5. Oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 611 og 612 av 19. juni 2003 om endring i vilkårene for familiegjenforening
Ved Stortingets behandling av familie-, kultur- og administrasjonskomiteens Innst. O. nr. 132 (2002-2003) jf. Dokument nr. 8:122 (2002-2003), ble anmodningsvedtak nr. 611 og 612 fattet.
Anmodningsvedtakene innebærer at utlendinger som søker familiegjenforening med ektefelle i Norge må dokumentere at ekteskapskontrakten gir ektefellene like, religiøse som lovmessige, retter til skilsmisse. Videre innebærer vedtakene at ektefeller som tidligere har vært gift i utlandet må dokumentere at ekteskapet er oppløst i henhold til hjemlandets lovgivning, for å kunne få familiegjenforening med ny ektefelle.
På bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak sendte Kommunal- og regionaldepartementet den 4. november 2003 på høring et forslag til endringer i utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a.
I forbindelse med oppfølging av anmodningsvedtakene så departementet også behov for å avklare visse juridiske forhold i aktuelle land, samt ulike trossamfunns syn på skilsmisse og gjengifte. Videre så departementet behov for å avklare forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser. I forbindelse med oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak ba departementet derfor om bistand fra Justisdepartementets lovavdeling, Norsk senter for menneskerettigheter og Institutt for kulturstudier ved Universitetet i Oslo.
Som fremhevet av Utenriksdepartementet, Justisdepartementet og Regjeringsadvokaten, kan det etter Norges internasjonale forpliktelser ikke utledes noen plikt til å vedta endringer som foreslått. Høringsuttalelsene viser at forslaget reiser til dels store betenkeligheter i forhold til Norges internasjonale forpliktelser. Dette gjelder særlig forholdet til diskrimineringsforbudet, idet forslaget i praksis vil kunne utelukke kvinners adgang til familiegjenforening. Forslaget vil videre ikke kun ramme muslimske kvinners adgang til familiegjenforening, hvilket forslaget i utgangspunktet var ment å beskytte, men også grupper med annen religiøs tiknytning. For religioner som ikke har aksept for skilsmisse uavhengig av kjønn, er det umulig å etablere norske statlige krav til religiøse skilsmisserettigheter, uten at det er i strid med religionsfriheten. Videre vil forslaget kunne komme i konflikt med EMK art. 8 om retten til familieliv og FNs barnekonvensjon. Endringer i norsk rett vil heller ikke medføre endring i andre staters interne rett, herunder internasjonal privatrett. Eventuelle unntaksbestemmelser vil derfor måtte omfatte mange av de gruppene de er ment å beskytte, og det er derfor tvilsomt om forslaget er et egnet virkemiddel i forhold til intensjonene. Forslaget vil ikke bare medføre økte administrative utgifter knyttet til verifiseringsarbeid ved utenriksstasjonene og øvrig saksbehandling, men også lengre saksbehandlingstider.
På bakgrunn av høringsuttalelsene og de utredningene departementet har innhentet, har Kommunal- og regionaldepartementet kommet til at endringer i utlendingsforskriften med bakgrunn i Stortingets anmodningsvedtak nr. 612 av 19. juni 2003 ikke bør vedtas.
Departementet peker på at i henhold til norsk lov er begge kjønn sikret retten til sivilrettslig skilsmisse på like vilkår. Når det gjelder andre lands aksept for og anerkjennelse av norsk lovgivning, det være seg mht. ekteskapsinngåelse som skilsmisse, vil departementet påpeke at Norge ikke har mulighet til å påvirke andre lands privatrettslige og familierettslige forhold. Regjeringen vil arbeide for enklere metoder for å få norsk skilsmisse godkjent i hjemland for personer bosatt i Norge med statsborgerskap fra andre land. Regjeringen vil også ta kontakt med de øvrige nordiske land med sikte på et samarbeid for anerkjennelse av nordisk skilsmisselovgivning, i første rekke i enkelte muslimske land. Arbeidet mot tvangsekteskap vil dessuten videreføres, blant annet gjennom å sikre at utenriksstasjonene har god kompetanse om problematikken rundt tvangsekteskap, og at det foretas gode intervjuer av de som søker familiegjenforening.
I proposisjonen vises det til at Stortingets anmodningsvedtak nr. 611 med dette er oppfylt.
Komiteen viser til anmodningsvedtak nr. 611 punkt C om at utlendinger som søker familiegjenforening med ektefelle i Norge må dokumentere at ekteskapskontrakten gir ektefellene like, religiøse som lovmessige retter til skilsmisse.
Komiteen tar Regjeringens tilbakemelding til orientering, men mener at intensjonene i Dokument nr. 8:122 (2002-2003), som et enstemmig Storting sluttet seg til, fortsatt er uløste. Komiteen ser at det kan være problematisk i forhold til land og religioner hvor kvinners skilsmisserettigheter ikke er stadfestet. Derimot mener komiteen at vi kan stille krav til ekteskapskontraktene for å få familiegjenforening i de land hvor lik skilsmisserett er lovfestet. I land som f.eks. Pakistan har kvinner en lovfestet lik skilsmisserett. Kvinnen har imidlertid en mulighet til å frasi seg alle sine rettigheter i den konkrete ekteskapskontrakten gjennom å sette en strek over sine rettigheter i kontrakten. Komiteen mener at dette kan forhindres gjennom å ikke godkjenne framtidige ekteskapskontrakter hvor kvinnen har frasagt seg sine rettigheter. Komiteen viser i den forbindelse til behandlingen av Innst. O. nr. 17 (2002-2003) der et samlet Storting sluttet seg til Regjeringens forslag om en obligatorisk offentlig prøving av ekteskapsvilkårene. Komiteen viser til at vielser uten en slik offentlig prøving av vilkårene vil være ugyldige. Komiteen viser videre til at det er Folkeregisteret (norsk utenrikstjeneste i utlandet) som skal gjennomføre prøvingen. Komiteen er kjent med at dersom Folkeregisteret/Utenrikstjenesten finner at vilkårene for ekteskapsinngåelse er i orden, utstedes en attest. Komiteen mener det er en forutsetning for å få familiegjenforening til Norge, at kvinnen er sikret lik rett til skilsmisse i ekteskapskontrakten. Komiteen ber derfor om at Regjeringen snarest må utrede og endre regelverket i samsvar med dette.
