2. Senking av nedre strafferamme for utvisning
- 2.1 Sammendrag
- 2.2 Komiteens merknader
Hensikten med forslagene er for det første i større grad å beskytte dem som er utsatt for vold og trakassering av utlendinger i Norge, ved en utvidet mulighet til å utvise utlendinger som er ilagt straff eller særreaksjon for straffbare handlinger som viser at de kan utgjøre en fare for andre.
For det andre mener departementet det er et behov for en utvidet utvisningsadgang også ved vold og truende adferd som er rettet mot andre enn nære familiemedlemmer. Det er et motiv i større grad å beskytte dem som er utsatt for umotivert vold og blind vold, ved at utlending med arbeids- eller oppholdstillatelse også kan utvises for forbrytelser som bæring av kniv på offentlig sted, deltakelse i slagsmål som medfører død eller betydelig skade og bruk av farlig redskap under slagsmål.
Departementet mener også at det er hensiktsmessig med en generell skjerping av utvisningsreglene for utlending som har eller som fyller vilkårene for å få bosettingstillatelse. Flere forbrytelser med en strafferamme på to år er svært alvorlige, for eksempel væpnet innbrudd, falsk forklaring, dokumentfalsk, grovt uaktsomt bedrageri og uaktsomt heleri. Videre er det en stadig tilvekst og avdekking av blant annet organisert kriminalitet. Det antas at trusselen om utvisning vil kunne ha en preventiv effekt.
For på en effektiv måte å kunne fremme ett av utlendingslovens formål, som er å "gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk", jf. § 2 første ledd, mener departementet det er hensiktsmessig at det gis en større adgang til å vurdere utvisning av utenlandske borgere.
I høringsbrev av 2. juli 2003 ble utlendingsloven § 29 annet ledd annet punktum foreslått endret slik at den nedre strafferammen for utvisning av utlending som har arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge senkes fra fengselsstraff i "mer enn ett år" til fengselsstraff i "6 måneder eller mer". Særregelen for nordiske borgere ble foreslått opphevet. Det ble vist til at nordiske borgere allerede omfattes av de spesielle reglene i utlendingsloven som gjelder for EØS-borgere, og at det må antas at de dermed allerede nyter et sterkere vern mot utvisning i henhold til utvisningsregelen i utlendingsloven § 58.
I høringsbrevet ble det foreslått at den nedre strafferammen for utvisning reduseres uavhengig av hvilke straffebud som er overtrådt. Blant annet kan utlending som er ilagt straff for naskeri i henhold til straffeloven § 391 a første ledd i utgangspunktet utvises.
I høringsbrevet ble utlendingsloven § 30 annet ledd bokstav b foreslått endret slik at den nedre strafferammen for utlending som har eller som fyller vilkårene for å få bosettingstillatelse, reduseres fra fengselsstraff i "tre år eller mer" til "to år eller mer".
I høringsbrevet ble det tatt til ordet for at dagens kriminalitetsbilde tilsier at strafferammen ytterligere bør reduseres til fengselsstraff i to år eller mer. Det ble lagt til grunn at lovendringen får en større generell enn spesiell betydning for dem som utsettes for vold og trakassering.
I høringsbrevet ble det i tilknytning til forslaget til endringer i § 29 annet ledd annet punktum og § 30 annet ledd bokstav b, presisert at selv om de objektive vilkårene for utvisning er oppfylt, medfører ikke dette automatisk utvisning. Det skal alltid foretas en vurdering av om utvisning, sett i forhold til forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket, vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller dennes nærmeste familie, jf. henholdsvis § 29 annet ledd første punktum og § 30 tredje ledd. Hensynet til felles barn vil for eksempel kunne tale for at en utlending ikke skal utvises selv om de objektive vilkårene er oppfylt. Informasjon om hvorvidt utlendingen representerer en trussel overfor enkeltindivider vil være blant de momenter som vil inngå i vurderingen.
Det ble varslet i høringsbrevet at det vil vurderes å forskriftsfeste forholdsmessighetsvurderingen.
Det ble understreket at forslagene ikke medfører endringer av de skrankene for utvisning som bl.a. følger av FNs konvensjon om barns rettigheter og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
I alt 31 høringsinstanser har kommet med høringsuttalelser til forslaget. 12 av dem har ingen merknader. Utdrag fra høringsuttalelsene er gjengitt i proposisjonen.
