Vedlegg: Brev fra Utdannings- og forskningsdepartementet v/statsråden til Arbeiderpartiets stortingsgruppe, datert 24. mai 2004
Jeg viser til spørsmål fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe vedrørende forslag til endring av opplæringsloven.
Vil departementet endre sammensettingen når det gjelder representasjon fra partene og departementet i det nye organet for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa i forhold til dagens bestemmelser i opplæringslova § 12-1?
Bestemmelsene om Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA) er hjemlet i Opplæringslovens § 12 – 1 hvor det bl. a. heter:
"Rådet skal ha representantar for partane i arbeidslivet og for departementet. Meir enn halvparten av medlemmene skal representere arbeidslivet med like mange medlemmer frå arbeidsgivarane og frå arbeidstakarane. Departementet fastset sammansetjinga av og oppgåvene til rådet."
Ytterligere bestemmelser om antall medlemmer, sammensetning og observatører i rådet er gitt i reglementet for RFA.
Den partssammensatte arbeidsgruppen som har foreslått den nye organiseringen av partssamarbeidet, har ønsket å legge til rette for større fleksibilitet, endringsmuligheter og helhetsfokus i arbeidet med fagopplæringen. Derfor har arbeidsgruppen også foreslått endringer i både arbeidsform og sammensetning av det nye sentrale organet. Men likevel innenfor rammen av 3-partssamarbeidet.
Det nye organet skal i større grad være en arena for utvikling av strategier og politikk innen fagopplæringen, framfor et vedtaksorgan som konsentrer sin virksomhet om detaljerte spørsmål. Forslaget fra arbeidsgruppen legger til grunn at trepartssamarbeidet mellom arbeidsgiversiden, arbeidstakersiden og departementets representanter, inklusive elever- og lærlingrepresentanter, videreføres.
Under utarbeidelsen av nytt reglement for det nye sentrale organet, vil departementet legge forslagene fra arbeidsgruppen til grunn.
Hvilken faglig pedagogisk dokumentasjon legges til grunn for de endringer som foreslås når det gjelder rettigheten til særskilt norskopplæring, morsmåls- og tospråklig opplæring. Det vises her til flere høringsinstanser, blant annet Barneombudet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, som peker på at det gjennom forskning foreligger tilstrekkelig dokumentasjon som understreker at undervisning i og på morsmålet gir de beste resultater når det gjelder den språklige og faglige utviklingen til elevene, og når det gjelder å tilegne seg gode ferdigheter i et nytt språk.
I mye av forskingen om morsmålets betydning, legges hovedtyngden av resultater på Thomas og Colliers undersøkelse (2001) fra USA der de testet et tusentalls elever med spansk som morsmål og deres språkkunnskaper fra 1985-2001. Undersøkelsen konkluderte med at formell og kvalitativt god opplæring i og på morsmålet er den faktoren som klarest er relatert til akademisk suksess.
Det er imidlertid ikke gitt at disse resultatene fra USA uten videre kan overføres til norske forhold. I USA har man store språkgrupper med spansk som morsmål som også ofte bor i samme områder. Disse skal lære engelsk som andrespråk. I Norge har man ingen slike store språkgrupper, men klasser/grupper bestående av elever som har mange forskjellige morsmål.
I Norge, og Norden for øvrig, har det ikke vært forsket mye på dette feltet, og den forskningen som foreligger kan ikke trekke klare og entydige konklusjoner. Den klareste konklusjonen som kan trekkes, etter departementets vurdering, er at morsmålsopplæring i hvert fall ikke svekker andrespråksopplæringen.
Nyere forskning fra Norge, for eksempel Skogen et. al. (2003), viser i en studie av inkluderingsideen i Reform 97 at opplæring i morsmål for minoritetsspråklige elever hovedsakelig foregår i egne, små grupper, noen ganger på tvers av klassetrinn. Timene er ofte lagt etter at de andre timene for dagen er slutt. I noen grad foregår det morsmålsstøttet fagopplæring (tospråklig fagopplæring), der både klasselæreren og morsmålslæreren er til stede i klassen. Flere lærere i undersøkelsen Skogen et. al. gjennomførte, gir likevel uttrykk for at undervisningen i og på morsmål ikke gir tilfredsstillende utbytte for elevene. Det var ikke vanlig at morsmålslæreren og fagets lærer var sammen om planleggingen av timene.
