkring yrkets egenart gjennom sitt utdanningssystem. Det er et absolutt krav at norske styrker skal følge folkeretten. Det er åpenbart at beordringsplikt til internasjonale operasjoner ikke fritar den enkelte fra å følge de regler som er nedfelt i folkeretten.
NOF/BFO, Fellesforbundet og LO ber Forsvarsdepartementet vurdere to muligheter for å oppnå en mer effektiv beordringsplikt. For det første ber de departementet undersøke muligheten for å underlegge alt befal fredstjenestelovens bestemmelser. For det andre skisserer BFO/NOF og YS en løsning der alt befal som ikke er underlagt fredstjenesteloven blir anmodet om frivillig å slutte seg til loven slik man gjorde i Danmark. Det vises til kapittel 8.1.3 hvor denne vurderingen er foretatt.
Som en følge av innføring av beordringsplikten vil det personaladministrative systemet, knyttet til blant annet rekruttering, innkalling og klargjøring av slike styrkebidrag, forenkles og effektiviseres betydelig. Dagens ordning med forvaltning av ulike kontrakter opphører. Disse endringene vil medføre innsparinger.
Det må imidlertid påregnes økonomiske kostnader knyttet til ytterligere tiltak for å kompensere den merbelastning som oppstår ved utvidelse av beordringsplikten, som støtte til familien i form av barnepassordninger, vaktmesterordninger og lignende. Helse-, miljø- og sikkerhetsmessige tiltak som iverksettes som følge av utvidelse av beordringsplikten, kan medføre økte kostnader. De nye tiltakene er imidlertid et resultat av en endring av Forsvarets oppgaver. Det vil derfor være nødvendig med en omprioritering av Forsvarets ressursbruk for å understøtte de nye oppgavene. Nye utgifter i forbindelse med oppfølgning av Forsvarets personell og deres familier, vil derfor, i all hovedsak, dekkes ved omdisponering innenfor eksisterende økonomiske rammer.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til den argumentasjon som proposisjonen gir, og vil gi sin støtte til at militært personell ansatt i Forsvaret skal kunne beordres til internasjonal tjeneste. I dag er deltakelse i internasjonale operasjoner basert på frivillighet, NATO artikkel 5-operasjoner er unntatt, og det samme gjelder muligheten til å beordre befal som begynte på krigsskoleutdannelse etter at fredstjenesteloven trådte i kraft 1. januar 1999, men kun om det viser seg at frivillighet ikke rekrutterer tilstrekkelig personell.
Flertallet viser til at beordringsplikten til internasjonale operasjoner følger opp forsvarskomiteens Innst. S. nr. 152 (1999-2000), jf. St.meld. nr. 38 (1998-1999), der det heter:
"Komiteen understreker at tilstrekkelig kvalitet, kvantitet og forutsigbarhet i personelltilgangen er en absolutt forutsetning for at Forsvaret skal kunne bidra effektivt internasjonalt.
Komiteen peker på at deltakelse i internasjonale operasjoner nå er en integrert del av Forsvarets løpende oppgaver og at Norge har påtatt seg bestemte forpliktelser i så måte.
Det kan etter komiteens mening reises spørsmålstegn ved rimeligheten i at folk som er yrkesmessig ansatt i Forsvaret skal kunne vegre seg mot å utføre oppdrag som er en integrert del av Forsvarets løpende oppgaver og som Norge gjennom internasjonale avtaler har forpliktet seg til å utføre.
Komiteen mener at en beordringsordning for befal, bl.a. bygd på erfaringer fra Danmark, bør vurderes innført og forelegges Stortinget som egen sak så snart som mulig.
Komiteen vil i denne sammenheng peke på at deltakelse i internasjonale operasjoner likevel kan søkes basert på frivillighet, men at det bør være generell adgang til beordring av yrkesmessig ansatte i Forsvaret.
Komiteen vil i denne sammenheng peke på at det vil ta altfor lang tid før bestemmelsene om beordring i den nåværende fredstjenesteloven får praktisk effekt."
Flertallet har merket seg at beordringsplikt til internasjonale operasjoner er standard i alle NATO-land, med unntak av Polen, Tsjekkia, Portugal og Norge.
Flertallet er også av den oppfatning at dagens internasjonale operasjoner krever en større grad av samtrening av de mannskaper som sendes ut til internasjonale operasjoner. Forsvarets rekrutteringsbase er kraftig minsket. Samtidig er det sikrest for personellet som tjenestegjør ute, å bruke samtrente militære enheter til nasjonale og internasjonale operasjoner. Flertallet mener også at tidsaspektet er et relevant argument for beordringsplikt, ettersom betydningen av rask reaksjonsevne er mer relevant mot dagens sikkerhetspolitiske utfordringer.
Flertallet vil imidlertid at frivillig rekruttering skal kunne benyttes når dette er hensiktsmessig, ikke minst for å kunne holde militære enheter i internasjonale oppdrag over en lengre periode. Flertallet viser her til den rolle reservebefalet kan utgjøre, og at samme tankebaner også må gjelde soldater som nettopp har gjennomført førstegangstjeneste.