Departementet har merket seg at et stort flertall av høringsinstansene som har merknader, er kritiske til forslaget. Flere synes at forslaget tyder på at man har villet gjøre det lettere å utvise utlendinger generelt, men at man har skjøvet foran seg som begrunnelse at dette er for å beskytte kvinner og barn mot vold og trakassering. Det er særlig negative reaksjoner mot at lovendringen åpner for at mindre alvorlige lovbrudd, som nasking, kan føre til utvisning. Blant disse høringsinstansene er det imidlertid flere som er åpne for å senke terskelen for utvisning for enkelte typer forbrytelser.
Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene mener at forebyggende og holdningsskapende arbeid i innvandrermiljøene, samt å sikre bedre kunnskaper om grunnlaget for utvisning, er nødvendig for å forbygge mot vold og kriminalitet. Departementet har også merket seg at flere av høringsinstansene mener det er en bedre løsning å skjerpe strafferammen for visse forbrytelser, enn å senke strafferammen for utvisning.
Departementet har vurdert høringsinstansenes syn, og går for å endre forslaget noe sammenliknet med det som ble sendt på høring. Det foreslås at terskelen for utvisning av personer med arbeids- eller oppholdstillatelse senkes for visse typer forbrytelser, istedenfor en generell senking av nedre strafferamme som foreslått i høringsbrevet.
Det foreslås nå at det foretas en oppregning av de straffebudene med en strafferamme på seks måneder som kan føre til utvising. Departementet har merket seg at høringsinstansene er delt i synet på om det bør foretas en generell senking av strafferammen eller om det bør foretas en positiv oppregning av de konkrete straffebud.
Når departementet nå foreslår å nevne de konkrete straffebudene med en strafferamme på seks måneder som skal kunne medføre utvisning, vil det være en viss usikkerhet med hensyn til om alle de relevante straffebudene er omfattet. Departementet mener imidlertid at dette langt på vei avhjelpes ved at det kan foretas en etterkontroll når lovendringen har virket en tid, for å se om avgrensningen som er gjort er hensiktsmessig.
Det forelås at de aktuelle straffebudene i straffeloven som skal kunne føre til utvisning, er legemsfornærmelse (§ 228 første ledd), uaktsom legemsbeskadigelse (§ 237), brudd på oppholds- og besøksforbud (§ 342 første ledd bokstav b og c), bæring av farlig redskap på offentlig sted (§ 352a), deltakelse i slagsmål som medfører død eller betydelig skade (§ 384) og bruk av farlig redskap under slagsmål (§ 385). Straffebudene relaterer seg til voldsutøvelse og trakassering og faller således innenfor kjerneområdet av begrunnelsen for lovendringen. Når foreslaget nå begrenses til å omfatte disse straffebudene, er det fordi departementet deler synet til de av høringsinstansene som mener at utvisning vil være et for inngripende vedtak ved forbrytelser som ikke er av så alvorlig karakter, for eksempel naskeri, uaktsomt skadeverk og overtredelse av vegtrafikkloven.
Regelen i § 29 annet ledd annet punktum flyttes av lovtekniske hensyn til § 29 nytt tredje ledd. Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.
Departementet opprettholder forslaget som ble sendt på høring om en generell senking av strafferammen for utvisning av utlending med bosettingstillatelse.
Flere forbrytelser i straffeloven som er relatert til familievold har en strafferamme på fengsel inntil to år, og faller således innenfor kjerneområdet av begrunnelsen for lovendringen. I tillegg er det flere typer forbrytelser med en strafferamme på to år som etter departementets oppfatning bør kunne medføre utvisning av utlending med bosettingstillatelse. Disse gjelder ikke voldsutøvelse eller trakassering, men er særlig alvorlige forbrytelser. For øvrig vises det til at straffebud med en lavere strafferamme kan komme opp i fengselsstraff i "to år eller mer" på bakgrunn av straffskjerpelsesregler, herunder straffeloven § 60a som skjerper straffen ved organisert kriminalitet.