En analyse av elever i Osloskolen (Bakken 2003) viser at minoritetsspråklige elever som både har gått i norsk barnehage og hatt morsmålsundervisning på småskole- og mellomtrinnet, oppnår bedre resultater enn andre. Blant de elevene som både har gått i norsk barnehage og har hatt morsmålsundervisning i 4-6 år, oppgir 42 prosent karakterer som ligger over grensen for godt prestasjonsnivå. Blant de elevene som har hatt like mye morsmålsundervisning, men som ikke har gått i norsk barnehage, har bare 22 prosent høyt prestasjonsnivå, mens 31 prosent av de elevene som har gått i norsk barnehage, men ikke hatt morsmålsundervisning har godt prestasjonsnivå. Dette tyder på at barnehagedeltaking kan være en vesentlig faktor i barnas norskspråklige utvikling, slik også Øzerk (1992) og Nielsen (1997) har poengtert.
Dagens lov pålegger skoleeier å tilby elever fra språklige minoriteter både morsmålsopplæring, tospråklige fagopplæring og særskilt norskopplæring. Bestemmelsene tar ikke hensyn til at ikke alle elever fra språklige minoriteter har behov for alle disse tre komponentene. Jeg mener valget av opplæringsmetode må ta utgangspunkt i det enkelte barns særlige behov, tilpasset de praktiske forutsetningene som finnes i kommunen. Tilpasset opplæring er et overordnet prinsippet for all opplæring i norsk skole. Skoleeier bør ha mulighet til selv å finne frem til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring.
Dagens modell for opplæring av elever fra språklige minoriteter kan dessverre ikke vise til gode resultater. Jeg ønsker derfor å iverksette en utprøving av ulike modeller for særskilt språkopplæring. På bakgrunn av en systematisk utprøving av ulike modeller tilpasset lokale behov, kan vi få større kunnskap om hvilke modeller som virker. Utprøvingen vil igjen kunne danne grunnlag for videre satsing på gode pedagogiske løsninger overfor elever fra språklige minoriteter.
I henhold til dagens lovverk er det ikke mulig å foreta en slik utprøving. Jeg mener det ikke er statens oppgave å definere hvordan kommunen skal gi en tilpasset opplæring for sine elever. Jeg mener likevel elever fra språklige minoriteter trenger et rettsvern som sikrer dem rett til særskilt språkopplæring. Denne retten opprettholdes i lovforslaget. De foreslåtte endringene vil imidlertid gi kommunene større mulighet til, og ansvar for, å gi elever fra språklige minoriteter en tilpasset opplæring med utgangspunkt i lokale behov og forutsetninger.
Det vises til at forslaget til nye bestemmelser pålegger kommuner en plikt til å gi morsmålsopplæring/tospråklig opplæring når det er nødvendig inntil eleven har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den vanlige opplæringen i skolen. I dagens bestemmelse fremgår det at kommunen har plikt til å gi nødvendig morsmålsopplæring, tospråklig opplæring og særskilt norskopplæring inntil tilstrekkelige ferdigheter i norsk er tilegnet. Vil det i praksis bli et strengere krav til nødvendighet enn med dagens bestemmelser?
Formålet med dagens lovgivning er å lære eleven å benytte norsk som redskapsspråk så raskt som mulig. Når eleven har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen, opphører rettighetene etter § 2-8 i opplæringsloven og § 3-5 i friskoleloven.
Målet om å sikre elever fra språklige minoriteter best mulig ferdigheter i norsk ligger fast i lovforslaget, men kommunene kan, ut fra praktiske muligheter og et individuelt pedagogisk skjønn, velge om de vil gi morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring i tillegg til norskopplæring. De foreslåtte endringene åpner for at opplæring i norsk blir det fremste virkemiddelet for at minoritetsspråklige elever skal tilegne seg tilstrekkelige norskferdigheter slik at de kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen og dermed god integrering i det norske samfunnet. Morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring blir sekundære hjelpemidler i norskopplæringen.