Flertallet støtter som en konsekvens av beordringsplikt for offiserer, også beordringsplikt for visse kategorier sivilt personell som er ansatt i Forsvaret. Relevante kategorier sivilt ansatte er ansatte som er viktig for den militære enhetens evne til å fungere.
Flertallet tar her for gitt at sivilt ansatte inngår i de regler som folkeretten har på dette området.
Flertallet understreker at beordringsplikten for alle ansatte involvert skal utøves så fleksibelt som mulig. Enkeltpersoner og deres familier skal ha rimelig oversikt over hva som kan ventes av denne lovendringen.
Flertallet viser til de grunner som proposisjonen nevner, og ønsker å understreke de helsemessige, velferdsmessige, familiemessige og eventuelle sosiale grunner som kan tilsi at beordringsplikten skal utøves på en hensiktsmessig måte.
Flertallet vil også understreke Forsvarets ansvar overfor det personell som har tjenestegjort ved internasjonale operasjoner. Dette er personell som har tjenestegjort etter ordre fra norske myndigheter, og som derfor har krav på tilstrekkelig oppfølging ved hjemkomst.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det foreslås å endre disponeringsplikten og innføre beordringsplikt til internasjonale operasjoner slik at denne omfatter alt befal, samt vervede og enkelte grupper sivilt tilsatte. Regjeringens begrunnelse for forslaget er at internasjonale operasjoner er blitt en av Forsvarets hovedoppgaver, og at forslaget derfor er nødvendig for å sikre at nødvendig personellmengde kan stilles til aktuelle internasjonale oppgaver.
For yrkesbefal ansatt etter 1. januar 1999 er det langt på vei beordringsplikt allerede i dag. Dagens regelverk for denne gruppen skiller seg imidlertid vesentlig fra Regjeringens forslag på ett vesentlig punkt, ved at beordring vil kunne skje uavhengig av om tilfredsstillende deltakelse i internasjonale oppgaver kan skje ved frivillighet. I dag kan beordring av yrkesbefal ansatt etter 1. januar 1999 kun gjøres dersom deltakelse i internasjonale oppgaver ikke vil kunne skje med tilfredsstillende personellmessig bemanning ved frivillighet.
Dette medlem mener det er naturlig å se forslaget om beordringsplikt i sammenheng med Regjeringens uttrykte ønske om i økt grad å gjøre bruk av Forsvarets personellmessige og øvrige ressurser til internasjonale oppgaver. Dette medlem er negativ til en slik utvikling i norsk sikkerhetspolitikk og i bruken av Forsvarets personell. Det sterke fokuset på utenlandsoperasjoner er etter dette medlems syn galt, og det er ikke nødvendigvis egnet til å fremme norsk sikkerhet at Norge i større grad blir involvert i internasjonale militære operasjoner med uklare eller mangelfulle FN-mandat, og der det er til dels sterk motstand i geografiske områder der militær inngripen skjer.
Dette medlem mener økt bruk av Forsvarets personell til internasjonale oppgaver vil måtte gå på bekostning av et hovedfokus på ivaretakelse av den nasjonale sikkerhet i Norge. Ivaretakelsen av Norges nasjonale sikkerhet må etter dette medlemmets syn være Forsvarets hovedoppgave, og regelverk for Forsvarets personell må derfor også i hovedsak være utformet med dette som utgangspunkt.
Dette medlem vil vise til at Regjeringen tidligere har vist vilje til å sende norske soldater til kontroversielle operasjoner, som i forbindelse med krigen i Irak. Det er etter dette medlems syn ikke rimelig å pålegge plikt til å delta i slike operasjoner, som det i høyeste grad er grunn til å anta at det også blant militært personell vil være kritiske synspunkter på. Dersom Regjeringens forslag vedtas, vil dette i realiteten åpne opp for at det i utstrakt grad kan sendes norske soldater til oppdrag og settes soldater til å utføre oppgaver som det kan være sterk motstand mot hos den enkelte soldat. Et regelverk som åpner opp for dette vil være svært uheldig.
Dette medlem mener rekruttering til utenlandstjeneste fortsatt i hovedsak bør være basert på frivillighet. Videre eksisterer det en noe begrenset adgang til beordring i dagens fredstjenestelov. Disse to faktorene må være tilstrekkelig til å sikre at omfanget av personell ved deltakelse i internasjonale oppgaver er tilstrekkelig. Dette medlem har merket seg at det fra enkelte hold er anført at det med en slik praktisering kan oppstå situasjoner der internasjonalt engasjement fra Norges side vil kunne bli umuliggjort, nettopp fordi den nødvendige personellmengde for å utføre de aktuelle oppgavene ikke oppnås. Dette medlem vil i den sammenheng påpeke at selv full beordringsplikt i en gitt situasjon kan gi mangel på personell til å utføre internasjonale oppgaver, dersom omfanget av oppgavene blir stort nok.