Ved en generell senking av strafferammen for utvisning av utlending med bosettingstillatelse fra tre år eller mer til to år eller mer, vil narkotikaforbrytelser omfattes. Det foreslås derfor at henvisningen til overtredelse av straffeloven §§ 162 og 317, jf. § 162, fjernes fra utlendingsloven § 30 annet ledd. Dette innebærer imidlertid ikke noen endring av praktiseringen av utvisningsreglene på bakgrunn av narkotikaforbrytelser. Departementet anser fremdeles narkotikaforbrytelser for å være særlig alvorlige, noe som skal gjenspeiles i praktiseringen av utvisningsreglene.
Komiteen viser til at forslagene fra Regjeringen innebærer at terskelen senkes for når en utlending kan utvises. Gjeldende rett i dag er at utledninger med arbeids- og oppholdstillatelse kan utvises hvis de begår straffbare forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år. Regjeringen foreslår at denne strafferammen senkes til 6 måneder eller mer. Tilsvarende gjelder for utledninger med bosettingstillatelse som er ilagt straff som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i tre år eller mer. Regjeringen foreslår at strafferammen her senkes til to år eller mer.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener at et hovedspørsmål er hvorvidt de foreslåtte senkningene av nedre strafferammen for utvisning er uforholdsmessig strenge sett i forhold til hvilke lovovertredelser det kan dreie seg om. Flertallet mener at straffeskjerpelsen først og fremst bør relateres til voldsforbrytelser og organisert kriminalitet. Flertallet er enig i at flere forbrytelser med en strafferamme på to år eller mer er svært alvorlige, som for eksempel væpnet ran. Derimot mener flertallet at det er det svært mange kriminelle handlinger som har en strafferamme på seks måneder, hvor utvisning ville innebære et uforholdsmessig stort inngrep lovbruddet tatt i betraktning. Flertallet mener derfor at det er viktig å spesifisere at det er kriminalitet relatert til vold man primært vil ha mulighet til å sanksjonere med utvisning. Flertallet er derfor opptatt av at de endrede reglene ikke må innebære en generell senkning av terskelen for utvisning.
Flertallet understreker at forholdsmessighetsregelen må vektlegges i vurderingene av et eventuelt utvisningsvedtak. Forholdsmessighetsvurderingen må sette klare skranker for muligheten til utvisning og også ta i betraktning lovbruddets alvorlighetsgrad. Flertallet vil påpeke at når en utlending er dømt for straffbare forhold som kan føre til utvisning, skal det alltid vurderes om utvisning vil innebære et uforholdsmessig inngrep for utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil påpeke at Regjeringens forslag til endrede strafferammer ikke er en generell senking for dem med arbeids- og oppholdstillatelse, men relatert til visse typer forbrytelser. Dette flertallet viser til odelstingsproposisjonen som nevner de konkrete straffebudene som kan føre til utvisning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet støtter tanken i departementets høringsutkast om forskriftsfesting av vurderingen av forholdsmessighet.
Disse medlemmer mener at begrepet "tilknytning til riket" må utdypes gjennom forskrift.
Disse medlemmer viser til brev fra statsråden 4. juni 2004 til Senterpartiets stortingsgruppe der det framgår hvilken praksis som skal følges. Disse medlemmene mener det er behov for slik klargjøring gjennom forskrift.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter Regjeringens forslag til senking av strafferammen for utvisning fra 1 år til 6 måneder for utlendinger med arbeids- og oppholdstillatelse.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, støtter også Regjeringens forslag til senking av strafferammen for utvisning fra tre år til to år for utlendinger som fyller vilkårene for bosettingstillatelse med de anmerkninger som fremkommer ovenfor.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at det av rettsikkerhetsgrunner bør være domstolene som avgjør utvisning, knyttet til straffesaker, som element i en dom, og ikke UDI som i dag.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil derfor be om at Regjeringen utreder hvorvidt det er domstolene og ikke UDI som skal fatte vedtak om utvisning, knyttet til straffesaker, som element i en dom.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å utrede hvorvidt domstolene, og ikke Utlendingsdirektoratet, skal fatte vedtak om utvisning i de saker hvor brudd på straffeloven krever en rettskraftig avgjørelse i form av endelig dom ved domstolene."