Nyankomne og andre innvandrerbarn med svært begrensede norskferdigheter vil ha behov for morsmålsopplæring og tospråklige fagopplæring i en overgangsperiode. For disse elevene vil retten til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring være uendret. For andre elever vil lovendringen i praksis kunne innebære et strengere krav til nødvendighet. Det er imidlertid ikke gitt at dette vil bli utfallet. Forslaget til lovendring innebærer at det er skoleeier (skolen) som foretar en individuell vurdering av den enkelte elev og hvilke opplæringsmetode eleven trenger. På bakgrunn av en skjønnsmessig vurdering vil skolen sette inn egnede tiltak.
Forslaget om svekkede rettigheter begrunnes med praktiske problemer, for eksempel manglende lærerkompetanse, med å gjennomføre dagens bestemmelser. Hva har departementet gjort for å løse de praktiske problemene?
Jeg vil presisere at lovforslaget ikke innebærer svekkede rettigheter for minoritetsspråklige elever. Bakgrunnen for lovforslaget er å bedre den opplæringen minoritetsspråklige elever får gjennom å legge til rette for større valg av pedagogiske og organisatoriske løsninger tilpasset den enkelte elev og den enkelte skole/kommune.
I lovforslaget pekes det på flere praktiske problemer forbundet med gjennomføringen av dagens bestemmelser. Mangel på lærerkompetanse for å gjennomføre dagens modell for opplæring av språklige minoriteter er et sentralt moment som blir vektlagt i begrunnelsen for lovforslaget.
Å ansette lærere med tilfredsstillende kvalifikasjoner er skoleeiers ansvar. Departementet har imidlertid vært klar over at det i lengre tid har vært, og fortsatt er, mangel på kompetanse i skolen knyttet til opplæring av språklige minoriteter. Norsk skole mangler ikke bare kvalifiserte morsmålslærere, det er også mangel på tospråklige allmennlærere og skoleledere. I tillegg mangler skoleledere og lærere med norsk majoritetsbakgrunn kunnskap om, og erfaring med, opplæring av språklige minoriteter. Dette var bakgrunnen for at departementet i 2000 opprettet Senter for kompetanseutvikling i den flerkulturelle skolen (SEFS) ved Høgskolen i Oslo. Senterets overordnede mål var å bidra til kompetanseutvikling i den flerkulturelle skolen. Senterets arbeid skulle medvirke til at fylkeskommuner/kommuner i samarbeid med høgskoler og universitet selv skulle sørge for nødvendig kompetanseutvikling slik at SEFS på sikt ble overflødig. Senteret ble evaluert i 2002 med positive hovedkonklusjoner.
I forbindelse med utarbeidelsen av strategiplan for minoritetsspråklige vurderte departementet at det fortsatt var et behov for ytterligere kompetanseutvikling for lærere og skoleledere på dette feltet, og besluttet å opprette et nytt nasjonalt senter kalt Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) ved Høgskolen i Oslo. Senteret er en videreføring av SEFS, men med et videre mandat. I tillegg til å drive kompetanseoppbygging knyttet til grunnskolen og videregående opplæring, slik SEFS har gjort, skal det nye senteret også arbeide for kompetanseutvikling for de gruppene som arbeider med minoritetsspråklige i førskolealder, høyere utdanning og voksenopplæring.