Dette medlem legger for øvrig betydelig vekt på at det for personell som har gått inn i Forsvaret på et tidligere tidspunkt enn etter en eventuell lovendring i tråd med Regjeringens forslag, vil virke svært urimelig å bli beordret til oppdrag som ligger langt utenfor det det var grunn til å anta var Forsvarets oppgaver da den militære karrieren startet. At personell i Forsvaret vil oppleve dette som urimelig og i strid med forutsetningene ved inntreden i militær tjeneste ser dette medlem som symptomatisk for den utvikling av Forsvaret som Regjeringen legger opp til.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet går imot å innføre en beordringsplikt for alt befal, samt vervede og enkelte grupper sivilt tilsatte. Dagens lovgivning i lov 23. februar 1996 nr. 9 er fullt ut dekkende for å stille alle typer norske avdelinger til internasjonale operasjoner. Dagens ordning har i hovedsak fungert godt og bidratt til at Norge har greid å håndtere store oppgaver i forbindelse med internasjonale operasjoner. Disse medlemmer mener beordring til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner må reguleres gjennom et lovmessig nedfelt frivillighetsprinsipp, slik det er gjort i fredstjenesteloven.
Erfaringene viser at befalet anser internasjonal tjeneste som en naturlig del av sin karriere. Det finnes ingen nevneverdige problemer knyttet til rekruttering til internasjonale operasjoner i dag, men man synes her å være opptatt av at de hypotetisk kan oppstå dersom ingen stiller seg til rådighet i fremtiden. Disse medlemmer mener det vil være en klart bedre løsning å gjøre fredstjenesteloven gjeldende for alle yrkesoffiserer, evt. følge den danske modellen hvor man ber de som ikke er underlagt loven om å frivillig slutte seg til den. For å unngå for sterk belastning på enkeltpersoner og grupper, vil det være naturlig at de som inngår i avdelinger som skal være klare til innsats, i den perioden de har den tjenestestillingen, må stille seg til rådighet for internasjonale operasjoner ved å tegne kontrakt.
Disse medlemmer vil vise til en representativ undersøkelse utført av Befalets Fellesorganisasjon (BFO) i mars 2004 som viser at det er en bred støtte i offiserskorpset for innføring av fredstjenesteloven til å omfatte alt personell, også de som er utdannet før 1. januar 1999, som et fullverdig alternativ til beordringsplikt. Det er verdt å merke seg at undersøkelsen også viser at kun 27 pst. av offiserene tror at Forsvaret som organisasjon er i stand til å ivareta offiserenes behov for støtte og helsemessig oppfølging etter deltakelse i internasjonale operasjoner. Videre er det kun 17 pst. som tror at Forsvarets ledelse kan ta de nødvendige hensyn til de sosiale behov offiserene og deres familier har dersom de skulle få anledning til beordre offiserer til internasjonale operasjoner. Disse medlemmer mener det er grunn til å legge vekt på funnene i BFOs undersøkelse.
Disse medlemmer viser til at andre land i Europa har valgt ulike modeller for rekruttering av personell til utenlandsoperasjoner. NATO-landene Polen, Tsjekkia og Portugal har ikke beordringsplikt. Finland har en begrenset beordringsplikt der offiseren på bakgrunn av en vurdering om det er fare for eget liv ikke kan beordres til internasjonale operasjoner. Sverige har en ordning som ligger tett opp til fredstjenestelovens bestemmelser, men denne ordningen er ikke fullstendig utredet. Sveits har heller ingen beordringsplikt.
Dagens situasjon representerer en fundamental endring når det gjelder det å utøve et militært yrke. I dag brukes norsk militærmakt i prinsippet "i hele verden", på bakgrunn av løpende politiske vurderinger. Det å stå til tjeneste for slik internasjonal innsats innebærer med andre ord en grunnleggende tillit til de politiske prosesser og til politisk ledelse. Det argumenteres med at beordringsplikt vil synliggjøre det moralske ansvaret det fører med seg å sende styrker ut i internasjonal tjeneste og hindre at det moralske ansvaret blir individualisert. Disse medlemmer mener at de politiske myndigheters ansvar er klart og tydelig, og at det blir feil å innføre beordringsplikt for å minne politiske myndigheter på dette ansvaret. Det er et paradoks at man her ønsker å bidra til å minimalisere det individuelle ansvaret for hver enkelt offiser. Det vil - og skal alltid - hvile et tungt individuelt ansvar på offiseren i utøvelsen av yrket.
Forsvaret har hatt et relativt bredt spekter av kvinner og menn i sine rekker, med holdninger og en etisk refleksjon som Forsvaret er helt avhengig av for å forankre sin virksomhet i folket som en legitim og viktig virksomhet. Disse medlemmer er bekymret for at beordringsplikt kan gi et snevrere rekrutteringsgrunnlag som på sikt vil være svært uheldig for Forsvaret. Også for å sikre høy motivasjon blant offiserene som deltar i utenlandsoperasjoner, er Forsvaret best tjent med å basere rekrutteringen på et frivillighetsprinsipp.