Komiteen vil understreke at den norske stat har ratifisert FNs menneskerettskonvensjon, som blant annet skal beskytte kvinner mot diskriminering. Dette gjelder artikkel 16 hvor det bl.a. heter:
"Voksne menn og kvinner (...) uten noen begrensning som skyldes rase, nasjonalitet eller religion (...) krav på like rettigheter ved inngåelse av ekteskapet (...) og ved dets oppløsning."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, kan ikke se at Regjeringen har vurdert oppfyllelse av denne forpliktelsen opp mot andre internasjonale forpliktelser. Dette er altså ikke en særnorsk rettighet, men et internasjonalt anerkjent prinsipp som Norge har gitt tilslutning til.
Flertallet vil påpeke at i praksis brytes denne forpliktelsen ved at ekteskapskontrakter som godkjennes i Norge ikke sikrer like rettigheter til skilsmisse.
Flertallet kan ikke se at det er noe til hinder for å ha en forskrift som slår fast som prinsipp at et ekteskap som inngås, skal gi lik rett til skilsmisse både til mann og kvinne, parallelt med at man har andre ordninger som gjør at man kan ta foreldreansvaret sitt for barn.
Flertallet vil påpeke at Regjeringen i denne proposisjonen som nå behandles vil gi strengere regler for utvisning av utlendinger og at den konflikten Regjeringen selv stiller opp mellom forslagene i Innst. O. nr. 132 (2002-2003) og retten til familieliv og barnekonvensjonen, er i minst like stor grad til stede når det gjelder Regjeringens forslag til strengere praksis for utvisning på grunnlag av kriminelle handlinger.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er ikke tilfreds med at Regjeringen ikke har funnet noen egnede tiltak som kunne bidratt til å sikre lik rett til skilsmisse og hindret at personer som får familiegjenforening ved ekteskap, fremdeles er gift med en annen enn den familiegjenforeningen gjelder. Dette flertallet ber om at Regjeringen intensiverer dette arbeidet.
Dette flertallet er også kritisk til at Regjeringen heller ikke har sikret de krisetiltak som kunne hjulpet dem som velger å bryte ut av ekteskap. Dette flertallet påpeker at Regjeringen ikke har sikret finansieringen av krisesentrene og at Oslo Krisesentres bokollektiv nettopp til denne utsatte gruppen nå blir lagt ned. Dette flertallet mener dette er uakseptabelt og at det viser at Regjeringen ikke tar kampen for likestilling og kampen mot vold mot kvinner på alvor.
Dette flertallet viser til merknader og forslag om dette under behandlingen av Dokument nr. 8:17 (2003-2004).
Dette flertallet vil påpeke at det er viktig å sikre det formelle grunnlaget for lik rett til skilsmisse og nok hjelpetiltak, men at det også er viktig at alle miljøer og religiøse trossamfunn anerkjenner enkeltpersoners integritet og rettigheter og respekterer retten til skilsmisse. Uten slike holdningsendringer som gir rom for større forståelse for de vanskeligheter som enkeltpersoner kan komme opp i i livet sitt, vil problemene i realiteten fortsatt være store for de som blir utsatt for ekskludering, sosialt press og tvang.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil hevde at premissene som legges til grunn er feilaktige. Norge har oppfylt sine forpliktelser etter Menneskerettighetskonvensjonen, og likestillingsperspektivet er ivaretatt gjennom at partene gis like rettigheter til ekteskap og skilsmisse i norsk lov. Disse medlemmer vil påpeke at Regjeringen har utredet spørsmålet om våre menneskerettighetsforpliktelser angående forholdet til skilsmisse. Disse medlemmer viser til at departementet i forbindelse med Stortingets anmodningsvedtak har innhentet bistand fra Justisdepartementets lovavdeling, Norsk senter for menneskerettigheter og Institutt for kulturstudier ved Universitetet i Oslo. Disse medlemmer viser også til at flertallets synspunkter om dette klart blir motsagt i rapporten som er omtalt i proposisjonen. Disse medlemmer vil påpeke at Norge bare kan ivareta eget lovverk og ikke intervenere i andre lands privatrettslige forhold. Disse medlemmer vil selvfølgelig presisere at Norge kun anerkjenner én ektefelle og støtter derfor tiltak som kan forhindre bigami/polygami. For land hvor det praktiseres ekteskapskontrakter som gir rett til skilsmisse må det ved søknad om familiegjenforening derfor tas hensyn til at denne retten er ivaretatt for begge parter.
Komiteen fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen snarest utrede og endre regelverket slik at det er et vilkår for familiegjenforening til Norge at kvinnen er sikret lik rett til skilsmisse i ekteskapskontrakten."
"Stortinget opphever anmodningsvedtak nr. 612 av 19. juni 2003."