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er kjent med at det ligger i mandatet til utlendingslovutvalget å vurdere rettssikkerhetsaspektet ved utvisningssaker. Dette gjelder også en vurdering av om det bør være domstolene som avgjør utvisningssaker, ikke UDI som i dag. Disse medlemmer mener en bør avvente odelstingsproposisjonen om ny utlendingslov siden en eventuell omlegging vil kreve lovendringer.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at det må foreligge en endelig dom før utvisning knyttet til straffesaker. Disse medlemmer mener at lovforslaget ikke skjer på bekostning av rettssikkerheten til utlendinger. Disse medlemmer viser til at utlendinger ikke kan utvises for mindre alvorlige lovbrudd fordi det settes en nedre strafferamme for utvisning. Dessuten skal det etter disse medlemmers mening i alle utvisningssaker vurderes om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. Disse medlemmer viser til at forholdsmessighetsvurderingen innebærer en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. For øvrig vises det til at en utlending kan bringe et vedtak om utvisning inn for domstolene, som kan prøve alle sider av forholdsmessighetsvurderingen. Disse medlemmer vil gi uttrykk for at dette er en rettssikkerhetsgaranti for individet.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet gir si støtte til seinka strafferammer frå 1 år til 6 månader, men med ein klar føresetnad om at endringane ikkje vert iverksette før domstolane har overteke ansvaret for vedtak om utvising.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil påpeke at kriminalitet rammer alle grupper samfunnsborgere og ikke minst har mennesker med minoritetsbakgrunn vært rammet av utlendingers kriminelle handlinger. Politiets Fellesforbund har anslått de årlige omkostninger ved kriminaliteten i Norge til 80 mrd. kroner. Ved siden av disse enorme omkostningene, som må dekkes av den enkelte samfunnsborger, enten gjennom skatt og avgifter, forsikring eller i direkte utlegg, så skaper kriminalitet utrygghet, mistrivsel og lidelser. Disse medlemmer mener derfor at kampen mot kriminalitet må prioriteres meget høyt, og at ethvert tiltak som kan redusere kriminaliteten må vurderes seriøst. Et av disse tiltakene er lavere terskler for utvisning av utenlandske kriminelle.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har lenge sett behovet for sterkere reaksjoner mot kriminelle utlendinger, og har tidligere fremmet forslag om lavere terskler for utvisning.
Disse medlemmer mener at det foreliggende forslag i proposisjonens kapittel 2.1 er et skritt i riktig retning, men forslaget går ikke langt nok. For det første vil terskelen for utvisning fortsatt være for høy, da det i praksis viser seg at norske domstoler i liten grad benytter seg av de muligheter strafferammen gir, men legger seg på et lavt nivå. Dermed vil kriminelle utlendinger som burde kvalifisere til utvisning, fortsatt ikke bli utvist.
For det andre opprettholdes det kunstige skillet mellom de som har fått bosettingstillatelse og de som har oppholdstillatelse. Det er vanskelig å finne noen saklig grunn for at en gruppe som har bodd litt lenger i Norge skulle ha behov for særlig beskyttelse mot utvisning. Disse medlemmer mener derfor at ordningen med bosettingstillatelse burde bortfalle, således at oppholdstillatelse gjelder inntil det eventuelt innvilges statsborgerskap.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen å utrede konsekvensene av å oppheve utlendingslovens § 12 om bosettingstillatelse."
For det tredje mener disse medlemmer at det fortsatt tas for stort hensyn til den kriminelle utlendingens tilknytning til Norge. Nylig fikk vi dette illustrert ved et tilfelle hvor en albaner fra Kosovo gjentatte ganger var blitt dømt for alvorlige kriminelle handlinger i Norge, men fortsatt bodde i landet.
Disse medlemmer vil derfor foreslå at utvisning iverksettes i saker der den nedre strafferammen er fengsel i 3 måneder, mot ett år i dag, og 6 måneder etter forslag som fremsettes i proposisjonen. Dette gjelder utvisning etter utlendingsloven § 29, altså utlendinger med oppholdstillatelse.
Likeledes ønsker disse medlemmer en ytterligere skjerpelse for utvisning etter utlendingsloven § 30 annet ledd bokstav b. Dette gjelder utlendinger med bosettingstillatelse. Der er dagens ordning at utvisning kan skje hvis den nedre strafferamme er fengsel i 3 år. Forslaget i proposisjonen er å senke kravet til 2 år, mens disse medlemmer ønsker kravet senket til ett år, subsidiært 6 måneder, som for utlendinger med oppholdstillatelse.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Utlendingsloven § 29 nytt tredje ledd skal lyde:
Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse kan bare utvises dersom det straffbare forhold kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder.