Jeg vil videre vise til at departementet har støttet flere høgskoler med å utvikle studier for minoritetsspråklige studenter med tanke på større rekruttering til, og bedre gjennomføring av, høyere utdanning generelt og lærerutdanning spesielt. Videre har departementet støttet utviklingen av en veiledning for tospråklig opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen som er sendt alle skoler. Ny tilskuddsordning ble innført skoleåret 2001-02 på grunn av at erfaringene med tidligere tilskuddsordning viste ulik praksis og regelfortolkning i kommunene. Endringene ble innført etter merknader i St.meld. nr. 25 (1998–99) Morsmålsopplæring. I meldingen heter det blant annet:
"Ved praktiseringen av tilskuddsordningen er det kommet fram at regelverket gir rom for ulike tolkninger. Spesielt gjelder dette hvilke elever som kommer inn under tilskuddsordningen og reglene som fastsetter hvor mange timer morsmålsopplæring per språkgruppe det kan gis tilskudd til. Det er også kommet fram at tilskuddsordningen er tidkrevende å administrere både for kommunene og statens utdanningskontorer, og at det er problemer knyttet til kontrollen av om vilkårene for tilskudd er oppfylt."
Ved omleggingen av tilskuddsordningen ble det lagt vekt på å forenkle ordningen slik at midlene blir brukt mer målrettet. Dagens tilskuddsordning skal være enklere og mer forutsigbar for kommunene og mer rammepreget enn tidligere ordning. Departementet har igangsatt en evaluering av tilskuddsordningen som skal vurdere om endringene i tilskuddsordningen har hatt ønsket effekt.
Jeg vil også vise til at departementet gjennom strategiplan for minoritetsspråklige har lansert en stipendordning for minoritetsspråklige lærere som arbeider i skolen uten formell kompetanse. Stipendene ble for første gang lyst ut våren 2004. Bakgrunnen for dette er bl.a. å løse de praktiske og pedagogiske utfordringene som skolene har i dag knyttet til opplæring av språklige minoriteter.
Når situasjonen likevel ikke er tilfredsstillende, mener jeg det er behov for ytterligere tiltak. Jeg mener den foreslåtte lovendringen er en forutsetning for utvikling innen dette feltet bl.a. med hensyn til utprøving av ulike modeller for språkopplæring, som igjen vil danne grunnlag for videre satsing innen språkopplæring.
Mener departementet at det i gjennomføringen av dagens bestemmelser gjøres et tilfredsstillende arbeid med regelmessig prøving av minoritetselevenes norskkunnskaper med sikte på overgang til å følge den vanlige opplæringen?
Departementet har bedt Læringssenteret om å utarbeide materiell som skal hjelpe skolen med å vurdere når elevene er i stand til å gå over til vanlig opplæring. Målgruppen for tiltaket er lærere og elever med norsk som andrespråk. Hensikten er at læreren og eleven selv kan følge språkutviklingen i norsk og kartlegge det språklige nivået. Materiellet er basert på Common European Framework tilpasset norsk som andrespråk og er knyttet til mappevurderingsmetodikken. Materiellet prøves ut i løpet av høsten 2004.
Nye undersøkelser har vist at ikke alle skoler foretar regelmessig prøving av minoritetselevers norskkunnskaper med sikte på overgang til ordinær opplæring. Jeg mener det er urovekkende at en av fem minoritetselever har faget norsk som andrespråk gjennom hele skolegangen sin, og har derfor varslet en gjennomgang av praktiseringen av faget. Departementet har imidlertid ved flere anledninger presisert at faget norsk som andrespråk er en midlertidig løsning og skal fungere som et springbrett over til ordinær norskopplæring.
På bakgrunn av den utprøvingen som gjøres med materiellet høsten 2004, samt gjennomgangen av faget norsk som andrespråk, vil det bli utarbeidet retningslinjer og veiledningsmateriell til kommunene og skolene der det bl.a. vil bli innført regler for når eller hvor ofte elevenes norskferdigheter skal bli kartlagt.
Problematikken knyttet til faget norsk som andrespråk er imidlertid ikke direkte knyttet opp mot bestemmelsene i § 2-8 i opplæringsloven og § 3-5 i friskoleloven. Det er viktig å presisere at lovbestemmelsene sier at eleven skal ha særskilt norskopplæring. Loven, og tilskuddsordningen som følger denne, sier ikke at denne opplæringen nødvendigvis må gis ved opplæring etter faget norsk som andrespråk.