Utlendingsloven § 30 annet ledd bokstav b skal lyde:
b) når utlendingen har sonet eller er ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i ett år eller mer, og dette er skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet eller for mindre enn ett år siden her i riket. Tilsvarende gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbare forhold som nevnt."
For øvrig ønsker disse medlemmer at det gis et signal om at tilknytning til Norge tillegges mindre vekt i utvisningssaker. For det første er ikke kriminelle normalt gode rollemodeller for sine barn. For det andre kan familiegjenforening skje i utlendingens hjemland, hvis familien ønsker å holde sammen.
Disse medlemmer mener på bakgrunn av det ovennevnte at forslagene ikke er i strid med bestemmelsene som er nedfelt i FNs barnekonvensjon og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil påpeke at det som legges til grunn for de foreslåtte endringer i utlendingslovgivningen i utstrakt grad baseres på antagelser fra departementets side om en preventiv effekt, og at det ikke bygges på noen form for empirisk grunnlag. Når denne type alvorlige endringer foreslås er det et klart behov for en sterk detaljkunnskap som kan legges til grunn, da de foreslåtte lovendringer vil kunne føre til alvorlig inngripen i enkeltpersoners liv.
Disse medlemmer mener at utvisning etter utlendingslovens § 29 annet ledd annet punktum ikke skal kunne skje etter en enkeltforeteelse med mindre det er fare for gjentagelse. Dette er et punkt flere av høringsinstansene, som Juss Buss, SMED og OMOD, har påpekt. I svensk rett har man som tilleggsvilkår for utvisning at det foreligger gjentagelsesfare eller særlig grovt brudd på den aktuelle lovbestemmelsen. Man vil da også få kartlagt om offeret har et reelt og varig beskyttelsesbehov. Dette tilleggsvilkåret mener disse medlemmer også at norsk lovgivning bør ha. Man må ha som en forutsetning for senkning av nedre strafferammer at alle disse utvisningssakene skal ha domstolsbehandling, og at et utvisningstiltak ikke skal være å anse som et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen eller dennes nærmeste familie. Familiemessig tilknytning til landet skal tillegges vekt.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Utlendingslovens § 29 nytt tredje ledd skal lyde:
Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse kan bare utvises dersom det straffbare forholdet kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år, eller dersom straffeloven §§ 228 første ledd, 237, 342 første ledd bokstav b eller c, 352 a, 284 eller 385 er overtrådt. Utvisning besluttes ikke med mindre det foreligger gjentakelsesfare eller særlig grovt brudd på lovbestemmelsen."
Disse medlemmer vil påpeke at behovet for å markere alvor i forhold til familievold er tydelig og viktig, men at man samtidig må være bevisst på at trussel om utvisning kan føre til at den som utsettes for vold og trakassering ikke tør å anmelde forholdet. Det må derfor også fokuseres på behovet for preventive tiltak i innvandrermiljøene i forhold til familierådgivning og styrking av hjelpeapparatet slik at det også blir bedre i stand til å hjelpe menn med innvandrerbakgrunn som er i risikogruppen for å utøve vold. Dette påpekes blant annet av Antirasistisk Senter i deres høringsuttalelse, og de sier at det trengs en mye mer virkningsfull og omfattende innsats fra myndighetenes side. Flere høringsinstanser påpeker i tillegg at man burde heve strafferammen for vold mot kvinner, hvis hovedfokus for lovendringen skal være å bekjempe vold mot kvinner og barn. Forslaget vil ikke ramme voldsmenn med utenlandsk bakgrunn som allerede har norsk statsborgerskap, og OMOD påpeker at vold mot kvinner må ha samme konsekvens for en person med norsk og utenlandsk bakgrunn.
Disse medlemmer vil ikke støtte de endringer som gjøres i forhold til utlendingslovens § 30 annet ledd bokstav b. Der hvor personer har fått bosettingstillatelse vil en utvisning være en spesielt streng tilleggsstraff. Dagens bestemmelse med nedre strafferamme for utvisning på tre år sender et tydelig nok signal til de man preventivt vil gi et signal til, og grov kriminalitet og voldsforbrytelser rammes av dagens bestemmelse. Disse medlemmer mener at et utvisningsvedtak i større grad vil være å anse som et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen eller dennes nærmeste familie der hvor bosettingstillatelse er innvilget.